SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0163/2023

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 26 de mayo de 2023, cursante de fs. 16 a 27, la parte recurrente expresó los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

La Asamblea Legislativa Departamental de Chuquisaca dentro de sus facultades sancionó la Ley Departamental para la Otorgación y Registro de Personalidades Jurídicas a Organizaciones Sociales del departamento de Chuquisaca –Ley Departamental 086/2013 de 22 de mayo–; posteriormente, el Órgano Ejecutivo promulgó el Decreto Departamental CH/027/2013 reglamentando la citada Ley Departamental, estableciendo en su art. 5 inc. b) la prohibición de “Realizar actividades político partidarias", prohibición totalmente inconstitucional, que vulnera derechos y transgrede el ordenamiento jurídico nacional, relacionadas con norma internacionales, generando una prohibición en el libre ejercicio al derecho de tener una ideología política, en caso de que también se quiera ejercer el derecho de libertad de asociación, pese a que estos derechos no se contraponen debiendo coexistir bajo el mandato constitucional. 

Sobre la transgresión del principio de jerarquía normativa, el art. 410 de la CPE establece que "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa..."; sin embargo, el precepto legal impugnado vulnera la libertad de asociación y el ejercicio libre de sus derechos políticos instituidos en los arts. 21.4 y 26.1 de la Norma Suprema, porque se pretende reglamentar dichos derechos a través de un decreto departamental, para que en el caso que entes colectivos constituidos con personerías jurídicas, realicen actividades políticas partidarias pueda revocarse dicha personería.

El derecho fundamental a la asociación u organización previsto en el art. 47 de la CPE dispone que: "...Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica licita..."; y, según el art. 132 del Decreto Ley 3464 de 2 de agosto de 1953, "Se reconoce la organización sindical campesina, como un medio de defensa de los derechos de sus miembros y de la conservación de las conquistas sociales. Los sindicatos campesinos intervendrán en la ejecución de la Reforma Agraria. Pueden ser independientes o afiliarse a organismos centrales"; en ese sentido, los sindicatos campesinos se constituyen en una forma de organización que ha recaído en las llamadas organizaciones sociales; empero, la disposición ahora impugnada prohíbe a toda esa población ejercer sus derechos civiles y políticos, generando una muerte civil.

Se transgredió los arts. 1 y 8 de la Norma Suprema, por cuanto, el citado precepto legal tachado de inconstitucional puede ser utilizado para realizar una persecución y coartar derechos políticos, ya que la personería jurídica que no tenga el mismo pensamiento de la circunstancial autoridad del Gobierno Autónomo Departamental, se someterá a un proceso de revocatoria, que implica la vulneración de los principios sociales y democráticos de inclusión, tolerancia y participación del Estado Plurinacional de Bolivia.

Sobre la lesión del principio de reserva legal, el artículo impugnado dispone la restricción a los derechos fundamentales de los bolivianos como ser a la igualdad, bienestar común, vivir bien y de acceso a los derechos civiles y políticos, previstos en los arts. 21, 22, 26 y 30 de la CPE; toda vez que, por mandato del art. 109.II de la Norma Suprema "...Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley", entonces los límites al ejercicio de los derechos sólo pueden ser establecidos mediante ley en el sentido formal, vale decir que, solo el Órgano Legislativo tiene la potestad de establecer dichos límites y no como en el presente caso que se pretende restringir derechos mediante Decreto Departamental, como lo hizo el Gobernador y su gabinete, denotando un abuso de su facultad reglamentaria, pasando por encima derechos políticos que deben coexistir con los derechos de libre asociación.

Por previsión de los arts. 1 y 13 de la Norma Suprema, Bolivia es un Estado Constitucional y principal garante del ejercicio de los derechos, por ello protege por igual a todos y la característica de interdependencia de los derechos humanos está relacionada al entendimiento respecto a que el ejercicio o vulneración de un derecho fundamental vincula al resto de los derechos; al efecto, lo descrito en el art. 5 inc. b) del Decreto Departamental CH/027/2013 prohíbe y restringe de forma indebida derechos políticos de los pueblos indígenas y originarios, implicando restricción a otros derechos como la libertad de asociación, situación que debe ser enmendada.

En cuanto a la progresividad de los derechos, el Estado debe ir reconociendo más y mejores derechos a la población complementando los ya reconocidos en el texto constitucional; empero, el artículo ahora cuestionado se aleja completamente y más bien reduce y restringe derechos mediante un Decreto Departamental, promoviendo un peligroso camino de regular y limitarlos mediante normas infra legales, extremo que no es coherente.

El art. 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) señala que no hay delito si la conducta punible no ha sido determinada taxativamente, por lo que, “Cualquier limitación o restricción debe estar prevista en la ley, tanto en sentido formal como material..." (sic); y, según el art. 109 de la CPE, el Estado debe garantizar su materialización y protección del libre ejercicio de derechos políticos, sociales y culturales; es decir que, si las normas son insuficientes en la protección de derechos, el juez de oficio puede recurrir al derecho internacional a través del bloque de constitucionalidad, a objeto de aplicar la norma más favorable en derechos humanos; empero, el precepto legal impugnado a más de atentar contra la jerarquía normativa, impone la sanción de revocatoria de personalidad jurídica en la vía administrativa, suprimiendo la posibilidad de ejercer el derecho a la ideología política dentro de la sociedad, permitiendo que funcionarios públicos y/o cualquier ciudadano a simple denuncia de que una organización social tenga actividad política, sea revocada la personalidad jurídica mediante otra resolución administrativa sólo con base a un informe técnico, resultando contrario a los derechos civiles y políticos.

Respecto a la progresividad de la norma, el art. 13 de la CPE señala que el Estado no solo debe generar una mayor y mejor protección y garantía de los derechos humanos en constante evolución, sino que no puede adoptar medidas regresivas; así, el art. 29 inc. b) de la citada norma Convencional, establece que ninguna disposición de dicha Convención puede ser interpretada en el sentido de "...limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho a la libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención…"; empero, el art. 5 inc. b) del referido Decreto Departamental, establece como prohibición y motivo de revocatoria de la personalidad jurídica, el hecho de realizar actividades político partidarias, lo cual se constituye en inconstitucional por ser regresiva cuando la Norma Suprema dispone que los derechos políticos son derechos para cualquier persona sea esta natural o jurídica.

I.1.2. Petitorio

La parte accionante solicita se declare la “…INCOSTITUCIONALIDAD e INCOVENCIONALIDAD por la forma y el fondo del inc. b) del art. 5) del Decreto Departamental CH/027/2013 emitido por el Gobernador de Chuquisaca” (sic); asimismo, pidió medida cautelar para la no aplicabilidad del precepto legal ahora impugnado.

I.2. Admisión y citaciones

Por Auto Constitucional (AC) 0252/2023-CA de 1 de junio, cursante de 28 a 36, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la presente acción de inconsticionalidad abstracta, disponiendo poner en conocimiento de la autoridad recurrida, en este caso del Gobernador del GAD de Chuquisaca; además de declarar ha lugar la medida cautelar impetrada disponiendo la suspensión provisional de la aplicación del art. 5 inc. b) del Decreto Departamental CH/027/2013 y todos los actos emergentes de esta. Diligencia que fueron cumplidas el 9 de junio de 2023, como se tiene de la documental cursante a fs. 81 del expediente.

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Damián Condori Herrera, Gobernador del GAD de Chuquisaca, mediante escrito cursante de fs. 86 a 93, expresó lo siguiente: a) La acción de inconstitucionalidad abstracta es promovida dentro del proceso de revocatoria de la personalidad jurídica de la organización social funcional territorial de la Federación Única de Trabajadores de Pueblos Originarios de Chuquisaca (FUTPOCH), por la supuesta comisión de incumplimiento a la Ley Departamental 086/2013 y el Decreto Departamental CH/027/2013 –reglamentario–, normas que establecen taxativamente los requisitos, causales y prohibiciones de la organización social; b) La parte accionante omitió cumplir con el requisito previsto en los arts. 24.I.4 y 27.I inc. c) del Código Procesal Constitucional (CPCo), ya que de la lectura de la demanda se evidenció la ausencia de fundamentación jurídico-constitucional, en razón a que debió precisar o especificar los argumentos por los cuáles considera que contravienen los principios, valores o reglas de la Norma Suprema; c) No se indicó qué preceptos constitucionales vulneran las normas impugnadas, solo hizo mención de los “…Arts. 1, 2, 3, 8, 9, 13, 14, 21, 26, 30 núm. I, II y III, 47, 51, 311, 40 de la CPE y como fundamento refiere ‘…que todas estas normas constitucionales, garantizan la libertad de asociación y de tener un pensamiento político y desarrollarse en la sociedad, ser parte del gobierno y que no existan prohibiciones que vayan a limitar el ejercicio de todos los derecho previsto en la CPE como es el decreto departamental’” (sic); d) No se consiguió generar duda razonable debido a que sólo se señaló la afectación de un derecho político mas no así como se afectaría, y si en la norma existe la Ley de Organizaciones Políticas que dan lugar pleno para el ejercicio de este derecho, la pretensión de la parte accionante da lugar a que toda organización social puede ejercer derechos y actividades políticas; no obstante, el Decreto Departamental refiere el cumplimiento de la Ley Departamental 086/2013; e) Al dejar un decreto departamental por ser presuntamente inconstitucional correspondería dejar sin efecto la Ley Departamental 086/2013 –que tiene el mismo sentido– emitido por el ex Gobernador del GAD de Chuquisaca; además, el Decreto Departamental no sólo sería el objeto del caso si no también la “Ley Nacional” promulgada por el ex Presidente Juan Evo Morales Ayma; f) El objeto de la denuncia de revocatoria recae en el incumplimiento y favorecimiento para la otorgación de personería jurídica y así como también el realizar actividades políticas partidarias propias de una agrupación política misma que contiene como base legal la Ley Departamental 086/2013 que no fue objeto de consulta para declarar o no su constitucionalidad; en consecuencia al existir actos legales y verificado que no existe el cumplimiento de los requisitos para la otorgación de la personería jurídica; g) Si bien se indicó que la norma impugnada repercutirá en la resolución final del proceso administrativo y existiría vinculación entre la validez constitucional de la norma y la decisión que deba adoptar la autoridad administrativa; empero, no justificó en qué medida la decisión que debe adoptar la autoridad consultante, dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones legales cuestionadas, en ese sentido, no se aprecia una duda razonable y fundada respecto a la inconstitucionalidad demandada; h) Es ineludible y hasta vergonzoso que la organización social FUTPOCH si sea la excepción para no cumplir los requisitos exigidos por la GAD de Chuquisaca, cuando el art. 5 inc. b) del Decreto Departamental CH/027/2013 (Personerías Jurídicas) señala que todos los estatutos de las organizaciones son y deberán ser apolíticas; i) El poder sancionador de la Administración Pública está reconocido en el art. 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), es decir que, se encuentra legitimado en la tesis dominante del ius puniendi del Estado, diferenciado del poder sancionador inherente a la materia penal, en el que su art. 72 de la citada Ley viene a desarrollar el principio de legalidad en el ámbito sancionador administrativo; entonces, independientemente de la existencia de esta jurisprudencia se procuró establecer los límites concretos a la potestad sancionadora de la Administración Pública, recogiendo fundamentalmente el principio de legalidad; j) La expresión original nullum crimen, nulla poena sine praevia lege (ningún delito, ninguna pena sin ley previa), aplicable inicialmente en materia penal, involucra no sólo la sanción, sino también el delito o ilícito, el que corresponde estudiarse más bien dentro de los márgenes del principio de tipicidad, mismo que constituye una de las manifestaciones del principio de legalidad; k) La pena o sanción es una consecuencia necesaria del poder represor o punitivo del Estado, que se manifiesta y aplica a través del Derecho Administrativo Sancionador y del Derecho Penal Común, tutelando ambos, objetos jurídicos distintos en razón de la materia; entonces, ante conductas lesivas de la normativa impuesta, surge la responsabilidad administrativa o disciplinaria y se pone en marcha la potestad sancionatoria del Estado, a través del procedimiento normativo previsto; l) Los Tribunales Constitucionales a nivel internacional (como el nuestro propio), han considerado aplicables los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, en la medida necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto y en tanto resulten compatibles, se hagan con suma cautela y no sea el resultado de una aplicación automática, de tal manera que, es doctrina consolidada que el nullum poena sine lege praevia que existe en materia penal, deba aplicarse en materia de faltas o contravenciones administrativas; en tal sentido, queda establecido que es lícito tipificar o imponer sanciones, si éstas no están lo suficientemente delimitadas por una norma previa; de ésta forma las sanciones administrativas requieren en ese derecho, de una norma anterior que las prevea expresamente; además, el art. 116.II de la CPE establece que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible; asimismo el art. 123 de la misma Norma prevé que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, por lo tanto, toda persona que participe de la relación administrativa (el Administrador o el administrado) debe dar cumplimiento a la norma, de lo contrario, es susceptible de la sanción que también prevea la misma con anterioridad al hecho; a diferencia de la materia penal, en materia administrativa, la responsabilidad por la infracción no sólo puede recaer en personas naturales, sino también en personas jurídicas; y, m) Bajo este argumento toda resolución del Gobierno Autónomo Departamental que tiene como base jurídica la norma impugnada por el ahora accionante, está regida por leyes y normas anteriores incluso a esta propia gestión, por lo tanto, cumplen con todos los requisitos legales y tienen presunción de constitucionalidad.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 24 de octubre de 2023 (fs. 98), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria; recibida la misma, se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el decreto de 19 de diciembre de 2023; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.