SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2023

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 14 de febrero de 2022, cursantes de fs. 71 a 87, la accionante manifestó que:

I.1.1. Síntesis de la acción

Como antecedente, corresponde remitirse a que los hermanos Dávalos Valda son propietarios de un bien inmueble situado en el “…Ex Fundo Alto Tucsupaya…”, zona urbana de Sucre, con una extensión de 226 ha, encontrándose dentro de esa propiedad varias urbanizaciones de una cantidad importante de ciudadanos. Dicho derecho propietario data del 6 de abril de 1954, cuando se inscribió en las oficinas de Derechos Reales (DD.RR.) de Chuquisaca a fs. 15, No.32 del Libro de Propiedades de la provincia Oropeza, por el anticipo de legítima de sus padres Telmo Dávalos y Máxima Valda de Dávalos. Ese inmueble fue adquirido anteriormente, una parte a título de sucesión hereditaria y otra a título de compra venta, actos que se encuentran desde entonces inscritos en DDRR, tal derecho propietario, que da origen a los actos inconstitucionales e inconvencionales que se denuncian, fue emitido y consolidado sobre la base de las Resoluciones Supremas 105287 de 13 de julio de 1961, 163250 de 7 de julio de 1972 y 188111 de 20 de julio de 1978, que pusieron fin al proceso de afectación del referido fundo rústico “Tucsupaya Alta”, en el que se declaró afectable el área rural del ex fundo, consistente en más de 400 ha, mientras se determinó que quedaba en propiedad de quienes tenían su derecho registrado en DD.RR., y dentro del radio urbano de Sucre, consistente en las 226 ha, estando a cargo de su regularización el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre en aplicación de la Ley de Reforma Urbana, pues esa propiedad quedó ubicada en el área indicada.

Sin embargo, posteriormente, se dictó la Resolución Suprema 197856, que usurpando funciones y atentando contra la cosa juzgada agraria, restituyó el valor a varios títulos ejecutoriales, que fueron emitidos dentro del área urbana, por cumplimiento erróneo de la Resolución Suprema 163250; por eso los hermanos Dávalos Valda, promovieron el recurso directo de nulidad de la señalada Resolución Suprema, ante la entonces Corte Suprema de Justicia, el cual fue resuelto por Auto Supremo 34 de 16 de diciembre de 1985 y Auto Complementario de 21 de febrero de 1986, que declararon nula la impugnada Resolución Suprema 197856, hallándose debidamente inscrito dicho Auto Supremo en DD.RR.

En ese contexto, el Órgano Legislativo sancionó la Ley 4026 de 15 de abril de 2009, elevando a rango de Ley las Resoluciones Supremas 105287, 163250 y 197856, omitiendo que esta última ya fue anulada en virtud del Auto Supremo 34, que alcanzó cosa juzgada material. Cabe aclarar que las dos primeras Resoluciones Supremas reconocieron el derecho propietario ya consolidado, mientras que la tercera, si bien no desconoció tal derecho, revalidó arbitrariamente varios títulos ejecutoriales que habían sido emitidos indebidamente dentro del área urbana de Sucre, pese a que no era esa la competencia del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA).

La nulidad de la Resolución Suprema 197856, no puede ser derogada por la Ley 4026, pues esta no puede ser retroactiva, conforme lo prevé el art. 123 de la CPE; ya que existen resoluciones judiciales ejecutoriadas como ser el ya citado Auto Supremo 34 y las posteriores Sentencias, Autos de Vista y Autos Supremos, emitidos en los diferentes procesos de reivindicación y de mejor derecho propietario seguidos por los hermanos Dávalos Valda. Todos esos fallos no solo se encuentran vigentes, sino que adquirieron calidad de cosa juzgada; consiguientemente, se está contraviniendo la seguridad jurídica, conocida como la aplicación objetiva de la Ley, consagrada como principio en el art. 178.I de la Norma Suprema en relación a los arts. 109.II y 123 de la Norma Fundamental; así como el art. 9 de la CADH y 15-1 del PIDCP.

En cuanto al art. 1 de la Ley 4026, denuncia que los terrenos del ex fundo Tucsupaya fueron ya previa, sistemática y legalmente declarados dentro del radio urbano de la ciudad de Sucre; por lo que, no pueden ser revertidos retroactivamente en perjuicio de sus legítimos propietarios, como si fueran de la jurisdicción agraria; así fue además asumido como antecedente normativo el Decreto 7189 de 24 de mayo de 1963, cuando determinó que ningún tribunal ordinario podría revisar o anular los títulos agrarios y viceversa, en cuyo mérito se declaró arbitraria la Resolución Suprema 197856 de 13 de marzo de 1983, declarando que el órgano emisor actuó sin competencia. Entonces, a la vista de este y otros antecedentes que alcanzaron validez de cosa juzgada, cuando ese art. 1 de la Ley 4026 determinó nuevamente elevar a rango de Ley esas Resoluciones Supremas, alegando tratarse de propiedad agraria irrevisable, se vacía de contenido las garantías constitucionales y convencionales de prohibición de retroactividad en perjuicio, previstas por los arts. 123 de la CPE; 9 de la CADH; y 15.1 del PIDCP. El art. 123 de la Ley Fundamental establece que la ley solo dispone para lo venidero y por consideraciones de seguridad jurídica, el Estado no puede afectar y peor desconocer así sea por Ley, las relaciones jurídicas que fueron establecidas anteriormente, exceptuándose la afectación por expropiación, pero previa y justa indemnización, que no es el caso.

En la vía del control de convencionalidad se vulnera el art. 21 de la CADH, cuando en su párrafo 1 empieza precisando que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y en su párrafo 2 cuando ordena que ninguna persona puede ser privada de sus bienes, salvo mediante el pago de indemnización justa y, por razones de utilidad o interés social en los casos y las formas establecidas por la Ley. En autos nada de eso ha ocurrido, pues la Ley 4026, no justifica ninguna razón de utilidad o interés social, menos establece indemnizar a las víctimas de la pérdida de su propiedad inmueble urbana, peor cumple algún procedimiento, declarando incluso usucapión masiva sin ningún tipo de procedimiento, ni el debido proceso, afectando a propiedades urbanas previamente declaradas así, violando la prohibición constitucional en sentido de que la propiedad urbana no está sujeta a reversión.

En cuanto al art. 2 de la Ley 4026, vulnera el art. 57 de la CPE, pues prohíbe taxativamente que la propiedad urbana sea sujeta a reversión.

El art. 3 de la Ley 4026, remitiéndose a la Ley 2372, que exige la posesión, establece un supuesto marco jurídico para reconocer la usucapión masiva, sin que los afectados tengan derecho a ser oídos y defenderse en un debido proceso. Al declarar una usucapión masiva sin procedimiento efectivo previo, vulnera las garantías constitucionales de juicio previo, derecho a la defensa o a ser oído y tutela judicial efectiva previstos en los arts. 115.I, 117.1, 119.II y 120.I de la CPE, en relación con los arts. 8.1 y 25 de la CADH; y, 14.1 del PIDCP. Dicho artículo cuestionado, se basa en la Ley 2372, la cual no prevé ningún tipo de procedimiento previo relativo a la usucapión masiva, sino que se refiere a otro tipo de procedimiento, denominado regularización masiva, que exige otros presupuestos, que en el presente caso no se dan, pues se ha acreditado que quienes fueron indebidamente beneficiados con la usucapión masiva, no estaban en posesión de los inmuebles.

El art. 117.I de la Norma Suprema, establece que no debe aplicarse cualquier sanción sin haber sido oído y juzgado previamente en un debido proceso. El art. 120.I de la CPE, prevé que toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial. El art. 8.1 de la CADH y 14.1 del PIDCP establecen que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y en un lapso razonable, por un Juez o Tribunal con las indicadas características, establecido por la ley, con anterioridad, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil o de cualquier otro carácter. En el presente caso, para imponer la usucapión masiva afectando la propiedad, no se advierte ningún procedimiento previo, pues la ley a la que se remite se refiere a una muy diferente; consiguientemente, las víctimas de aquella usucapión masiva, no disponen los mecanismos en los que sus legítimas pretensiones sean oídas por algún juez o tribunal legalmente instaurado para resolver la pérdida de su legítima propiedad.

Al no establecerse procedimiento previo, las víctimas no pueden asumir defensa efectiva; por lo que, se menoscaba el derecho a la defensa previsto por el art. 119.II de la CPE, que ordena que toda persona tiene derecho inviolable a la defensa y los arts. 8.2. inc. c) de la CADH y 14.3 inc. b) del PIDCP cuando ordenan que el inculpado tiene derecho a disponer de tiempo y medios adecuados para preparar su defensa. También se transgrede la tutela judicial efectiva y oportuna garantizada por los arts. 115.I de la Norma Suprema, en relación a los arts. 8.1 y 25 de la CADH y 14.1 del PIDCP, pues al no cumplirse con el debido proceso, no se otorga tutela judicial efectiva ni oportuna a los perjudicados con esa medida desproporcionadamente arbitraria y menos a la luz del control de convencionalidad, permite ser oídos por algún juez natural para la determinación de sus derechos de cualquier índole e incluso vulnerando el art. 25 de CADH, impidiendo que opere la garantía de acceder a un recurso sencillo y rápido ante Jueces o Tribunales competentes, emergente de dicha usucapión masiva de facto.

En cuanto al art. 4 de la Ley 4026, se advierte que afecta la propiedad privada, prevista en el art. 57 de la CPE, el cual establece la expropiación por causa de necesidad o utilidad pública calificada conforme a Ley, previa indemnización justa, prohibiendo la reversión de la propiedad inmueble urbana. El art. 22.2 de la CADH dispone que nadie puede ser privado de sus bienes, en este caso si bien la ley prevé esa posibilidad, lo hace en vulneración de esas condiciones.

Finalmente, la Ley complementaria 2718, en su Artículo Único vulnera los arts. 56 y 57 de la CPE; y, 21.2 de la CADH, pues incorporó a la Ley 2732, la zona urbana de Tucsupaya de Sucre, pretendiendo así dar validez a títulos ejecutoriales emitidos indebidamente por el SNRA, no obstante haberse determinado que se trataba de terrenos del área urbana, dejando sin efecto el derecho propietario registrado en DD.RR., propiciando una reversión de terrenos urbanos, estando prohibido para esa área urbana por el art. 57 de la CPE.

Las normas ahora cuestionadas no solo vulneran la normativa de Constitución Política del Estado objeto de fundamentación, sino también el bloque de constitucionalidad, es decir el art. 410.II de la Norma Fundamental, en relación a los arts. 1 y 2 de la CADH.

I.2. Admisión y citación

A través del AC 0056/2022-CA de 2 de marzo, la Comisión de Admisión admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada, disponiendo sea puesta en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del Órgano que generó las normas impugnadas, a objeto de su apersonamiento y formulación de los alegatos que considere necesarios, en el plazo de quince días a partir de su legal notificación (fs. 88 a 94).

I.3.  Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

David Choquehuanca Céspedes, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, presentó su informe escrito, cursante de fs. 118 a 131 vta., solicitando que se declare la constitucionalidad de los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 y el Artículo Único de la Ley 2718, bajo los siguientes argumentos: a) La parte accionante debe demostrar de qué forma los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 y el Artículo Único de la Ley 2718, vulneran la Norma Suprema, al solo realizar una mera enunciación de los preceptos supuestamente afectados, corresponde la improcedencia de la acción; b) Lo que se expone en esta demanda son supuestos agravios de legalidad y no de constitucionalidad; c) Las Resoluciones Supremas objeto de la Ley 4026, hacen referencia a títulos ejecutoriales definitivos, es decir, títulos que expresan y materializan una situación jurídica concluida, siendo que la Resolución Suprema que dispuso la extensión de los títulos puso fin al proceso agrario y sus incidencias, causó estado y adquirió calidad de cosa juzgada, lo que supone que no es impugnable; d) El art. 50 de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria establece que un acto viciado de nulidad no tiene validez legal, por lo mismo no surte efectos legales en el tiempo, porque no nace a la vida jurídica; entonces, un título ejecutorial otorgado sin cumplir con los requisitos y formalidades legales, referidos al procedimiento del trámite para su otorgación, la jurisdicción y la competencia de la autoridad que la otorga o la infracción de las prohibiciones establecidas por él, no tiene validez legal; por lo que, no puede ser calificado como un hecho, acto o situación jurídica legalmente constituida y consumada, caso que no es asimilable a las Resoluciones Supremas 105287, 163250 y 197856, que son objeto de la Ley 4026, si por medio de la Resolución Suprema 188111, se dejó sin efecto y nulas, como se expone en la acción, se estaría necesariamente ante una mera declaración de nulidad prexistente, aspecto que no fue corroborado y mucho menos justificado para que haya procedido la nulidad sobre las mencionadas Resoluciones Supremas; en consecuencia, la aplicación de las normas impugnadas no importa una revisión ni anulación del hecho, acto o relación jurídica consumada como intenta alegarse; sin perjuicio de ello, es imperativo señalar que todos los argumentos desarrollados anteriormente son válidos para efectuar un control de legalidad, no correspondiendo a la finalidad del control de constitucionalidad; e) La Ley 4026, que eleva a rango de Ley las Resoluciones Supremas 163250, 105287 y 197856, no vulnera ninguna disposición constitucional, porque la derogatoria dispuesta es con carácter retroactivo; f) Con relación a su irretroactividad, se debe señalar que dicha Ley dispone para lo venidero y conlleva un efecto normativo que toda ley implica: la derogación de disposiciones contrarias, lo que no es lo mismo que asimilarla con el concepto y los efectos de la irretroactividad de la norma, pues no es el caso; g) En esta demanda se está confundiendo los efectos de la retroactividad de la ley con los efectos de la derogatoria de la Ley como en el caso de la Ley 4026; por consiguiente, al perder una norma su razón de ser, corresponde emplear la nueva norma a efectos de subsanar los vicios y errores generados en virtud de las que han sido derogadas, siendo esta una figura jurídica de aplicación más bien excepcional, dispuesta para salvar o subsanar los vicios o la vulneración de los derechos o garantías que se ven infringidos con la utilización de la misma; h) La Ley 4026 al elevar a rango de Ley las Resoluciones Supremas indicadas otorgó vigencia y reconocimiento a las dotaciones realizadas a favor de los campesinos, en cumplimiento a los procedimientos especiales establecidos en aplicación del art. 393 de la CPE; i) En una situación en la que se produzca una colisión de los derechos individuales con los derechos fundamentales de las demás personas o con el interés general, es posible restringir el ejercicio de los derechos de los primeros en resguardo de los derechos de los segundos; j) El verdadero sentido de la irretroactividad de la Ley consiste en la protección de quien ya ha sido amparado por el derecho (mediante las Resoluciones Supremas 105287, 163250 y 197856) ante la posible arbitrariedad de futuros legisladores o que, por razones políticas o de otra índole pudieran pretender desconocer los derechos adquiridos; y, k) El art. 1 de la Ley 4026, pretende proteger de aquellas violaciones y acciones que se intentan con la finalidad de desconocer fallos de la judicatura agraria que intentan anular títulos expedidos por la reforma agraria o desconocer una usucapión masiva, porque prevalece el interés general; se intenta evitar conflictos jurisdiccionales que provocan inestabilidad jurídica y social, poniendo en riesgo los alcances de la propiedad colectiva o comunitaria reconocida y garantizada por la Norma Fundamental, por ello se declara la usucapión masiva, al encontrarse dichos predios en el área urbana, donde es factible efectuar la usucapión por efectos de la Ley de Regularización del Derecho Propietario, la cual en su art. 2 dispone taxativamente los casos en los que procede la regularización masiva y que debe ser aplicada en forma complementaria con la Ley 2718; por otra parte, no se puede afectar a la colectividad que realizó la posesión de los predios, ya que estaría generando una grave afectación a derechos de cientos de familias que se hallan ubicadas en ese territorio.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Decreto Constitucional de 7 de marzo de 2023, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, solicitó a su Unidad de Unificación y Jurisprudencia, emita un informe respecto a si la normativa cuya constitucionalidad ahora se cuestiona, ya ha sido objeto de alguna acción de control de constitucionalidad. Asimismo, por Decreto Constitucional de 28 del mismo mes y año, se solicitó más documentación complementaria; habiendo sido remitida la documentación solicitada, se reanudó el plazo de emisión de la resolución de esta acción, a partir del día siguiente de su notificación con el Decreto Constitucional de 2 de octubre de 2023 (fs. 245); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de plazo.