SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1222/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 20 de junio de 2023, cursante de fs. 100 a 117 vta., subsanado por memorial de 30 de ese mismo mes y año, corriente de fs. 121 a 123 vta., el impetrante de tutela manifestó:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde hace 47 años se encuentra prestando sus servicios en el ámbito educacional, al ser de profesión maestro, y ante tal trayectoria, contaría con la categoría al grado de mérito, correspondiéndole el salario de Bs7 197.- (siete mil ciento noventa y siete 00/100 bolivianos).

En la gestión 2021, la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, le comunicó de manera verbal, que ante la necesidad de realizar una actualización a la trayectoria profesional y a los datos en el Registro Docente Administrativo (RDA), debía presentar toda la documentación que acredite esta situación, y al ser un profesional antiguo y que la documentación requerida debía ser recopilada desde la gestión 1976, tuvo que realizar diferentes viajes para dicho propósito, situación que le llevó tiempo, debido a que trabajó en diferentes lugares.

Habiendo reunido la documentación necesaria, se apersonó ante la referida Dirección Departamental de Educación para efectuar su correspondiente presentación; sin embargo en su boleta del mes de enero de 2022, se percató que se le estaba reteniendo parte de su salario, puesto que de Bs7 197.- solamente se le estaba cancelando la suma de Bs5 180.- (cinco mil ciento ochenta 00/100 bolivianos), sin haberse desarrollado un debido proceso, dándole oportunidad a defenderse, presentar pruebas de descargo y todo elemento probatorio para hacer prevalecer sus derechos.

Ante tal situación arbitraria, el 27 de enero de 2023 presentó una carta a la Dirección Distrital de Educación Cochabamba 2, solicitando se le restituya su categoría profesional y se proceda con la devolución de los montos de dinero reducidos de su salario por el Ministerio de Educación.

Al no obtener respuesta favorable, el 15 de marzo de 2023 acudió de manera escrita ante Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación, y Jaime Vásquez Salazar, Jefe de la Unidad de Gestión del SEP, impetrando se le restituya su salario retenido, como también se le reponga su categoría profesional de mérito, argumentando que las decisiones asumidas en su contra son arbitrarias.            Por efecto de dicha representación, se le notificó con la nota NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 0191/2023 -debió decir 0919/2023- de 5 de mayo, a través de la cual Jaime Vásquez Salazar, Jefe de la Unidad de Gestión del SEP      -ahora demandado-, le hizo saber que en razón del Informe “IN/DGAA/UGPSEP/ERDA 0018/2018/2022” (sic) de 14 de enero de 2022, luego del análisis y revisión correspondiente, se concluyó que el interesado -ahora accionante- en el ascenso de categoría primera de la gestión 1992 no contaba con los dieciséis años de servicios requeridos (según el DS 04688 Reglamento del Escalafón Nacional, Resolución Ministerial (RM) 149/2017 de 27 de marzo, Manual de Procedimiento del RDA) por lo que, se procedió a dar de baja a su categoría profesional primera, cero y mérito, y como consecuencia se produjo su reducción salarial desde enero de 2022, determinación que se encontraría respaldada por informes emitidos por la Dirección Departamental de Educación y la Dirección      de Asuntos Jurídicos, además se le comunicó que con base al art. 11 de la          RM 1239/2018 de 14 de diciembre, su persona habría incurrido en percepción de haberes indebidos, por lo que debía cancelar la suma de Bs. 348.866,12.- (trecientos cuarenta y ocho mil ochocientos sesenta y seis 12/100 bolivianos).

Refirió que la baja de categoría como el monto que debe cancelar, jamás le fue comunicado de manera formal y tampoco tuvo oportunidad de asumir defensa, para que se le escuche con todas las garantías, por lo que la determinación asumida en la citada nota 0919/2023 de 5 de mayo, se constituye en una medida de hecho al ser arbitraria, apartarse del debido proceso y postulados constitucionales, así como la firmeza de los actos administrativos anteriores, no respetó su calidad de persona de la tercera edad, su derecho al trabajo en su elemento de percepción de un salario justo, su dignidad humana y el derecho a la vida y salud de su esposa que se encuentra aquejada por la enfermedad de cáncer.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

El peticionante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso, al salario y el derecho a la dignidad humana, además del principio de interdependencia, citando al efecto los arts. 13.I, 21 inc. 2), 48.IV, 115.II,  y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se determine: a) La restitución de manera inmediata de su categoría profesional de "mérito" como lo tenía antes del mes de enero del 2022; b) Por la sección que corresponda, se le devuelva las sumas de dinero que se le descontó desde el mes de enero de 2022; y, c) La anulación de todas las determinaciones e informes que le causaron perjuicio y restricción arbitraria a sus derechos fundamentales, entre ellos la nota NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 0919/2023 de 5 de mayo, e Informe Legal DGAJ/UGJ 0800/2023 de 14 de abril.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 10 de agosto de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 672 a 677 vta., por el sistema de audiencias Cisco Webex, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El solicitante de tutela en audiencia por intermedio de sus abogados ratificó           in extenso los términos del memorial de acción de amparo constitucional presentado y ampliando los argumentos refirió lo siguiente: 1) Es una persona de la tercera edad y tiene cuarenta y siete años de servicio dentro del magisterio, lo que significa que toda su vida fue educador y sigue ejerciendo su profesión, por las necesidades económicas que tiene al encontrarse su esposa delicada de salud; 2) No se calificó asimismo la categoría de mérito, sino que ello obedece a reglas y requisitos que cumplió a cabalidad, es por ello que el Ministerio de Educación, por medio de la Dirección Departamental, le dio la posibilidad de ir ascendiendo de categoría, por lo que si existía alguna observación a sus documentos, debieron ser observados a momento de postularse al ascenso de categoría; 3) Evidentemente existe un error, puesto que el certificado de categoría quinta fue otorgado el 19 de enero de 1976, cuando aún no se encontraba trabajando; 4) El 29 de abril de 2022, certificaron que el accionante sí trabajo de enero a diciembre, generando el Informe 361/2022, mismo que establece que en sus diferentes ascensos de categoría no existiría observación, habiendo cumplido con todos los requisitos, y en la última parte de dicho documento, se ordenó que se regularice su categoría y se devuelva los montos descontados; 5) De acuerdo al Informe 11/2022 de 30  de junio, que es enviado por la Técnica del RDA y Escalafón al Jefe de Unidad de Gestión del Ministerio de Educación, en el que se realiza una representación de cada categoría, indicó que se cumplió a cabalidad con todo lo requerido por dicha Institución; 6) En el mes de enero del 2020 -debió decir 2022-, sin haber recibido ninguna notificación del inicio de un proceso y sin la existencia de una resolución definitiva que determine una sanción, advirtió que su salario fue disminuido de aproximadamente Bs.7 000.- a Bs.5 000.-; 7) El informe 140/2023 emitido por la Directora Distrital de Educación Cochabamba 2, indica que habiendo sido subsanada la observación se le devuelva la categoría y lo descontado indebidamente, empero no existiría pronunciamiento por parte del Ministerio de Educación; 8) El Ministerio de Educación de oficio está anulando y revocando su propio acto administrativo, hecho que está prohibido, lo contrario vulnera la garantía del debido proceso, además que conforme la SCP 629/2022- S4 del 27 de junio, cualquier determinación asumida por una autoridad administrativa o pública vulnerando el debido proceso se constituye en una vía y medida de hecho, en el presente caso, se puede observar que durante todo este legajo de pruebas acompañadas, el impetrante de tutela jamás tuvo oportunidad de ejercer su derecho del debido proceso, a través de una acusación, el derecho a presentar prueba, etc., y todas las garantías del debido proceso; 9) Al atribuirle la comisión de la falta de percepción indebida, se está transgrediendo la garantía mínima y general que sería el debido proceso que establece la prohibición de no ser condenado previo proceso por una autoridad competente; 10) El derecho a su categorización se encuentra consolidado, al no existir ningún desfase en la calificación, puesto que de acuerdo al art. 5 de DS 4886 de 10 de marzo de 1958 que se encuentra vigente, establece que el año de iniciación en el servicio de educación se computará como año completo para los egresados de Institutos Normales, aunque sus funciones no hayan comenzado en enero; 11) Debido a que su persona es de la tercera edad, debe flexibilizarse el principio de subsidiariedad.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación representado por Wilfredo Yujra Mamani, Director General de Asuntos Jurídicos; Julia Quisbert Quispe, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica; Daniela Villegas Carvajal, Abogada de la Unidad de Gestión jurídica, Ruth Dinelza Acochiri Cruz, Abogada de la Unidad de Gestión Jurídica; y, Jaime Vásquez Salazar, Jefe de la Unidad de Gestión de Personal del SEP, todos dependientes del Ministerio de Educación, mediante informe escrito, cursante de fs. 416 a 422, indicó lo siguiente: i) No se dio cumplimiento al art. 129.I de la CPE, que establece que la acción de amparo constitucional solo será procedente si no existe otro medio o recurso legal, así también la SC 1337/2023-R, señaló la improcedencia de la acción tutelar si la autoridad demandada no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto; ii) Se debe considerar la SCP 544/2019-S3, puesto que la reducción de salario es de enero de 2022, y a la fecha de interposición del amparo constitucional pasaron más de los seis meses, por lo que se encuentra fuera de plazo; iii) El Ministerio de Educación procedió a la reducción del salario, porque el accionante no figura en las planillas de enero y febrero de 1976; iv) El Informe Legal DGAJ/UGJ 0800/2023 de 14 de abril, concluyó que corresponde la inserción de rótulo observado preventivo por percepción indebida en el marco de la RM 1239/2018 que aprueba el Reglamento para el Registro de Personal de la Dirección General de Educación Técnica, Tecnológica y Artística (RP-DGESTLA) cuyo parágrafo II del art. 15 prevé que para el retiro del rótulo observado preventivo el interesado deberá presentar en los de percepción indebida no relacionada al uso de documentos falsificados o fraguados, el comprobante o certificación que acredite el pago del monto total percibido indebidamente, así como dar cumplimiento al procedimiento establecido en el art. 16 del referido Reglamento; y, v) Sostienen que existen hechos y derechos controvertidos y la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para dilucidarlos, por lo que debe de recurrirse a la vía ordinaria.

En audiencia, Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación; Wilfredo Yujra Mamani, Director General de Asuntos Jurídicos; Julia Quisbert Quispe, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica; y Ruth Dinelza Acochiri Cruz, Profesional de Procesos Judiciales, a través de su abogada apoderada señalaron que: a) Debe tenerse presente que para configurarse las vías de hecho el accionante debió actuar de manera oportuna e inmediata, lo cual no ha ocurrido en el presente caso, habiendo trascurrido más de un año sin que haya agotado los recursos que la ley otorga y fuera del plazo establecido por el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo): b) El accionante egresó en diciembre de 1975 y por eso se le entregó su certificado en enero de 1976, lo cual no significa que haya trabajado en dicho mes, ante estos certificados de calificación de años de servicio, es que la Unidad de Gestión de Personal del SEP procedió a la revisión y verificación del cumplimiento de requisitos para las categorías segunda, primera, cero y mérito; y, c) Por el Informe Legal 0800/2023, emitido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación, se concluyó que corresponde la inserción de rótulo observado preventivo por percepción indebida y, todo este procedimiento estaría descrito en la referida RM 1239/2018, misma que aprueba el Reglamento para el registro y retiro de rótulo observado en el registro docente administrativo.

El Jefe de la Unidad de Gestión Personal de la Dirección General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Educación, en audiencia añadió que no se puede cumplir con la re-categorización sin cumplir los años y los meses que establece el Reglamento del Escalafón, aclarando que para una primera categoría se necesita dieciséis años de servicio, requisito que no fue cumplido por el accionante, aspecto que fue observado por el CAS por los meses de enero y febrero de 1976 y en la gestión 1982, lo propio ocurrió con el año 1983 donde no figura en los meses de julio y noviembre de 1982, lo que demostraría que no cumplió con los años establecidos, y siendo que para las categorías cero y mérito, la calificación es de forma automática, no hay forma de convalidar dichas categorías sin que se cumplan los requisitos.

Julia Quisbert Quispe, Jefa de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de Educación, manifestó que el Ministerio de Educación efectuó la inserción del rótulo observado por percepción indebida conforme lo establece la RM 1239/2018 que establece que este proceso se inicia a solicitud de información del CAS dependiente del Ministerio de Economía, procedimiento que contó con la participación de la Dirección Departamental y Distrital de Educación de Cochabamba con el propósito de que el accionante pueda presentar documentación, debido a que no se encontró documentación respaldatoria respecto a los cuatro meses de servicio faltantes, lo que derivó en una percepción indebida sobre el porcentaje que se tiene que agregar al Escalafón.

Juan Villa Bernal, Director y Raúl Quinteros Rocha, Jefe de Unidad de Asuntos Administrativos, ambos de la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, en audiencia, a través de su abogado apoderado, señalaron que el año 2020 a solicitud del CAS se realizó la notificación al ahora accionante a efectos de que presente toda la “documentación” para la actualización de datos.

El año 2022, el accionante recién presentó su libreta de servicio militar, el cual es un documento obligatorio por mandato de la Constitución Política del Estado, y a pesar de haberle reiterado al ahora accionante que ponga su documentación en orden en la gestión 2021, hizo caso omiso, y ahora pretende victimizarse por su condición de adulto mayor y la salud de su esposa.

Se ha interpuesto la presente acción tutelar, sin haberse interpuesto los recursos correspondientes para agotar la vía administrativa, por lo que solicita se deniegue la tutela.

1.2.3. Intervención de los terceros interesados

María Inés Vera de Ayoroa, Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; Indira Laura Copa Huaraz, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica; Jacqueline Rojas Tudela, Abogada de la Unidad de Gestión Jurídica en representación de Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, por memorial de 9 de agosto de 2023, cursante de fs. 663 a 665 vta., indicó que revisado el Sistema Informático de la Calificación de Años de Servicio (SICAS), se tiene que el accionante solicitó el 8 de marzo de 2019, la calificación de sus años de servicio en la Regional de Cochabamba y en todo ese trámite se observó el documento CAS P.S. 983492, remitiéndose al Ministerio de Educación la nota CITE:MEFP/VTCP/DGPOT/UCAS 65/2019 de 3 de abril, e información complementaria por misiva CITE MEFP/VCTP/DGPOT/UCAS 1/2020 de 2 de enero, realizando la observación por supuesta falsedad del referido certificado CAS P.S. 983492, puesto que el inicio de funciones del ahora accionante es de marzo de 1976 y no de enero de ese año; en respuesta a la referida nota, se recibió por parte del Ministerio de Educación los Cites NE/DGAA/UGPSEP/ERPA: 0079/2020 de 20 de enero, firmadas por la Jefe de Unidad de Gestión del SEP de la Dirección General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Educación, en la que señala expresamente “que no se encuentra con registros en el Sistema de Consulta de Planilla de Haberes el Certificado de Años de Servicio Nº 983492 de 4 de enero de 1983”; y, 0443/2019 de 24 de abril, que indica que: “No se encuentra registrado en el Sistema de Registro Docente Administrativo (RDA) ningún Certificado CAS del señor Eduardo Freddy Villagra Mercado”.

Norka Aramayo Lazarte, Directora Distrital de Educación Cochabamba, en audiencia a través de su abogado apoderado, señaló que: 1) El año 2020 a solicitud del CAS se realizó la notificación al ahora accionante a efectos de que presente toda la “documentación” para la actualización de datos; 2) El año 2022, el accionante recién presentó su libreta de servicio militar, el cual es un documento obligatorio, por mandato de la Constitución Política del Estado y a pesar de haberle reiterado al ahora accionante que ponga su documentación en orden en la gestión 2021, hizo caso omiso, y ahora pretende victimizarse por su condición de adulto mayor y la condición de salud de su esposa; y, 3) Se planteó la presente acción tutelar, sin haberse interpuesto los recursos correspondientes para agotar la vía administrativa, por lo que solicita se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de Cochabamba, mediante Resolución RAC-SCIII 88/2023 de 10 de agosto, cursante de fs. 678 a 684, concedió en parte la tutela solicitada, disponiéndose que se proceda a la restitución de la categoría mérito del impetrante de tutela, con todos sus prerrogativas, hasta que la misma sea dilucidada si corresponde o no, en la jurisdicción que corresponda, no determinándose la restitución de los salarios descontados bajo los siguientes argumentos: a) De lo evidenciado se establece que el ahora accionante, estaba calificado en el nivel mérito, otorgado en su momento por el Ministerio de Educación, extremo que es reconocido y recomendado por informe elaborado por la Directora Distrital de Educación de Cochabamba, Norka Aramayo Lazarte, quien emitió el oficio DDE-CBBA2-OFI- 140/2023 de 28 de febrero de 2023; b) Al ser un acto administrativo el reconocimiento de esa categoría, éste se presume como legal y legítimo, y por ello solo podía ser desvirtuada esta condición a través de una “declaración judicial” en contrario, conforme establece el inc. g) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; de donde se desprende que el Ministerio de Educación, asumiendo el conocimiento de la existencia de irregularidades en la calificación del nivel mérito del accionante, debió dar cumplimiento un procedimiento para ello y no dejar sin efecto la calificación otorgada de manera unilateral, es decir, debió acudir a la vía llamada por ley a fin de dejar sin efecto la mencionada categoría; c) El Ministerio de Educación, al haber ignorado el informe DDEC2-INF-0361/2022 en fecha 27 de julio y el oficio NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 287/2022, y mantener las sanciones respectivas contra el profesor de la tercera edad -ahora accionante-, devino en una decisión unilateral y arbitraria; con la cual, indudablemente se lesionaron los derechos al debido proceso en sus vertientes de legalidad, de legitimidad y de buena fe de la decisión administrativa del impetrante de tutela; d) Se encuentra demostrado que se asumió una determinación, sin que se diera la posibilidad al  ahora accionante de un proceso administrativo, donde las partes tengan la oportunidad de proceder a desvirtuar los argumentos, se tenga las posibilidades de probanza y hasta las de impugnación, por lo que al no haberse procedido conforme a procedimiento, este Tribunal considera, que se ha vulnerado el debido proceso, en su dimensión, de ser oído y escuchado en proceso justo; e) En relación a la solicitud de restitución de los salarios, que hubiesen sido disminuidos, de la revisión de los antecedentes, indicó que no hay suficiente prueba para determinar los montos que deban ser restituidos en su integridad, situación que deberá ser dilucidada en la vía que corresponda, sea esta administrativa y/o judicial, la que debe estar sujeta a probanzas y valoración; y, f) Aclaró que la concesión de tutela en medidas de hecho, es de manera provisional, hasta que se determine lo contrario en la jurisdicción que corresponda.

En vía de complementación y enmienda, por memorial, cursante de fs. 692 y vta., los demandados Wilfredo Yujra Mamani, Director General de Asuntos Jurídicos; Julia Quisbert Quispe, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica por sí y en representación de Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación; Ruth Dinelza Acochiri Cruz, Abogada de Gestión Jurídica; y, Jaime Vásquez Salazar, Jefe de la Unidad de Gestión de Personal del SEP dependiente de la Dirección General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Educación, solicitaron complementación y enmienda en la que se aclare como esa cartera de Estado procederá a la restitución de la categoría mérito al accionante o cual sería el procedimiento a aplicar.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional por Auto de 14 de agosto de 2023, cursante de fs. 694 y vta., señaló que los institutos de aclaración complementación y enmienda, están previstos para precisar conceptos obscuros, corregir errores materiales o subsanar omisiones de forma, mas no para efectuar un nuevo análisis de la problemática de fondo, por lo que, rechazó dicho pedido.

Por memorial cursante a fs. 704, el accionante Freddy Eduardo Villagra Mercado, en vía de aclaración y complementación solicitó, se aclare si la referida Resolución RAC-SCIII 88/2023, es de cumplimiento inmediato o desde que el Tribunal Constitucional Plurinacional emita la sentencia respectiva en grado de revisión, además de pedir se establezca un plazo perentorio para que la parte demandada cumpla con lo dispuesto en la mencionada Resolución.

En virtud a esa solicitud, la Sala Constitucional por Auto de 29 de agosto de 2023, cursante de fs. 705 y vta., complementó la citada Resolución, disponiendo que la parte demandada cumpla con lo dispuesto en la indicada Resolución en el plazo de 72 horas.