SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2023

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta se demanda la inconstitucionalidad de todo el texto de la Ley 4026 y del Artículo Único de la Ley 2718, por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I y 410.II de la CPE; 1, 2, 8.1 y 2 c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 incs.a) y b) de la CADH; y, 14.1 y 3 inc.b) y 15.1 del PIDCP.

En consecuencia, es preciso verificar si las infracciones alegadas corresponden que sean dilucidadas a través de la presente acción de control normativo.

III.1.  Naturaleza jurídica del control normativo de constitucionalidad

Es de rigor citar las bases de esta tarea central de control normativo de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, así el art. 202.1 de la CPE, establece: “Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver:

1.  En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales” (negrillas agregadas).

Asimismo, el art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), sin salirse de ese marco, establece: “Las acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código” (las negrillas son nuestras).

Luego, el art. 73 del CPCo, establece dos procedimientos de control normativo, señalando: “Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:

1.  Acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2.  Acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

III.2.  De las características de la norma cuya constitucionalidad se pone en tela de juicio, a través de la acción de inconstitucionalidad

Al efecto, se trae a colación el pertinente razonamiento efectuado por la SC 0034/2010 de 20 de septiembre (citada por la SCP 0010/2022 de 21 de febrero), que si bien resolvió un recurso directo de nulidad, estableció el alcance del control normativo de la constitución, señalando que: “En Bolivia, el Tribunal Constitucional, fue creado por la Constitución Política del Estado reformada en 1994, reconocimiento constitucional a partir del cual se afirma que existe un control de constitucionalidad concentrado, en cuya faceta reparadora se encuentran tres brazos específicos de control a saber:

El Control normativo, el control competencial y el control reforzado de constitucionalidad, aspectos que también son contemplados por la Constitución de 2009.

En ese contexto, se tiene que el control normativo de constitucionalidad, es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares” (las negrillas y el subrayado son nuestras).

En relación estrecha a ello, la SCP 0082/2017 de 27 de noviembre, basándose en la SCP 0443/2014 de 25 de febrero y otras, a tiempo de ser más específica en cuanto a las características que una norma debe tener para poder cuestionar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, mediante una acción de inconstitucionalidad, señaló: “No obstante de lo anterior, en el control normativo de constitucionalidad, la facultad impugnativa está restringida únicamente sobre preceptos que cumplan con las características de normatividad, generalidad y abstracción, lo que significa la expresión de la potestad de enjuiciar una disposición normativa con abstracción de hechos concretos; así, la norma impugnada debe tener un ámbito de aplicación con alcance para toda la población y no así para determinadas personas.

Con relación al entendimiento anterior, es importante recapitular los entendimientos jurisprudenciales respecto a la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad (…) sobre normas sin alcance general (…); así, el entonces Tribunal Constitucional, en la SC 0033/2005 de 20 de mayo, con sustento en los AACC 0342/2004-CA, 0307/2004-CA, 0306/2004-CA y 0305/2004-CA, entre otros, declaró infundado el recurso indirecto o incidental de constitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad concreta-, por estar planteada contra una Resolución Ministerial del entonces Ministerio de Trabajo y Microempresas. El actual Tribunal Constitucional Plurinacional, en los Autos Constitucionales 0219/2012-RCA de 12 de diciembre y 0627/2012-CA de 28 de junio, rechazó la acción de inconstitucionalidad abstracta, al considerar que los preceptos impugnados no tenían las características de abstracción y generalidad; sin embargo, cabe precisar que la problemática que fue resuelta por los referidos Autos, tenían como problema jurídico la impugnación -vía acción de inconstitucionalidad abstracta- de resoluciones administrativas y municipales, respectivamente; sin embargo, fue la SCP 0443/2014 de 25 de febrero, que declaró la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada contra los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 de 15 de abril de 2009, entendiendo que dicha norma hacía referencia a casos concretos y, por lo tanto, no reunía los requisitos de abstracción y generalidad. En ese sentido, de la revisión de la Ley 4026, se constata que el Órgano Legislativo, a través de ése instrumento normativo declaró la ”usucapión masiva a todos los propietarios de terrenos enmarcados en los títulos ejecutoriales…“ (sic), que hacen referencia las resoluciones identificadas en su art. 1.

(…)

Por lo precedentemente expuesto, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, a tiempo de verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta, previstos en el Código Procesal Constitucional, debe examinar si la norma impugnada cumple con las características de normatividad, generalidad y abstracción (negrillas añadidas).

III.3.  De la calidad de norma otorgada por el Tribunal Constitucional Plurinacional a la Ley 4026

La ya citada SCP 0443/2014 determinó: “En el caso que motiva la interposición de esta acción, se demanda la inconstitucionalidad del texto total de la Ley 4026, estableciéndose de su contenido que la disposición legal se refiere a casos concretos, y en tal sentido, no reúne los elementos de abstracción y generalidad, que permita a este Tribunal efectuar el control de constitucionalidad verificando la compatibilidad o incompatibilidad de la norma con los preceptos alegados de inconstitucionales.

Lo afirmado es evidente porque efectuado el análisis de la disposición legal impugnada de inconstitucionalidad se establece que el artículo primero de la Ley 4026, elevó a rango de ley tres Resoluciones Supremas, de cuyo contenido se establece lo siguiente:

La RS 105287, es emergente de un trámite agrario de afectación, calificando a la propiedad “Tucsupaya” ubicada en el cantón San Sebastián de la provincia Oropeza, dentro del trámite agrario seguido por Manuel Bejarano contra Telmo Dávalos, como fundo afectable en su integridad, asignando a cada campesino determinadas hectáreas, asimismo otras asignaciones para área escolar y central campesina, haciendo incidencia sobre la dotación de 900 m² a cada campesino en la zona urbana que devino en esa calidad por una Ordenanza Municipal de 8 de mayo de 1959, que amplió el radio urbano.

La indicada Resolución Suprema también facultó a la Alcaldía realizar el trámite en uso de la facultad otorgada por el DL 3819, elevado a rango de Ley el 29 de octubre de 1956, en sujeción al art. 7 del mismo Decreto que a la letra señala: ´Los campesinos que ocupaban con dos años de anterioridad al presente Decreto Ley, Sayañas, pegujales o arriendos, podrán conservar previo pago del valor del terreno hasta 900 m² como dotación de vivienda, y tendrán derecho a una indemnización equivalente al perjuicio que sufran por la pérdida de sus cultivos e instalaciones, y una suma por concepto de desahucio por el lucro cesante, equivalente al promedio anual de su renta calculada sobre sus ingresos obtenidos con su trabajo, en los dos últimos años sobre el terreno que revierta a razón de una renta anual por año que hubiese ocupado el terreno, hasta el límite de cinco rentas´.

La segunda RS 163250, complementa el contenido de la primera (RS 105287), en sentido de que, la Alcaldía Municipal de Sucre, dictará las determinaciones pertinentes sobre los terrenos que devinieron como urbanos, en razón de la Ordenanza Municipal de 8 de mayo de 1959. Los cuarenta y seis campesinos quedan como propietarios de sus asentamientos donde poseían y trabajaban al 2 de agosto de 1953. Se mantienen sin modificación los incisos b), c) y d); es decir, el inc. b) es la asignación para área escolar, el inc. c) la asignación para central campesina; y el inc. d) se refiere a los terrenos que devinieron a ser urbanos dentro de los cuales los campesinos tienen 900 m² cada uno.

La tercera RS 197856, resolvió una demanda de nulidad de la Resolución Suprema 188111 de 20 de julio de 1978, que declaró nulos y sin efecto los títulos ejecutoriales otorgados sobre el área que fue incorporada al radio urbano, fundamentando en sentido de que las RRSS 105287 y 163250, en cuyo cumplimiento se expidieron títulos ejecutoriales adquirieron la calidad de cosa juzgada e inamovible a tenor de los arts. 175 de la CPE, y art. 1 y 2 del DS 7189, y la revisión y dictación de una nueva Resolución es arbitraria y discrecional del art. 164 de la “Ley Fundamental de Reforma Agraria”; resolviendo: “anular la Resolución Suprema 188111 de 20 de julio de 1978 y se declaran con todo el valor legal las Resoluciones Supremas 105287 y 163250 de 13 de julio de 1961 y 7 de julio de 1972, respectivamente, así como los títulos ejecutoriales expedidos en su cumplimiento”.

Hasta aquí, analizados los contenidos y alcances de las Resoluciones Supremas, inmersas en el contenido de la Ley, se evidencia que las mismas resolvieron el trámite agrario sobre afectación del fundo Tucsupaya que por Decreto Ley (DL) 3464, elevado a rango de ley, por Ley de 29 de octubre de 1956, fue afectada, así el art. 1 declara: “El suelo, el subsuelo y las aguas del territorio de la República pertenecen por derecho originario a la Nación Boliviana”.

          (…)

De esta relación normativa necesaria para determinar la vinculación directa a casos concretos, se desprende irrefutablemente que las Resoluciones Supremas elevadas a rango de ley por la Ley 4026, demandada de inconstitucional, lo que hizo fue otorgar y definir derechos propietarios a favor de personas que fueron dotadas con tierras

(…).

Consecuentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta incoada si bien explícitamente no señala ni especifica el alcance y la operatividad que tiene la norma impugnada a determinadas situaciones y derechos, del contenido de la acción se concluye que se refiere a las dotaciones con las que fueron beneficiados los campesinos del fundo Tucsupaya, las que tienen sus particularidades porque su origen fue rural y luego urbano y precisamente la Ley tachada de inconstitucional norma esos casos concretos.

De toda esta relación se concluye que la Ley demandada de inconstitucional no reúne las características de generalidad y abstracción que permita a este Tribunal ingresar a su consideración, porque de ser así, se desconocería la naturaleza y alcances de este Instituto creado para sanear el ordenamiento jurídico a través de la verificación de la compatibilidad de disposiciones legales con el texto constitucional en abstracto; es decir, sin vinculación a intereses particulares; situación que al no concurrir en este caso inviabiliza su consideración” (las negrillas fueron añadidas).

III.4.  De la aplicación del principio pro actione en etapa de admisibilidad y la imposibilidad posterior de un pronunciamiento de fondo en una acción de inconstitucionalidad

           Al respecto, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, señaló: “En efecto la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática” (las negrillas fueron agregadas).

III.5.  Análisis del caso concreto

En esta acción de inconstitucionalidad abstracta se demanda la inconstitucionalidad de todo el texto de la Ley 4026 y el Artículo Único de la Ley 2718, por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57, 109.I, 115.I, 117.I, 119.II, 120.I, 123, 178.I y 410.II de la CPE; 1, 2, 8.1 y 2 inc.c), 9, 21.1 y 2 y 25.1 y 2 incs.a) y b) de la CADH; y, 14.1 y 3 inc.b) y 15.1 del PIDCP.

De la lectura del Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como una de sus atribuciones la de resolver acciones de inconstitucionalidad, las cuales se convierten en asuntos de puro derecho, cuyo objeto es todo género de resoluciones no judiciales y la ejerce a través de dos procedimientos, es decir, la acción concreta de control normativo y la abstracta.

Ya en el Fundamento Jurídico III.2, se citaron las características que la jurisprudencia constitucional les dio a las normas susceptibles de ser cuestionadas mediante las acciones de inconstitucionalidad y en ese orden, estableció como tales a aquellas disposiciones que sean normativas de alcance general y abstractas, es decir, que estén destinadas a toda la población, y no solo para determinadas personas, y que se hallen al margen de hechos concretos.

Ahora bien, sobre esa base, fue emitida la SCP 0443/2014 -citada en el Fundamento Jurídico III.3-; la cual, ya resolvió una acción de inconstitucionalidad abstracta, cuyo objeto de análisis fue precisamente la Ley 4026, en su totalidad, y en ese mérito, advirtió que la mencionada Ley no era general ni abstracta, ya que se refería a casos concretos; consiguientemente, determinó que no cumplía con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para poder ingresar a verificar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, y para ello, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, se basó en que el art. 1 de la Ley 4026, que elevó a rango de ley tres Resoluciones Supremas de cuyo contenido se verificó que emergían de un trámite agrario de afectación de la propiedad Tucsupaya, seguido por Manuel Bejarano contra Telmo Dávalos, donde las señaladas Resoluciones otorgaron y definieron a su turno derechos propietarios a favor de personas que fueron dotadas con tierras; por todo lo cual, se declaró la improcedencia de esa acción de inconstitucionalidad.

En ese mérito, existiendo una decisión asumida por este Tribunal, respecto de la norma ahora cuestionada, corresponde ceñirse a lo dispuesto en la SCP 0443/2014, considerando además que existe congruencia y coherencia con la jurisprudencia que ha analizado en qué casos una Ley es objeto de análisis de constitucionalidad y en qué casos no; consiguientemente, la referida norma está fuera del alcance de una acción de inconstitucionalidad porque la misma no es general, es decir, no regula la conducta de la población en general, y no es abstracta, porque resuelve hechos concretos.

Ahora bien, la accionante también planteó la inconstitucionalidad de la Ley 2718, compuesta de un Artículo Único, de cuyo texto se tiene que complementó la Ley de Regularización del Derecho Propietario Urbano, incorporando a esta toda la zona de Tucsupaya de la ciudad de Sucre y reconociendo los títulos ejecutoriales de Reforma Agraria de 1972. En ese orden, dado que las Resoluciones Supremas referidas supra tenían por objeto el mismo Fundo Tucsupaya, lo que llevó a resolver que la Ley 4026, que las elevó a rango de Ley, no es abstracta ni general, corresponde determinar que la Ley 2718, al regular sobre el mismo Fundo Tucsupaya, también cae en la carencia de los requisitos de generalidad y abstracción, por consiguiente, no puede ser objeto de un control de constitucionalidad.

Asimismo, la falta de generalidad y de abstracción de la mencionada Ley, se concreta al advertirse los argumentos de la presente acción, cuando la accionante arguyó su pretensión de inconstitucionalidad en relación a casos concretos, pues a tiempo de sostener su tesis, lo hizo incluyendo a títulos ejecutoriales del Fundo Tucsupaya de la Reforma Agraria del año 1972; con ello se verifica que está basando un planteamiento de inconstitucionalidad sobre aspectos fácticos, cuando esta acción se trata de una demanda de puro derecho, es decir, donde se deben prescindir de hechos y concentrarse en argumentos normativos con respecto a la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad.

En ese orden y tomando en cuenta lo asumido por la jurisprudencia constitucional, según lo citado en el Fundamento Jurídico III.5 de este fallo constitucional, que explica que no obstante haberse admitido una acción de constitucionalidad en aplicación del principio pro actione, la

Sala Plena puede posteriormente declarar la improcedencia de una demanda cuando no encuentra elementos que den mérito a un pronunciamiento de fondo.

Consiguientemente, corresponde declarar la improcedencia de esta acción de control normativo.