SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1222/2023-S1

Por su parte la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada por el Estado boliviano mediante Ley 872 de 21 de diciembre de 2016; en su art. 5, señala:

Los Estados Parte desarrollarán enfoques específicos en sus políticas, planes y legislaciones sobre envejecimiento y vejez, en relación con la persona mayor en condición de vulnerabilidad y aquellas que son víctimas de discriminación múltiple, incluidas las mujeres, las personas con discapacidad, las personas de diversas orientaciones sexuales e identidades de género, las personas migrantes, las personas en situación de pobreza o marginación social, los afrodescendientes y las personas pertenecientes a pueblos indígenas, las personas sin hogar, las personas privadas de libertad, las personas pertenecientes a pueblos tradicionales, las personas pertenecientes a grupos étnicos, raciales, nacionales, lingüísticos, religiosos y rurales, entre otros (las negrillas son incorporadas).

En el marco de ambas previsiones tanto constitucional como internacional, la Ley General de las Personas Adultas Mayores -Ley 369 de 1 de mayo de 2013-, hace referencia en su Capítulo de Derechos y Garantías, a los derechos a una vejez digna y a un trato preferente en el acceso de los servicios que goza este grupo poblacional -arts. 5 y 7, respectivamente-.

A partir de dichas normas, este Tribunal, en su amplia y uniforme línea jurisprudencial, estableció que las personas adultas mayores son parte componente de los llamados grupos vulnerables o de atención prioritaria; en ese sentido, sus derechos se encuentran reconocidos y se les otorga una particular atención, considerando la situación de desventaja en la que se encuentran frente al resto de la población; así la                 SCP 0112/2014-S1 de 26 de noviembre manifestó en el Fundamento Jurídico III.4, que el trato preferente y especial del que deben ser objeto los ancianos es comprensible: “…dado que la vejez supone la pérdida de medios de subsistencia ya sea por el advenimiento de enfermedades y su consecuente pérdida de la salud o ya sea porque pasan al grupo de personas inactivas económicamente, viéndose limitadas por tal motivo en el ejercicio de sus derechos”.

Así también, es importante mencionar la SC 0989/2011-R de 22 de junio, que el Fundamento Jurídico III.1, refiere:

…la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante “acciones afirmativas” busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado. (las negrillas son añadidas)

En ese sentido, en la justicia constitucional existe también un trato preferente a las personas adultas mayores; por ello, a través de la jurisprudencia, se determinó que es posible la presentación directa de la acción de amparo constitucional, sin necesidad de agotar previamente los medios de impugnación existentes -entendimiento asumido, entre otras, por la SCP 0757/2015-S2 de 8 de julio-.

La excepción a la subsidiariedad también se aplica en los supuestos en los que se alegue vulneración del derecho a la seguridad social. Así, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 2695/2010-R de 6 de diciembre, sostuvo que este derecho se encuentra vinculado con otros, como la vida, la salud física y psicológica y la dignidad; por lo que, no puede estar supeditado al agotamiento de los medios de impugnación, ya que estos no se constituyen en mecanismos idóneos e inmediatos para la tutela de derechos que merecen una rápida protección; además en este tipo de casos, debe prevalecer el derecho sustantivo a las formalidades, para hacer valer los valores y fines del Estado.

III.3.   Sobre el debido proceso y el derecho a la defensa

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0841/2018-S2 de 20 de diciembre, reiterada por la SCP 0300/2020-S1 de 11 de agosto, asumió el siguiente entendimiento:

La garantía del debido proceso, se encuentra materializada y reconocida en el art. 115.II de la CPE, cuyo contexto señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; el art. 117.I de la misma Norma Suprema dispone: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso”; asimismo, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia, en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), instrumentos comprendidos dentro del bloque de constitucionalidad conforme al art. 410.II de la CPE.

En ese sentido la jurisprudencia constitucional señaló que el debido proceso es: “…el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que, entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino a todos los procesos según la naturaleza de los mismos y las normas que lo regulan” así lo entendió la SC 0250/2010-R de 31 de mayo.

Sobre el derecho a la defensa, también está previsto en el art. 115.II de la CPE, que es un instituto que forma parte del debido proceso, ha sido consagrado de manera autónoma, que debe ser interpretada conforme al principio de favorabilidad, antes que restrictiva.

Éste Tribunal, a través de la jurisprudencia constitucional estableció al respecto: “…este derecho tiene dos connotaciones: La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio…”, así lo entendió la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, misma que es citada en la SCP 1080/2013 de 16 de julio.

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, al salario, al derecho a la dignidad humana; y al principio de interdependencia, toda vez que las autoridades ahora demandadas, en el mes de enero de 2022 le rebajaron su haber mensual de Bs7 197.- a        Bs5 180.-, además de bajarle su categoría profesional de mérito a segunda; asimismo, le acusaron de percepción de haberes indebidos, ordenando la cancelación de Bs348 866,12.-, determinaciones asumidas sin haberle seguido un proceso administrativo, privándole de la oportunidad de defenderse con la presentación de descargos e impugnar las decisiones asumidas.

En consideración a lo expuesto, y toda vez que corresponde verificar si la acción de amparo constitucional cumple con todos los presupuestos a fin de ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, en el caso, cabe establecer con precisión si el accionante de tutela observó o no el principio de inmediatez y de subsidiariedad característicos de esta acción tutelar y que se constituyen en una condición esencial para activar el control tutelar de constitucionalidad.

A fin de analizar lo indicado en el párrafo precedente, es imprescindible considerar los actuados desarrollados para establecer con precisión desde qué oportunidad corresponde iniciar el cómputo de los seis meses, como plazo establecido para la interposición de la presente acción tutelar, y si la misma se encuentra dentro de dicho término legal, asimismo verificar si el accionante agotó los medios o recursos legales para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados.

De los antecedentes adjuntos a la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia que ante la solicitud realizada por la Dirección General de Asuntos Administrativos a través de la Unidad de Gestión de Personal SEP, se instruyó la verificación del certificado CAS 983492 de 4 de enero de 1983, emitido en favor de Freddy Eduardo Villagra Mercado           -ahora accionante-, ello en razón de que en las listas de esa Unidad el accionante no aparecía en las planillas de los meses de enero y febrero de 1976, por lo que se instruyó a la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba notifique al ahora solicitante de tutela para que presente la documentación necesaria, haciendo conocer en la parte final del Cite: NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 0078/2020 de 20 de enero, que se obrará en el marco de la RM 1239/2018 de 14 de diciembre (Conclusión II.1).

Por efecto de la indicada nota, la referida Dirección Departamental de Educación, ordenó mediante el cite: DDE-UAA-TECRDA-1-OFI-N°008/2020 de 30 de enero, que la Dirección Distrital de Educación Cochabamba 2, proceda a la verificación de la documentación perteneciente a Freddy Eduardo Villagra Mercado (Conclusión II.2); cumpliendo con dicha determinación se emitió el informe DDEC2-INF-N°0436/2021 de 17 de noviembre, indicándose a la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, que del análisis de la documentación del referido maestro se encontró indicios de percepciones indebidas en los periodos que fueron otorgadas las categorías segunda, primero y cero, por lo que corresponde obrar conforme la RM1239/2018 (Conclusión II.3); A través de Informe IN/DGAA/UGPSEP/ERDA 0023/2022 de 21 de enero, el Jefe de la Unidad de Gestión de Personal del SEP, el Responsable de Registro Docente Administrativo y el Técnico en Registro Docente Administrativo, indicaron al Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación que de acuerdo al informe IN/DGAA/UGPS/EAP 0007/2022 de 18 de enero ya se encuentra establecido el monto percibido indebidamente por Freddy Eduardo Villagra Mercado, el que asciende a Bs357 417,08.- (Conclusión II.4). Posteriormente, por informe DDE-UAA-TECRDA-1-INF-N°011/2022 de 30 de junio, la Técnico de RDA y Escalafón, refiere al Jefe de Unidad de Gestión de Personal del SEP del Ministerio de Educación, que de acuerdo a la documentación y antecedentes presentados por la Dirección Distrital de Educación de Cochabamba 2, se proceda a la “Re Categorización” de las categorías primera, cero y mérito de Freddy Eduardo Villagra Mercado (Conclusión II.5).

Por nota de 26 de enero de 2023, dirigido a la Directora Distrital de Educación de Cochabamba 2 el ahora impetrante de tutela, pidió se emita resolución disponiendo la restitución del salario que le corresponda y se le devuelvan los dineros descontados desde enero de 2022 hasta esa fecha y de manera alterna se le indique en base a qué documento se procedió a este descuento, pidiendo se identifiquen a los funcionarios y sus cargos que tomaron esta determinación (Conclusión II.6); solicitud que fue respondida por nota: DDE-CBBA2-OFI-140/2023 de 28 de febrero por la Directora Distrital de Cochabamba 2, quien señaló que habiendo el maestro cumplido con la presentación de documentación de sus años de servicio, la técnica encargada de Recursos Humanos por nota de 27 de julio de 2022, solicitó la re categorización y devolución de todo lo descontado en favor del profesor Freddy Eduardo Villagra Mercado, y que a la fecha se encuentran con toda la documentación observada (Conclusión II.7).

Por oficio presentado el 15 de marzo de 2023, el ahora accionante se dirigió al Ministro de Educación y Jefe de Educación de Gestión del SEP de la Dirección General de Asuntos Administrativos dependiente del indicado Ministerio solicitando se proceda a la devolución de todo lo descontado de su haber mensual desde enero de 2022 y se le restituya a su categoría; se indique quienes son los funcionarios que restringieron sus derechos y que en caso de negativa se exponga las razones jurídicas de la determinación (Conclusión II.8.). Como consecuencia de ello, a través del Informe Legal DGAJ/UGJ 0800/2023 de 14 de abril, dirigido a Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación -ahora demandado-, Ruth Dinelza Acochiri Cruz, Jefa de Procesos Judiciales, hace conocer que el profesor Freddy Eduardo Villagra Mercado, percibió indebidamente Bs. 348.866.12 (trescientos cuarenta y ocho mil ochocientos sesenta y seis 12/100 bolivianos) por mala asignación de categoría primera (100%), cuando lo correcto era la categoría segunda (75%), incurriendo en transgresión del art. 11 del Reglamento para el Registro y Retiro de Rótulo Observado en el Registro Docente Administrativo, debiendo por recomendación de la Contraloría General del Estado utilizarse mecanismos alternos a las acciones judiciales (Conclusión II.9.). Finalmente, por nota NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 0919/2023 de 5 de mayo, Jaime Vásquez Salazar, Jefe de la Unidad de Gestión de Personal del SEP, hizo conocer al ahora accionante que en el ascenso de categoría primera de la gestión 1982 no contaba con los dieciséis años de servicio requeridos según el DS 04688 Reglamento del Escalafón Nacional; RM 149/2017 de 27 de marzo Manual de Procedimiento del RDA, por lo que, se procedió a la baja de categoría primera, cero y mérito, y que en base al Informe Legal DGAJ/UGJ 0800/2023 de 14 de abril, se instruyó a la Unidad de Gestión de Personal del SEP, se incluya en el RDA del profesor Freddy Eduardo Villagra Mercado el ROTULO DE OBSERVADO PREVENTIVO por percepción indebida de haberes, haciendo conocer también que la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba deberá asumir las acciones que permitan la recuperación de los haberes percibidos indebidamente, decisión que fue establecida en base al Reglamento para el Registro y Retiro de Rótulo Observado en el RDA y RP DGESTTLA aprobado mediante RM 1239/2018 de 14 de diciembre (Conclusión II.10.).

Puntualizados estos antecedentes, en cuanto al cumplimiento del principio de inmediatez determinado en el art. 129.II de la CPE y lo consignado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que señala que la acción de amparo constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial. En el presente caso, se advierte que, si bien no existe una constancia de notificación con la nota NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 0919/2023 de 5 de mayo, como la última decisión administrativa y la que es impugnada a través de la presente acción tutelar como se advierte del punto 4 del memorial de subsanación, cursante 121 a 123 vta., sin embargo, de acuerdo a la constancia del Sistema Integrado de Registro Judicial, NUREJ 30381983 (fs. 2), el ahora solicitante de tutela, interpuso la presente acción de amparo constitucional el 20 de junio de 2023, por consiguiente, se tiene por cumplido el mencionado principio, por haberse planteado la presente acción tutelar dentro del plazo de los seis meses establecidos por el art. 129.II de la CPE y 55.I del CPCo, computables desde la última determinación.

Con relación al cumplimiento del principio de subsidiariedad, conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, se procederá a aplicar la excepción de la subsidiariedad en razón al trato preferente a las personas adultas mayores; por ello, a través de la jurisprudencia se determinó que es posible la presentación directa de la acción de amparo constitucional, sin necesidad de agotar previamente los medios de impugnación existentes, tratándose de este grupo de personas, en el caso concreto, el accionante es una persona adulta mayor de 73 años que goza de una protección reforzada, y en consecuencia, aun exista algún medio de defensa de sus derechos en la vía administrativa, en aplicación de la línea jurisprudencial señalada, se flexibiliza excepcionalmente el principio de subsidiariedad, correspondiendo ingresar al fondo de la problemática planteada.

Respecto a la denuncia de vulneración del derecho al debido proceso, al salario, al derecho a la dignidad humana; y al principio de interdependencia, en razón a que las autoridades demandadas en el mes de enero de 2022 le rebajaron su haber mensual de Bs. 7.197.- a Bs. 5 180.- además de bajarle su categoría profesional de mérito a segunda; asimismo, le acusaron de percepción de haberes indebidos, ordenando la cancelación de Bs. 348.866,12.- (trecientos cuarenta y ocho mil ochocientos sesenta y seis 12/100 bolivianos), determinaciones asumidas sin haberle seguido un proceso administrativo, privándole de la oportunidad de defenderse con la presentación de descargos e impugnar las decisiones asumidas.

Conforme se ha establecido en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, en el marco del debido proceso como garantía constitucional; toda sanción administrativa, debe ser impuesta indefectiblemente previo proceso correspondiente; en el que se garantice al procesado, el pleno uso de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales como persona; de manera que, se tenga plena convicción de que éste asumió defensa en juicio y fue escuchado; dado que, una sanción impuesta sin las garantías mínimas es arbitraria, ilegal y contraria al derecho.

Ahora bien, en el caso que ahora se analiza, de acuerdo a las diferentes conclusiones expuestas en el presente fallo constitucional, el conflicto con la categoría profesional del ahora impetrante de tutela se inició el 2020 con el requerimiento que se hizo desde el Ministerio de Educación a la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba, por la presunta existencia de irregularidades con documentación del ahora accionante, emergente del certificado de CAS 983492, que consignó como meses trabajados enero y febrero de 1976, cuando presumiblemente el solicitante de tutela comenzó a trabajar en el área de educación en marzo del indicado año, procedimiento que concluyó con la nota NE/DGAA/UGPSEP/ERDA 0919/2023 de 5 de mayo, a través de la cual Jaime Vásquez Salazar, Jefe de la Unidad de Gestión de Personal del SEP, hizo conocer al ahora accionante que en el ascenso de categoría primera de la gestión 1982, no contaba con los dieciséis años de servicio requeridos según el DS 04688 Reglamento del Escalafón Nacional;        RM 149/2017 de 27 de marzo, Manual de Procedimiento del RDA, por lo que, se procedió a la baja de categoría primera, cero y mérito, y que en base al Informe Legal DGAJ/UGJ 0800/2023 de 14 de abril, se instruyó a la Unidad de Gestión de Personal del SEP, se incluya en el RDA del profesor Freddy Eduardo Villagra Mercado el RÓTULO DE OBSERVADO PREVENTIVO por percepción indebida de haberes, haciendo conocer también que la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba deberá asumir las acciones que permitan la recuperación de los haberes percibidos indebidamente, decisión que fue establecida en base al Reglamento para el Registro y Retiro de Rótulo Observado en el RDA y RP DGESTTLA aprobado mediante RM 1239/2018 de 14 de diciembre.

Por lo referido, dicha decisión, sin duda, contradice el razonamiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, por cuanto sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta, se le impuso la sanción de reducción de sus haberes, así como la baja de su categoría profesional de mérito a segunda, además de generarle un cargo por concepto de percepción indebida de haberes de Bs. 348.866.12.-     de manera unilateral, sin observar el derecho al debido proceso, pues para imponerse las indicadas sanciones administrativas, el procedimiento debe hallarse impregnado de todas las garantías que involucra, tales como los derechos a la defensa, a ser escuchado, a presentar pruebas, a impugnar, a la doble instancia; lo contrario contradice el mandato constitucional previsto en el art. 117.I de la CPE, el cual proscribe la posibilidad de sanción sin haber sido oído y juzgado previamente en un debido proceso, aspecto que no sólo involucra al ámbito penal sino a cualquiera donde deba imponerse una sanción, por ello la jurisprudencia de este Tribunal precisó que el derecho al debido proceso es transversal a todo procedimiento sancionatorio, concluyendo que no es posible establecerse una sanción de manera directa sin otorgar la posibilidad al imputado o procesado de acceder a un debido proceso.

Al efecto, si bien la parte demandada señaló que se cumplió con el procedimiento previsto en la RM 1239/2018, siendo que el mismo respecto a la presunta percepción indebida, para imponer la sanción de registro y establecimiento de deuda, se limita a establecer la emisión de un informe técnico y otro legal, es decir sin cumplir los requisitos que garantizan el cumplimiento del debido proceso, pudiendo entonces, en lo pertinente, si no existiera otra norma específica completa, es decir de manera supletoria, utilizarse el procedimiento general establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo de tal manera que pueda garantizarse al afectado que pueda ser previamente escuchado, y que sus alegatos sean considerados por una autoridad imparcial en un proceso previo donde el administrado se encuentre en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que pueda defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

Entonces,  conforme a lo señalado y la jurisprudencia constitucional queda claro que de acuerdo al mandato constitucional, cualquier sanción que se pretenda imponer a una persona no puede ser atribuida de manera directa, es necesario que previamente se lleve adelante un proceso previo dentro del cual se garantice que el acusado, conozca los cargos en su contra, dándole oportunidad de que pueda presentar sus descargos y la prueba que considere pertinente, debiendo valorarse la prueba de descargo y emitirse una resolución que resuelva el caso que se encuentre debidamente motivada, fundamentada y sea congruente; lo contrario significara que la sanción impuesta obedece a la arbitrariedad desconociendo el Estado Constitucional de derecho, encontrándose en aquellos casos la jurisdicción constitucional habilitada para conceder la tutela, ordenando se restablezca el orden constitucional.