SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1127/2023-S3

El accionante, en su calidad de representante del Pueblo Indígena Originario Campesino de la Marka Sacaca de la Nación Charka del departamento de Potosí, denuncia como lesionados sus derechos a la vida, a la alimentación, a existir como comunidad campesina, a la tierra y territorio y a la consulta previa; aduciendo que, el Alcalde y los Concejales todos del GAM de Sacaca del citado departamento -hoy accionados-, al emitir la Ley Municipal 078/2019, por el cual se dispuso la delimitación del área urbana del centro poblado de municipio de Sacaca y homologada por la RM 045/20, incumplieron las normas jurídicas que regulan el trámite de radios urbanos cuando afectan la pequeña propiedad y la propiedad comunitaria; ya que, antes de pronunciar las aludidas normas, debieron consultar a la NPIOC al que representa para el cambio de uso de suelo, en atención al derecho a la consulta previa, libre, informada, de buena fe y obligatoria, encontrándose ahora afectado todo su territorio colectivo y forma de vida de las personas que subsisten de la agricultura y ganadería en dicho territorio.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Flexibilización de la legitimación pasiva en acciones populares

Al respecto la SCP 1582/2022-S2 de 14 de diciembre, señala que “Las acciones populares tienen como característica la flexibilidad de la legitimación pasiva[1], en el entendido que la justicia constitucional en su rol de proteger derechos fundamentales y garantías constitucionales, tiene potestad de constatar si efectivamente fueron conculcados, aunque el verdadero responsable o autor de la lesión no hubiese sido demandado, supuestos en los cuales, SCP 2027/2013 de 13 de noviembre[2], razonó que los autores de la lesión de los derechos no son pasibles de ningún tipo de responsabilidad; y si bien, este precedente corresponde a una acción de libertad, el mismo fue ampliado a las acciones de amparo constitucional a la luz de la SCP 0367/2019-S2 de 5 de junio; ahora bien, en virtud al art. 3.5 del CPCo, de los principios pro natura y de precaución[3] -característico de este instituto jurídico- a condición que se constate la vulneración de los derechos de las comunidades pertenecientes al municipio en cuestión, por autoridades que no fueron demandadas; empero, que en los hechos tienen competencia para restaurar los derechos vulnerados.

Ese mismo criterio fue ratificado en la SCP 0438/2021-S3 de 10 de agosto, que dispuso la flexibilización en la legitimación pasiva en una acción popular, ante el hecho que únicamente se demandó al Gerente General de la Empresa Ferroviaria Andina Sociedad Anónima (S.A.); empero, se concedió la tutela con relación al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, a los Gobiernos Autónomos Departamental y Municipal de Potosí.

En ese mismo orden de razonamiento, sobre la flexibilización de la legitimación de tutela este Tribunal Constitucional Plurinacional concluyó que, la falta de legitimación pasiva no necesariamente provoca la denegatoria de una solicitud de tutela, sino que debe atenderse a la urgencia y tipo de la misma y si no se provoca indefensión; por ejemplo, respecto vías de hecho y la concurrencia de legitimación pasiva parcial (SSCC 0953/2006-R de 2 de octubre y 0537/2007-R de 28 de junio), cuando el colegiado se compone de muchos miembros, también se admitió la legitimación pasiva parcial (SC 0447/2010-R de 28 de junio), en procura de materializar la prevalencia de la eficacia material sobre cualquier formalismo extremo y el resguardo de los derechos fundamentales y la primacía de la Constitución y el bloque de constitucionalidad; consecuentemente, en acciones populares donde es posible realizar una flexibilización a este presupuesto, máxime, si en el presente caso las autoridades encargadas de velar por el medio ambiente fueron integradas a la litis a través de la solicitud de información sobre el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que tienen sobre la prevención, preservación y reparación de la contaminación del lago Uru Uru” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  El derecho a la tierra y al territorio y la consulta previa como derecho de las naciones y pueblos indígenas para definir del uso de suelo sobre territorio

Sobre dicha temática la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que: “El art. 30.II.4 de la CPE, establece que las naciones y pueblos indígena originario campesinos tienen derecho a la libre determinación y territorialidad, complementado por el numeral 6 del mismo artículo que hace referencia al derecho a la titulación colectiva de tierras y territorios; finalmente en el numeral 10 del art. 30.II de la CPE, hace referencia al derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a ‘vivir en un ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas’.

Como se observa la Constitución hace un reconocimiento no solamente al derecho a la tierra, sino también al territorio, entendido como el espacio ancestral, donde se desarrolla la cultura, espiritualidad, historia y forma de organización social y política los pueblos indígenas, donde ejercen el control sobre los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones.

Pero además, la Constitución Política del Estado reconoce la especial relación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos con la tierra y el territorio; reconocimiento que, además ya se encontraba en el Convenio 169 de la OIT, al señalar en el art. 13.1 que: ‘…los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación’.

En ese sentido, el mismo artículo del Convenio, en su numeral 2, de manera expresa sostiene que la utilización del término tierras debe incluir el concepto de territorios: ‘lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera’.

Dada la importancia de esta relación y de la ancestralidad del territorio de los pueblos indígenas, el art. 14 del referido Convenio señala que los Estados deben reconocer: ‘…a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes’.

En ese sentido, el art. 14.2 del Convenio 169 de la OIT, establece que: ‘Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión’ y, el numeral 3, señala: ‘Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados’.

(…)

También debe mencionarse al caso Yakye Axa vs. Paraguay, en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que los pueblos indígenas que hubieren perdido sus tierras por causas ajenas a su voluntad, no han perdido completamente sus derechos sobre sus territorios tradicionales, manteniendo su pretensión válida, pues: ‘los Estados deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y llevar a cabo sus planes de vida. (…) Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros’.

Así frente a un conflicto entre los derechos de los pueblos indígenas y la propiedad privada, la Corte se inclina hacia el reconocimiento de prioridad del derecho de propiedad comunal indígena, sin perjuicio de la indemnización que pueda corresponder al propietario de buena fe; aclarando sin embargo que: ‘Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos sobre los primeros’; pues los Estado pueden verse imposibilitados, por razones concretas y justificadas a devolver el territorio, supuesto en el cual, los pueblos indígenas tienen derecho a la ‘elección y entrega de tierras alternativa, el pago de una justa indemnización o ambos’, debiendo los pueblos participar en la elección de las tierras.

(…)

Por su parte, el art. 26 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de manera expresa señala que:

‘1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.

2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.

3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de estas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate’.

Debe considerarse que las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la mayoría de los casos, todavía habitan en su territorio o realizan actividades en él, aunque no tengan un asentamiento permanente en el territorio que vivieron sus antepasados y ancestros, siendo para ellos, la tierra no un simple bien o un medio de producción, sino parte de su vivencia, de su ser, de su existencia, concebida como una integralidad, la casa en la cual vivieron sus antepasados, el territorio que vio el comienzo de los tiempos, viviendo en comunidad con sus hermanos, plantas animales y otros seres a quienes se les llama ‘achachilas’, ‘Awichas’, ‘Waq’as’, etc.

Entonces, el hábitat de los indígenas, comprende no solo la tierra, sino también el territorio; es decir, abarca el espacio ancestral en la que desarrolla sus específicas formas de vida, donde se desarrolla su cultura, espiritualidad, su organización social y política, así como sus conocimientos en relación a los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones.

Ese espacio geográfico, es su casa grande, donde todas las cosas pertenecen a todos y a nadie en particular, bajo una comprensión integral, entonces su territorio, son sus ríos, cerros, montañas, cascadas, bosques, plantas, árboles etc., cada uno en su especie, están llenos de significados profundos sobre la cosmovisión de estos pueblos, para ellos el hábitat es el santuario, pues allí está su medicina, sus alimentos, lo que da vida, lo que mantiene y alivia el espíritu, es el principio y el fin, es su vida misma, en conexión con el ‘multiverso’ y aún después de la muerte sus ‘ajayus’ estarán allí, bajo otra forma de expresión, por ello deben ser preservados y respetados.

El territorio de las naciones y pueblos indígenas, es fundamental para su supervivencia y continuidad, por ello es que las diferentes normas internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconocen la importancia fundamental de los derechos territoriales indígenas, y la necesidad de garantizarlos y establecer los mecanismos necesarios para su materialización; pues, de no hacerlo, se atenta contra la existencia misma de estos pueblos.

Los pueblos indígenas tienen prácticas y concepciones propias, donde la propiedad de la tierra es compartida y heredada de generación en generación, con un valor de uso y no de cambio.  Es la casa grande, donde cada nación, pueblo y comunidad indígena tiene el derecho de usar, gozar, disfrutar y administrar un bien material o inmaterial, cuya titularidad pertenece a todos y cada uno de sus miembros y que es fundamental, como se tiene señalado, para la existencia misma del pueblo indígena.

Conforme a las normas antes referidas y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es evidente que los pueblos indígenas tienen derecho a la titulación de las tierras y territorios que tradicionalmente han ocupado; derecho que se extiende a los recursos naturales que se encuentran en los mismos. Para la materialización de este derecho tanto el Convenio 169 de la OIT, como la Declaración de las Naciones Unidas, establece que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para asegurar el reconocimiento de las tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas; reconocimiento que debe respetar ‘debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de las tierras de los pueblos indígenas de que se trate’ conforme señalar el art. 26.3 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que ha sido glosada precedentemente.