SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1135/2023-S3

El accionante reclama como vulnerados sus derechos al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia, a la igualdad, a la dignidad humana, a la educación y al trabajo, así como el principio de favorabilidad, debido a que la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022 -cuyos miembros son ahora accionados-, determinó ratificar la decisión asumida respecto a que no podía ser convocado al Examen de Ascenso, Cursos de Pre y Post Grado de la Policía Boliviana Gestión 2022; sin valorar adecuadamente la RA 0876/19, por la cual se dispuso la acumulación de dos años de antigüedad a su favor, que sumados a los años transcurridos desde el 2020, hasta la gestión actual -a momento de interponer su demanda tutelar- harían un total de cinco años de antigüedad, que acreditan el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma para poder ser convocado a examen de ascenso. No obstante de ello, las autoridades policiales accionadas, aplicaron de manera formalista los arts. 86 de la LOPN y 32 inciso a) del Reglamento del Personal de la Policía Nacional, sin considerar la situación particular de su caso.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.    La fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones como componentes del debido proceso y su relevancia constitucional. Jurisprudencia reiterada

Sobre los referidos elementos constitutivos del debido proceso -judicial o administrativo- la SCP 0450/2012 de 29 de junio, luego de sitematizar la línea jurisprudencial establecida al respecto concluyó: “La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados. El tratadista mexicano Javier Alba Muñoz indicó que el debido proceso debemos entenderlo como: ‘…el razonamiento mediante el cual se da la explicación lógicamente razonable del porqué el acto de autoridad tiene su apoyo en la disposición legal…’ (ALBA MUÑOZ, Javier, Contrapunto Penal, Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1998, p. 7)”.

Por su parte la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, a tiempo de establecer la diferenciación existente entre fundamentación y motivación como elementos individuales, pero a su vez interdependientes del debido proceso, precisó que: “…la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que solo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.

Respecto a la congruencia como parte del debido proceso, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, entendió dicho principio en sus vertientes interna y externa como el “…principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

Por su parte la SCP 0005/2019-S2 de 19 de febrero, a tiempo de añadir a los entendimientos asumidos por la jurisprudencia respecto a estos elementos del debido proceso, complementó el razonamiento refiriéndose a la consideración de la relevancia constitucional, al respecto estableció: “Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva Resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional. Con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (negrillas añadidas).

III.2.    Análisis del caso concreto

El accionante alega que la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022 -cuyos miembros son ahora accionados-, determinó ratificar la decisión asumida respecto a que no podía ser convocado al Examen de Ascenso, Cursos de Pre y Post Grado de la Policía Boliviana Gestión 2022; sin valorar adecuadamente la RA 0876/19 de 1 de octubre, por la cual se dispuso la acumulación de dos años de antigüedad a su favor, que sumados a los años transcurridos desde el 2020, hasta la gestión actual -a momento de interponer su demanda tutelar- harían un total de cinco años de antigüedad que acreditan el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma para poder ser convocado a examen de ascenso. No obstante de ello, las autoridades policiales accionadas, aplicaron de manera formalista los arts. 86 de la LOPN y 32 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Nacional, sin considerar la situación particular de su caso.

En ese orden, habida cuenta que el accionante pide que en sede constitucional se le conceda la tutela y en consecuencia se disponga que todos los actuados posteriores “…a la emisión de la decisión Dejar sin efecto la decisión asumida de no convocarme al examen de ascenso de la gestión 2022, de 8 de junio de 2022, Disponga se emita nueva Resolución Administrativa en la cual se me convoque a examen de ascenso gestión 2022” (sic) -sin precisar qué fallo en concreto impugna-; es preciso aplicar el principio pro actione a objeto de superar esa omisión formal, al advertirse un despliegue procesal que permite dicha identificación a partir, a su vez, de la aplicación del principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional, a efecto de resolver la presente demanda tutelar; así, corresponde aclarar que se considerará el análisis de la RA 0010/22 de 13 de octubre, a través de la cual la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022 -cuyos miembros son ahora accionados-, resolvió declarar improcedente la apelación presentada por Rodrigo Calle Fernández -ahora accionante-, por no cumplir con la antigüedad requerida en el grado, conforme al art. 5.II inc. a) del Reglamento de Convocatoria a Exámenes de Ascenso, Cursos de Pre y Post Grado de la Policía Boliviana y el art. 28 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Nacional, por ser dicho fallo el último acto con el que quedó agotada la vía administrativa policial y en el cual, de concederse la tutela impetrada, pueden repararse las lesiones a derechos fundamentales que fueran a constatarse en el análisis siguiente.

Ahora bien, ingresando en materia se tiene que en la presente acción de amparo constitucional se denuncia -de una parte- la supuesta vulneración del derecho al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia, como consecuencia de la emisión de la RA 0010/22 pronunciada por la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022 -cuyos miembros son ahora accionados-, a tiempo de resolver la apelación formulada por el ahora peticionante de tutela, no aplicaron de forma favorable a su caso los arts. 86 de la LOPN y 32 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Nacional, al soslayar que a causa de los trámites administrativos de la UMRPSFXCH -donde obtuvo su Título profesional de Abogado- dicho Diploma le fue conferido el 2 de julio de 2019 y en su virtud, se emitió la RA 0876/19 en esa gestión, la misma que declaró a su favor la acumulación de dos años de antigüedad luego de que aprobó su ascenso a Sargento Mayor. Grado que si bien se efectivizó recién el 1 de enero de 2020, aquello debió asumirse como una cuestión formal, pues no estaba en su potestad disponer la fecha de emisión de su Título profesional por la referida Universidad, ya que a partir de ese momento le corría el pazo improrrogable de treinta días para gestionar su solicitud de acumulación de antigüedad, como un derecho que se obtiene por una sola vez en toda la carrera policial.

Al respecto, en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, tal argumento vertido por el hoy impetrante de tutela fue refutado por los accionados, al indicar que la acumulación de años declarada en la RA 0876/19, operó cuando éste ostentaba aún el grado de Sargento Segundo, ya que por su desempeño negativo en la materia de tiro policial, no ascendió a Sargento Mayor la gestión 2019, como le correspondía; siendo esa la causa por la cual no fue factible considerar la antigüedad de años dispuesta en la precitada Resolución, para que sea convocado a examen de ascenso para la gestión 2022; precisamente porque en la RA 0876/2019, se señala de forma expresa que la acumulación dispuesta se aplicó en el grado que entonces tenía el hoy accionante. Encontrándose todo ello debidamente plasmado en la RA 0010/22, pronunciada por la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022, con la debida motivación, fundamentación y congruencia.

En ese orden, a fin de verificar si la denuncia del ahora solicitante de tutela es evidente, o si por el contrario, la parte accionada actuó conforme al debido proceso en sus elementos cuestionados; de la revisión de la RA 0010/22, se tiene que está compuesta de tres apartados; dos de ellos dedicados al enunciado normativo aplicable para la resolución de la apelación formulada por Rodrigo Calle Fernández -hoy impetrante de tutela-, tanto en lo que respecta al trámite de la impugnación, como a los requisitos de fondo para que las y los funcionarios policiales puedan acceder al examen de ascenso dentro de la Institución del orden. Lo que da cuenta que la señala Resolución, hoy impugnada en sede constitucional, cuenta con la fundamentación suficiente al desarrollar y citar el contenido normativo sobre el cual basa su decisión.

De otro lado, en lo que a la motivación de la RA 0010/22 concierne, en su tercer considerando se hace un breve resumen de la apelación formulada por el ahora peticionante de tutela, destacando que, a los fines de su impugnación, el recurrente anexó la RA 0876/19, con el objeto de acreditar que contaría con la antigüedad necesaria para ser convocado a examen de ascenso en su calidad de Sargento Mayor. Sobre dicho planteamiento, la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022 -cuyos miembros son ahora accionados-, efectuando una valoración sobre la referida Resolución Administrativa, señaló:

“En audiencia de apelación, el recurrente presenta Resolución Administrativa Nº 0876/2019 de fecha 01/10/2019 emitido por la Dirección Nacional de Personal del Comando General de la Policial Boliviana, en la que RESUELVE, la ACUMULACION DE DOS (2) AÑOS DE ANTIGÜEDAD EN EL GRADO a favor del Sr. Sgto. 2do. Rodrigo Calle Fernández; al respecto la citada Resolución es clara en su redacción al establecer que la acumulación de dos años de antigüedad fue en su grado jerárquico de SARGENTO SEGUNDO, así lo establece el Artículo Primero de la Resolución Administrativa referida líneas precedentes, y el pretender hacer valer este derecho en el grado de Sargento Mayor, no corresponde, toda vez que la legislación policial no prevé que este beneficio se haga prevalecer en el siguiente grado jerárquico; por lo que no se adecua a lo establecido en el Art. 86 de la Ley Orgánica de la Policial Boliviana, Art. 32 del Reglamento de Personal y Memorándum Circular Fax Nº035/2022 de fecha 31 de mayo de 2022, que en su acápite V señala: ‘Con relación a la falta de antigüedad, el personal que presente su apelación deberá traer la documentación que acredite la antigüedad faltante (Resolución Administrativa de Restitución de Antigüedad y/o Acumulación de 2 años por obtención de Titulo en Provisión Nacional adquirida en el presente grado)’. En consecuencia, no corresponde la convocatoria del Sr. Sgto. My. Rodrigo Calle Fernández a exámenes de ascenso de la gestión 2022, por falta de antigüedad en el grado actual.

Que, la Comisión de Apelación de la Convocatoria a Exámenes de Ascenso Gestión 2022, analizó, valoró y consideró los alcances del Memorándum Circular Fax Nº 035/2022 de fecha 31 de mayo de 2022 y Resolución Administrativa Nº 0876/2019 de fecha 01/10/2019 emitido por la Dirección Nacional de Personal del Comando General de la Policial Boliviana, es así que el apelante NO ha subsanado el requisito de fondo observado de la falta de dos (2) años de antigüedad en el grado, para su convocatoria a exámenes de ascenso gestión 2022” (sic).

Razonamiento expuesto por la parte ahora accionada, que si bien es escueto, contiene de forma precisa el análisis de la RA 0876/2019 y la reflexión intelectiva de por qué ésta no era suficiente para acreditar la antigüedad requerida para que el ahora accionante, pueda ser convocado al Examen de Ascenso para la gestión 2022; explicando la parte ahora accionada, que en la señalada Resolución Administrativa, se habría referido de forma expresa que la otorgación de los dos años de antigüedad acumulados en virtud al Título profesional obtenido por el interesado, operó en su grado de Sargento Segundo, ello a su vez en cumplimiento de la normativa aplicable al caso; sustento que de igual manera se corrobora en sede constitucional, conforme se tiene descrito en la Conclusión II.1 de este fallo constitucional.

De modo tal, que no resulta evidente la lesión del derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como tampoco se advierte que la RA 0010/22 fuera incongruente; puesto que, a más que sobre dicha vertiente, el accionante no estableció en qué radicaría su cuestionamiento, dado que del contenido de la Resolución ahora cuestionada, se advierte la relación lógica entre el examen de  la apelación planteada por el ahora impetrante de tutela para ser convocado a exámenes de Ascenso-Gestión 2022, y la respuesta otorgada a los puntos alegados en dicha apelación -lo que hace a congruencia externa- así como la consideración, análisis y valoración del alcance del “Memorándum Circular-Fax” 035/2022, así como de la RA 0876/19, el contenido de ésta y la conclusión arribada por las autoridades hoy accionadas, a tiempo de dictaminar improcedente la apelación interpuesta por el recurrente, ahora impetrante de tutela, -labor toda esta que hace a la congruencia interna-, así como a la motivación del propio fallo ahora cuestionado, como se tiene ya explicado precedentemente.

Siendo necesario aclarar, que si bien el accionante también cuestiona una supuesta aplicación errónea y alejada de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y favorabilidad, respecto a los arts. 86 de la LOPN y 32 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Nacional, y sobre la valoración de la RA 0876/19; a más de su sola mención y transcripción de jurisprudencia constitucional al respecto, no cumple con el requisito de carga argumentativa mínima para que este Tribunal Constitucional Plurinacional, de forma excepcional, pueda pronunciarse al respecto.

Más aún, cuando fue controvertido por la parte accionada el sustento del alegato del hoy peticionante de tutela, referido a que la obtención de su Título profesional se rigió por procedimientos internos de la Universidad que lo expidió, estando por ello -el accionante- sujeto a sus plazos, así como el término improrrogable para peticionar la acumulación de antigüedad tras la emisión de ese Diploma, conforme al art. 32 inc. a) del indicado Reglamento; motivo por el cual la RA 0876/19, se dictó cuando aún no se había materializado su ascenso a Sargento Mayor. Pues, a decir de las autoridades accionadas, aquello ocurrió ante un desempeño negativo del accionante, que dilató en un año su ascenso a Sargento Mayor, habiendo operado -entonces- la acumulación de su antigüedad en el grado de Sargento Segundo, como consta en la             RA 0876/19. De modo que, tampoco resulta clara la petición del hoy solicitante de tutela, respecto a que se otorgue una interpretación normativa favorable a su caso, en consideración a la alegada reprobación de una materia y a la fecha de obtención de su título profesional, siendo que, de contrario, la consideración de esos elementos fácticos hacen más bien a una valoración integral realizada por los ahora accionados; lo que da cuenta, precisamente, de la falta de carga argumentativa para que de forma excepcional en sede constitucional pueda ingresarse a la interpretación de la legalidad ordinaria.

En ese marco fáctico y procesal administrativo, no es meritoria la concesión de la tutela pretendida por el accionante, con relación al derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, al no advertirse lesión alguna a los mismos; mientras que respecto a los derechos también invocados por éste -a la igualdad, a la dignidad humana, a la educación y al trabajo-, no corresponde emitir pronunciamiento alguno, al haberse derivado su supuesta transgresión de las falencias acusadas en la RA 0010/22, la misma que -se reitera- es congruente y cuenta con la motivación y fundamentos suficientes para respaldar lo allí decidido; razones por las que, también sobre dichos derechos, corresponde denegar la tutela.

III.3.    Otras consideraciones

Resuelta como se tiene la problemática planteada, corresponde a este Tribunal referirse al proceder de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; la misma que sin contar con la RA 0010/22, dictada por la Comisión de Apelación para la Convocatoria a Exámenes de Ascenso de la Policía Boliviana Gestión 2022, -que se trata precisamente del acto que fue cuestionado de lesivo a los derechos del accionante-, resolvió la problemática en ausencia de ese actuado, del que se impugnó su motivación, fundamentación y congruencia.

Razón por la cual, en la Resolución 093/2022 -de esa Sala constitucional- que fue remitida en revisión, se advierte que la concesión de la tutela deja sin efecto la “…resolución Memorándum, Circular, Fax No. 035/2022…” (sic); así como las demás resoluciones posteriores, particularmente el Informe -DESC/CONV/P.P.G.- 094/2022 “…que contiene la Resolución de la comisión de apelación de 08 de junio del 2022…” (sic). Actuados que no fueron impugnados y que en definitiva no contienen la decisión de ratificar la no convocatoria a Examen de Ascenso a la gestión 2022, respecto al accionante. Siendo evidente, entonces, que la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, falló sin la documental indispensable, y sobre actuaciones y resoluciones que eran el objeto procesal cuestionado, no obstante que en virtud al art. 35.1 del CPCo, pudo acceder a la Resolución de apelación; lo que también decantó, en que no remitiera a este Tribunal Constitucional Plurinacional, los antecedentes respectivos a esta acción tutelar, incumpliendo lo dispuesto en el art. 126.IV de la CPE, en concordancia con lo señalado en el art. 38 del CPCo, que establece que se deben remitir ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, todos los antecedentes inherentes a la acción de defensa.

Razón por la cual, corresponde llamar la atención a la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca -con la aclaración de que se convocó al Vocal de su similar Segunda-, para que en lo futuro observen tal aspecto y no incurra en dichas omisiones que lesionan el debido proceso constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder parcialmente la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.