SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0163/2023

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, se cuestiona la constitucionalidad del art. 5 inc. b) del Decreto Departamental CH/027/2013 de 11 de julio, emitido por el ex Gobernador del GAD de Chuquisaca por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 8.II, 13.I, 21.4, 26.I, 51.I, II, III, IV y VII, 109 y 410.II de la CPE; y, 9 y 29 inc. b) de la CADH.

Por lo expuesto, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control normativo de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Sobre la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta, la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, determina que:

El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(…)

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el          art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos…

Con relación a los alcances de este control normativo, la jurisprudencia asumida en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, manifiesta que:

…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…

Por otro lado, la SCP 0555/2013 de 15 mayo, indica que:

“…dada la naturaleza del control de constitucionalidad concreto, la doctrina lo perfecciona precisándolo a ser una vía instrumentada para la verificación de la constitucionalidad de los instrumentos normativos únicamente, ya que los actos de carácter individual que no poseen las características de las normas legales, se impugnan por las vías de control del ejercicio de los derechos individuales y/o colectivos; dicho de otro modo, para activar el control de constitucionalidad por cualquiera de las dos vías instrumentadas por las leyes de desarrollo constitucional, el instrumento demandado debe asumir las características de norma general, abstracta y obligatoria, que la aísle de modo inequívoco de todo caso concreto o procedimiento administrativo particular vinculado con situaciones de hecho, ya que de ese requisito obtiene su naturaleza abstracta de puro derecho; debiendo además ser de cumplimiento ineludible en todas las circunstancias que constituyan su objeto, siendo así general y obligatoria” (las negrillas son incluidas).

III.2. En cuanto a los principios constitucionales

Al respecto, la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, sostuvo:

Sobre los principios generales del derecho, Willman Ruperto Durán Ribera, en su obra “Principios, Derechos y Garantías Constitucionales”; refirió que, los principios cumplen diversas funciones, dado el carácter informador que tienen del ordenamiento jurídico; por un lado, son considerados como directrices para la elaboración de leyes; y por otro, para la labor interpretativa, que impele a la autoridad judicial o administrativa a interpretar las normas a ser aplicadas conforme a esos principios; son además, un parámetro para determinar la inconstitucionalidad de las normas y, finalmente son consideradas como una fuente supletoria del derecho; empero, dada las funciones tan importantes asignadas a los principios, “la función de ser fuente supletoria, ha sido considerada como la más 'supletoria' de las funciones”. Por ello, los principios generales del derecho cumplen una triple función: fundamentadora, interpretativa y supletoria.

La función fundamentadora, conocida también como función creativa, considera a los principios como una fuente del ordenamiento jurídico; por cuanto el legislador, al momento de elaboración, modificación e inclusive derogación de una norma, debe tomar en cuenta los principios generales del derecho. Por su parte, la función interpretativa conlleva que los principios pueden ayudar a la comprensión e interpretación de las diferentes normas del ordenamiento jurídico para su aplicación al caso concreto, buscando el fundamento de su creación. La función supletoria, llamada también integradora, llena los vacíos del ordenamiento jurídico. En ese orden, los principios constitucionales comparten con los principios generales del derecho, la característica de ser informadores del ordenamiento jurídico; por cuanto, deben cumplir su función interpretativa en su aplicación.

El Estado Plurinacional de Bolivia se sustenta en principios y valores, los cuales se encuentran incluidos de manera positiva en el texto constitucional. Así, el art. 8.I y II de la CPE, establece los principios ético-morales de la sociedad plural y los valores en los que se sustenta el Estado; axiomas jurídicos que no solo se encuentran en esta parte del texto constitucional, sino que impregnan toda la estructura y organización funcional del Estado; por cuanto, la Constitución vigente ha proclamado en su texto, principios que rigen la nueva visión de Estado, siendo un deber de las bolivianas y los bolivianos promover y difundir la práctica de los valores y principios proclamados por la Constitución (art. 108.3 de la CPE).

Finalmente, sobre la importancia de los principios en el juicio de constitucionalidad, Celso Antonio Bandeira de Mello, señala que Violar un principio es mucho más grave que transgredir una norma. La inobservancia de un principio implica una ofensa, no apenas a un mandato obligatorio específico, sino a todo el sistema de comandos. Es la forma más grave de la ilegalidad o de la inconstitucionalidad de acuerdo a la jerarquía del principio alcanzado, porque representa una insurgencia contra todo el sistema, una subversión de sus valores fundamentales, un golpe irremisible a su armazón lógico y corrosión de su estructura maestra.

III.2.1. El principio de reserva legal en la regulación de los derechos fundamentales

Respecto a este principio contemplado en el art. 109.II de la Constitución Política del Estado, la SCP 0046/2023 de 5 de julio, señaló que: “…‘Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley’. En ese sentido, el art. 14.IV de la Ley Fundamental ratifica el principio de reserva de ley cuando estatuye: ‘En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban’”.

En ese mismo sentido, el art. 4 del PIDESC, dispone que: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática”.

Por su parte, el art. 30 de la CADH, establece que “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”; normativa convencional que, conforme a lo dispuesto en el art. 410.II de la CPE, es parte del bloque de constitucionalidad.

Ahora bien, la SC 0773/2005-R de 7 de julio, refiriéndose a los principios fundamentales de la Constitución Política del Estado –aunque en el marco de la Ley Fundamental abrogada– ha señalado lo siguiente:

Los principios fundamentales ocupan un lugar preponderante en nuestro ordenamiento constitucional (…). Estos principios hacen referencia a las normas que fundamentan todo el sistema constitucional y tienen por objeto determinar los rasgos esenciales del sistema político, la titularidad del poder, la modalidad de su ejercicio, así como su finalidad. Estos principios constituyen verdaderos mandatos jurídicos, dirigidos, en primer término, al legislador -y también al órgano ejecutivo, cuando asume su facultad reglamentaria-, para que sean tomados en cuenta en el proceso de creación de la normas, pues al ser éstos la base en la que se inspira el modelo de sociedad que la Constitución propugna, debe existir armonía entre la ley a crearse y los principios constitucionales. En segundo término, los principios, como mandatos jurídicos, también se dirigen a las autoridades judiciales o administrativas que van a aplicar las normas jurídicas, en el entendido que al ser jerárquicamente superiores, presiden la interpretación de todo el ordenamiento, e inclusive de la Constitución misma.

Las funciones anotadas, coinciden con el carácter informador del ordenamiento jurídico, que tienen los principios; carácter que, de acuerdo a la doctrina, implica que estos principios son directrices para la elaboración de las leyes y para la labor interpretativa, además de ser un parámetro para determinar la inconstitucionalidad de las normas, conforme lo anota el art. 3 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), “La Constitución se tendrá por infringida cuando el texto de una ley, decreto, resolución o actos emanados de autoridad pública o de persona particular, natural o jurídica, sus efectos o su interpretación en relación a un caso concreto, sean contrarios a las normas o principios de aquélla”.

Uno de los principios fundamentales, previsto en el art. 1.II de la Constitución, emerge del concepto de Estado de Derecho, que implica la existencia de un Estado caracterizado por la sujeción de los poderes públicos y los ciudadanos al ordenamiento jurídico, a la norma fundamental que expresa y garantiza valores considerados básicos para la convivencia social. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en la            SC 101/2004, de 14 de septiembre, señaló que la noción de Estado de Derecho “…responde a una determinada concepción filosófica del hombre y de la comunidad política -el Estado como ente racional al servicio del individuo- que se constituye en un sistema de vida en libertad, que se configura bajo la idea de: a) separación de los poderes estatales; b) sometimiento de todos los poderes al orden constitucional y a las leyes; c) sujeción de la administración a la ley y control judicial; d) reconocimiento jurídico formal de una serie de derechos, libertades y garantías fundamentales… (negrillas añadidas).

En ese sentido, la indicada Sentencia Constitucional ha establecido que los principios fundamentales son las directrices o líneas rectoras que sostienen el orden constitucional.

Sobre el principio de reserva legal, el entonces Tribunal Constitucional en su Declaración Constitucional 06/2000 de 21 de diciembre, señaló lo siguiente:

Que, si bien es cierto que el Poder Legislativo tiene como una de sus atribuciones, conferidas por el art. 59-1ª de la Constitución, la de dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, deberá ejercitar dicha atribución en el marco del Estado de Derecho y los principios así como los valores que él conlleva y que están recogidos por la Constitución Política del Estado. De manera que el acto legislativo deberá observar entre otros: el principio de la seguridad jurídica entendido éste como la 'condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de aplicación objetiva de la Ley, de modo tal que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio', pues la seguridad jurídica es un requisito para la configuración del orden público dentro del Estado de Derecho; el principio de la reserva legal entendiéndose por éste la institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una Ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de Ley. Este principio, en materia de derechos fundamentales, constituye una garantía frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares, está instituido por el art. 7 primer párrafo de la Constitución, de manera que los derechos fundamentales consagrados por la Constitución sólo pueden ser desarrollados y regulados por Ley, a su vez dichas leyes se encuentran limitadas por la norma prevista por el art. 229 de la Constitución. (negrillas añadidas).

Asimismo, el entonces Tribunal Construccional en la              SC 004/2001 de 5 de enero, estableció lo siguiente:

V.1. Que los derechos fundamentales no son absolutos, encuentran límites y restricciones en los derechos de los demás, la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, que no pueden verse sacrificados en aras de un ejercicio arbitrario o abusivo de las prerrogativas individuales; es decir, que los derechos fundamentales pueden ser limitados en función al interés social. Es en ese orden que la Constitución ha establecido el mecanismo legal para la regulación y restricción de los derechos fundamentales.

V.2. Que el art. 7 de la Constitución Política del Estado ha establecido el principio de la reserva legal, por la que cualquier restricción a los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, sólo puede ser dispuesta mediante Ley de la República -disposición constitucional que es concordante con los arts. 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966 y 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos- no estándole permitido al Poder Ejecutivo establecer estas restricciones mediante un Decreto Supremo. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que, aún la ley, tiene sus limitaciones cuando se trata de restringir derechos fundamentales, pues no se puede afectar el núcleo esencial de un derecho de manera que altere el derecho como tal, así lo dispone el art. 229 de la Constitución Política del Estado.

V.3. Que en el caso de autos, se establece que las disposiciones legales impugnadas de inconstitucionales, disponen restricciones a los derechos fundamentales de los extranjeros como son la libertad de expresión y libre locomoción, consagrados en el art. 7 inc. b) y g) de la Constitución Política del Estado, teniendo su motivación en la preservación del orden público, el orden jurídico así como la seguridad del Estado; sin embargo, dado el principio de la reserva legal, dicha restricción no puede y no debe ser establecida mediante un Decreto Supremo sino a través de una Ley de la República (las negrillas son añadidas).

Asimismo, la jurisprudencia establecida en la SC 22/2002 de 6 de marzo, que desarrolló con amplitud el principio de legalidad, señaló que para su observancia se debe cumplir con dos esenciales condiciones, a decir:

a)     la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta. (negrillas incorporadas.)

Ello implica que no cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley porque se vulneraría el principio de legalidad.

En ese marco, el principio de la reserva legal implica que los límites al ejercicio de los derechos fundamentales solo pueden ser establecidos mediante ley en el sentido formal y material; es decir, que sólo el órgano legislativo tiene la potestad de establecer dichos límites, estando proscrita la potestad para el Ejecutivo vía reglamentación.

III.2.2. El principio de jerarquía normativa

En lo concerniente al presente punto, se tiene que, el art. 410.II de la CPE, dispone que:

La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.    Constitución Política del Estado.

2.    Los tratados internacionales.

3.    Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4.    Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondiente. (negrillas añadidas).

La jurisprudencia constitucional resaltó la importancia del principio de jerarquía normativa en un Estado Democrático de Derecho, al ser inherente a este; así, la SC 0013/2003 de 14 de febrero, aunque en el marco de la Constitución Política del Estado abrogada, cuya concepción no se modifica sustancialmente en la Ley Fundamental vigente, que más allá del reconocimiento de cierta facultad legislativa a determinadas instancias de los niveles de gobierno se mantiene, señaló que:

…uno de los principios fundamentales inherentes al Estado Democrático de Derecho es el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango…

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de “dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas”, así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones... (negrillas agregadas).

En esa misma línea el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SC 0970/2013 de 27 de junio, señaló que:

El principio de la supremacía constitucional denota que tanto el orden jurídico como político de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, afirmando así el carácter normativo de la misma, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla. Por lo que el efectivizar dicha supremacía se constituye en el objeto de la jurisdicción constitucional.

El principio de jerarquía normativa según Francisco Fernández Segado, ‘implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución’.