SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0988/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 27 de mayo de 2022, cursante de fs. 15 a fs. 26, el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En 2019, cuando sucedieron los acontecimientos sociales que derivaron en la asunción a la Presidencia del Estado de Jeanine Añez Chávez, se encontraba ejerciendo funciones en la Embajada de Bolivia en Washington DC, Estados Unidos de América, en el cargo de Consejero, bajo dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores; no obstante, como resultado de los actos de fuerza y violencia que tuvieron la finalidad de fracturar el orden legal y constitucional, se produjo la expulsión arbitraria de los miembros del servicio Exterior, sin considerar que en el momento señalado, se encontraba en plano apogeo la pandemia y que, los servidores designados al servicio exterior tienen un periodo mínimo de cuatro años de funciones, además de que no fueron provistas las condiciones mínimas para el retorno al país, ignorando el conducto regular, en desprecio del sistema de administración pública; es así que le fue cursada la nota CITE: GM-DGAA-URH-NSE-690/2019 de 25 de noviembre, mediante la cual, emitida por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores, Karen Longaric Rodríguez, a través de la cual se le hizo conocer el cese de sus funciones, determinación que fue representada de su parte, solicitando su restitución a su fuente laboral; sin embargo, no recibió respuesta alguna, agotándose en consecuencia la vía administrativa.

Añadió que la desvinculación de la que fue objeto, vulneró severamente sus derechos, sin haberse tomado en cuenta que, como servidor que presta servicios en el exterior, se halla comprendido dentro de los grupos vulnerables vulnerándose asimismo la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, que determina que su periodo de funciones es de cuatro años, lo que no se cumplió, pues fue designado en el cargo el 23 de junio de 2017 con Resolución de nombramiento de julio de igual año; sin embargo, fue desvinculado el 25 de noviembre de 2019; es decir, antes de que se cumplieran los cuatro años, además que no tomar en cuenta que, bajo su dependencia, se encuentra su esposa que cuenta con un grado de discapacidad auditiva del 41%, por lo que goza de inamovilidad laboral; consecuentemente, la decisión de apartarlo de sus funciones, no cuenta con asidero legal ni convencional, no habiéndose además expuesto causa justificada alguna que diera lugar a su expulsión del servicio exterior.

Finalizó indicando que remitió varias notas al Ministerio de Relaciones Exteriores, el 3 de diciembre de 2020, solicitando la cancelación de gastos de retorno y restitución al cargo; así como las de 24 de marzo y 21 de abril de 2021, por la reiteró su petición de reincorporación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante, señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a la protección de personas con discapacidad; a la inamovilidad laboral, estabilidad laboral y salarios y sueldos devengados; citando al efecto los arts. 14.II, 46, 48, 49, 60 y 70 de la Constitución Política del Estado (CPE); así como el art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, dejándose sin efecto la nota CITE: GM-DGAA-URH-NSE-690/2019, emitida por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores, Karen Longaric Rodríguez, a través de la cual se le hizo conocer el cese de sus funciones en el cargo de Consejero de la Embajada de Bolivia en Washington DC, Estados Unidos de América; y que, en consecuencia, se disponga su inmediata reincorporación y/o restitución laboral bajo el mismo ítem, puesto laboral, así como la cancelación de sueldos devengados “de todo este tiempo” (sic) y otros derechos sociales que le correspondan.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 27 de septiembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 86 a 91, presente el impetrante de tutela asistida de su abogado, y el representante legal de la parte demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó y reiteró in extensu los términos expuestos en su memorial de interposición de esta acción de defensa, haciendo hincapié que, los actos cometidos por la parte demanda, constituyen medidas de hecho, caso en el cual, conforme dispone la SCP 0289/2019-S4 de 29 de mayo, por lo que debe prescindirse de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.

A las consultas de la Sala Constitucional, manifestó que la acción tutelar no fue presentada inmediatamente a la destitución, pues se esperaba el informe de la Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) para conocer si el ejercicio de la función pública de Karen Longaric Rodríguez fue correcta y legal, siendo que por confesión propia de la Cancillería, se tiene que no fue así, reconociéndose que la designación de la mencionada fue producto de un acto de hecho de fuerza del gobierno de facto de Jeanine Añez Chávez; con respecto a que la nota de 3 de diciembre enviada por el accionante únicamente se circunscribió al pago de gastos de retorno y no a la desvinculación y que por ende concurriría un acto consentido, el impetrante de tutela de tutela, negó dicho extremo, alegando que tal petición obedeció únicamente a un trámite administrativo y que sí solicitó su reincorporación al cargo, extrañándole que la Cancillería desconozca el derecho y no reconozca que en su caso existió un abuso de autoridad; finalmente, controvirtiendo lo manifestado por la parte demandada, indicó que la Ley de Procedimientos Administrativos no se aplica para la administración de personal, pues como manifestó el representante de la parte demandada, los funcionarios de Cancillería son de libre nombramiento.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Rogelio Mayta Mayta, Emb. Ministro de Relaciones Exteriores, a través de su representante legal, mediante informe escrito cursante de fs. 64 a 68 vta.; así como en audiencia, manifestó lo siguiente: a) De forma maliciosa, el impetrante de tutela, pretende recuperar el cargo del Servicio Exterior, explicando que no existiría norma alguna que faculte al Ministerio de Relaciones Exteriores a desvincularlo, identificando dicha acción como una vía de hecho que le abriría la posibilidad de prescindir de los principios de inmediatez y subsidiariedad, previstos en los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo); b) El solicitante de tutela señaló que no existe norma alguna que faculte al Ministerio de Relaciones Exteriores a la desvinculación de funcionarios nombrados, afirmando que por ende, en su caso, se incurrió en una vía de hecho que permitiría prescindir de los principios de inmediatez y subsidiariedad; sin embargo y al respecto; el art. 14 del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, de Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado, precisa que los Ministros y Ministras, tienen, entre otras atribuciones, las facultades de: “3) Dirigir la gestión de la Administración Pública en el ramo correspondiente 4) Dictar normas administrativas en el ámbito de su competencia. 17) Designar y remover al personal de su Ministerio, de conformidad con las disposiciones legales en vigencia”; disposiciones normativas que concuerdan con las previsiones del art. 4.II.27 de la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia (LSRE) –Ley 465 de 19 de diciembre de 2013–, que determinan que es atribución de la o el titular de esta cartera de Estado, designar en forma directa a servidoras y servidores públicos en cargos de libre nombramiento o de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el servicio central el servicio exterior; precepto normativo que armoniza con el parágrafo I del mismo artículo y compilado legal, que hace referencia a la clasificación de las servidoras y servidores públicos en: Designados, de Libre Nombramiento y de Carrera; estableciendo con referencia a los "servidores públicos de libre nombramiento" que estos ejercen la función pública emergente de un nombramiento directo y de libre remoción como facultad privativa de la Ministra o Ministro de Relaciones Exteriores; c) Contrariamente a lo manifestado por el accionante, respecto a que, según la jurisprudencia constitucional, su pretensión resultaría viable, ante la concurrencia de vías de hechos que, insiste, permite la abstracción de los principios de subsidiariedad e inmediatez; sin embargo, en la invocada SCP 0177/2012 de 14 de mayo, el impetrante de tutela, convenientemente, solamente cita los entendimientos referidos a la inaplicación de los señalados principios, omitiendo ex profesamente que, el mismo fallo constitucional, invocando a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), determina que es posible dar término a la relación de trabajo cuando existe una causa justificada relacionada –entre otras causas– en las necesidades de funcionamiento del servicio; normativa internacional que indubitablemente establece la viabilidad de desvincular a un trabajador cuando exista causa justificada; identificándose en consecuencia, un primer elemento que marca un norte respecto a la legalidad y racionalidad con la que deben administrarse los principios de estabilidad laboral e inamovilidad funcionaria; a ello se añade que el solicitante de tutela en la Cancillería, prestó un servicio a favor del Estado; por lo que, sin mayor análisis, resulta viable que el Ministro del ramo, pueda prescindir de los mismos sin mayor consideración, pues se reitera, se trata de un servicios; d) La misma SCP 0177/2012, transcrita por el Santiago Sauciri Martínez, sobre el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, determina que en los caso en los que un trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo por haber sido desvinculado sin causa justificada, se impone como único requisito que se hubiera acudido previamente ante las Jefaturas Departamentales del Trabajo denunciando el hecho a efectos de que dicha instancia, de ser el caso conmine al empleador a la restitución laboral del trabajador; e) Es cierto y evidente que la profusa jurisprudencia constitucional, establece que la abstracción del principio de subsidiariedad es viable y excepcional en los casos en los cuales la necesidad de protección sea urgente, por lo que no se le puede exigir al accionante el agotamiento de las vías ordinarias; no obstante, dicha salvedad no puede ser aprovechada para justificar la negligencia del accionante, pretendiendo desnaturalizar la esencia de esta acción de defensa, pues el sentido de dichos entendimiento, tienen relación con personas que atraviesan por situación graves y urgentes; casos en los se prescindía también del principio por la necesidad era manifiesta e innegable; f) El impetrante de tutela inobservó groseramente el principio de inmediatez, que no puede ser abstraído, pues no se ha demostrado de modo alguno ña existencia de necesidad urgente, debiendo considerarse que las lacónicas notas presentadas a razón de la desvinculación ocurrida el 25 de noviembre de 2019, fue presentada de su parte únicamente una nota de 1 de diciembre de 2021, y posteriormente, dos notas colectivas de 24 de marzo y 21 de abril, ambas de 2021; por lo que, su reclamo es extemporáneo; g) Se invoca la existencia de medidas de hecho con el único efecto de disimular la dejadez y negligencia del solicitante de tutela en el resguardo de sus intereses; no obstante, conforme determina la propia Sentencia Constitucional Plurinacional citada por el accionante, la existencia de vías de hecho deben ser demostrada, pues la sola mención de la forma de su incorporación, no es suficiente, pues a la fecha, el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos que le permitan la invocación del art. 13 de la LSRE que dispone que los y las servidoras designados al servicio exterior tendrán un periodo de funciones de cuatro años “salvo que fueran cesados antes de culminar este periodo por causa justificada” (sic), olvidando mencionar lo dispuesto por el art. 64 de la misma norma que la prohibición de desvinculación se restringe a servidoras y servidores públicos de carrera; de ahí que, de una interpretación sistemática de la ley, no queda duda alguna de la forma en la que debe aplicarse el señalado art. 13 de la mencionado ley, no existiendo prueba alguna que demuestre que el accionante es un servidor público de carrera, siendo innecesario mencionar que a la fecha, en el Ministerio de Relaciones Exteriores no existen funcionarios de carrera, tal como lo entendió la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre; h) Se reclama y fundamenta sobre hechos ocurridos hace más de dos años, no obstante, el estado de urgencia y necesidad queda desvirtuado, toda vez que dejó transcurrir todo ese tiempo sin acudir ante la justicia constitucional, inobservando groseramente el principio de inmediatez establecido en los arts. 129.II de la CPE y 55.I del CPCo, que establecen un término de seis meses a efectos de que el acto lesivo sea reclamado; i) Se intentó una anterior acción de amparo constitucional con los mismos argumentos pero de forma colectiva conjuntamente otras personas, que fue conocida por la Sala Constitucional Primera que denegó la tutela impetrada por no haberse cumplido los trámites procesales de tramitación de la acción de defensa y debido a que no podía ser analizados diversos problemas jurídico vinculados a diferentes persona; determinación con la que se si bien se manifiesta desacuerdo, pues existen precedentes de que las Salas Constitucionales, en reiteradas ocasiones resolvieron varios problemas jurídicos en un solo fallo, cuenta con calidad de cosa juzgada constitucional; no obstante ello, fallo judicial emanado de la Sala Constitucional Primera, que se encuentra arrimado al presente caso, fue remitido ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, encontrándose a la fecha pendiente de revisión por esa instancia; j) La SCP 0289/2019-S4, no es aplicable al caso concreto en cuanto a las vías de hecho, pues el caso resuelto en esa oportunidad se circunscribe a una denuncia de personas del municipio de Tiquipaya que habría sufrido actos de fuerza por maquinaria pesada, consecuentemente, no se presenta la analogía necesaria para su aplicación al presente caso, al no tratarse de situación fácticas similares; es decir, no es vinculante; k) Alude el impetrante de tutela a objeto de justificar el incumplimiento de la inmediatez, que el estado de derecho estaba fractura y existía caos judicial; sin embargo, omite señalar que durante todo ese tiempo las Salas Constitucional estaban en funcionamiento, por lo que no existía impedimento alguno para que pudiera presentar su demanda tutelar dentro del término previsto al efecto; l) La Resolución Ministerial S.E 063/2017 de 12 de junio, de nombramiento del impetrante de tutela, establece en su parte final que el Ministerio de Relaciones Exteriores, puede nombrar a servidores públicos en cargos de libre nombramiento o de carrera en el servicio exterior por cuatro años; sin embargo, esta Resolución Ministerial debe ser interpretada ene l contexto de la SCP 0016/2021, que suspendió el proceso que se estaba realizando en esa cartera de estado sobre la elaboración de un escalafón y carrera diplomática, misma que en la actualidad ya no existe; y, m) No existe constancia en la Cartera de Estado de que la incapacidad de la esposa del accionante sea de la gravedad suficiente como para impedir su normal desenvolvimiento, conforme dispone la Ley General para Personas con Discapacidad; es decir, que se trate de una incapacidad definitiva. Por todo lo manifestado, solicita se deniegue la tutela impetrada.

Dando respuesta a las cuestionantes de la Sala Constitucional, refirió que desde el momento de la ejecución del hecho lesivo, transcurrieron más de seis meses, no pudiendo alegarse desconocimiento del derecho, pues debíamos decir que Karen Longaric Rodríguez accedió al poder de forma justificada, aspecto que se trata de una generalidad que no justifica la demora en la presentación de la acción; además, la espera del informe de la GIEI no constituye una condicionante para el reclamo oportuno de los derechos que se alegan vulnerados; asimismo informó que en cuanto al agotamiento del principio de subsidiariedad, el accionante tenía a su disposición los recursos previstos en la Ley de Procedimientos Administrativos.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 240/2022 de 27 de septiembre, cursante de fs. 92 a 96 vta., denegó la tutela solicitada, bajo el argumento de que fue inobservando el principio de inmediatez, habida cuenta que la nota de desvinculación data de 25 de noviembre de 2019 y que la acción tutelar fue interpuesta el 27 de mayo de 2022; es decir, luego de más de dos años, y si bien se hizo mención a la pandemia COVID-19, se debe tener presente que por Circular 04/2020, generada en el marco del DS 4199 de 21 de marzo de 2020, si bien fueron suspendidas las actividades laborales en el Órgano Judicial del 23 de marzo de ese año; sin embargo, el mismo dispositivo determinó la obligatoriedad de las Sala Penales y Constitucionales de establecer turnos a fin de garantizar un servicio ininterrumpido de administración de justicia, habiéndose reanudado las actividades de forma irrestricta en las Salas Constitucionales por turno, el 6 de abril de 2020, habilitándose además el buzón judicial, por lo que es incomprensible que desde noviembre de 2019 el accionante, no hubiera formulado la presente acción tutelar; por lo que, no corresponde ingresar al análisis de fondo de lo demandado.