SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0138/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición y al acceso a la información; puesto que, formuló reclamos ante el Alcalde ahora accionado, mediante memoriales de 8 de diciembre de 2021, 7 y 14 de febrero de 2022, solicitando dejar sin efecto el Memorando “01/2022”; sin embargo, no fueron respondidos afectando la situación laboral de los miembros de la Asociación de Transporte Libre Integrado “10 de Diciembre”.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Respecto al derecho de petición y la diferencia con la pretensión contenida en un proceso administrativo

La SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, citando a la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, concluyó que: «“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE `Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Entendimiento que si bien fue establecido para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Sustracción de materia o pérdida del objeto procesal en las acciones de amparo constitucional

La SCP 0642/2014 de 25 de marzo, estableció que: [Existe sustracción de materia dentro de las acciones de amparo constitucional, cuando el petitorio se convierta en infundado o vano y/o en caso de concederse el mismo, sus efectos sean estériles o inútiles.

El extremo señalado precedentemente concurre cuando la norma individual o acto administrativo acusados de lesionar derechos fundamentales han dejado de existir; obligando en consecuencia a los tribunales o jueces de garantías a no pronunciarse sobre la pretensión inicial, debiendo inhibirse del conocimiento de fondo de la problemática planteada declarándose consecuentemente la sustracción de materia…

La sustracción de materia, deriva de acontecimientos fácticos que modifican sustancialmente la pretensión inicial del accionante, dando lugar a la inexistencia de los elementos esenciales que darían lugar al proceso constitucional, dando lugar a la inexistencia del objeto mismo de tutela.

(…)

«Sobre dicha causal de improcedencia, la jurisprudencia de este Tribunal, precisó que encuentra sustento en el hecho que la resolución o acto ilegal generado por la autoridad o persona demandada -denunciado como vulnerador de derechos fundamentales o garantías constitucionales-, ya sea por voluntad propia o por mandato de otra autoridad superior, queda sin efecto antes de la citación con la acción de defensa, cesando en consecuencia los efectos del acto reclamado de ilegal, siendo que si bien se produce la lesión, ésta es reparada por decisión propia del legitimado pasivo.

Así, la SCP 1894/2012 de 12 de octubre, indicó que: “(…) la finalidad de la acción de amparo constitucional es la protección de derechos fundamentales y no el establecimiento de responsabilidades que puede determinarse como consecuencia accesoria de la concesión de tutela pero no puede constituirse en el elemento central de la pretensión procesal.

Asimismo, respecto a la figura de sustracción de la materia o del objeto procesal Ricardo Ayan Gordillo Borges, sostuvo que: ‘Existe sustracción de la materia en casos en los que el petitorio ha devenido en insubsistente, cuando de hecho el supuesto que lo sustentaba ha desaparecido; por lo que la autoridad no puede pronunciarse sobre el fondo de la denuncia y debe declarar la sustracción’.

Entonces es posible colegir que básicamente la sustracción de la materia o del objeto procesal consiste en la desaparición de los supuestos de hecho denunciados a través de la acción de amparo constitucional, luego cuando esto sucede, el juez o tribunal de garantías, no podrá decidir o pronunciar sobre algo que ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten; vale decir que el petitorio del que ha devenido es insubsistente; por lo que por simple lógica una vez identificado el acto lesivo denunciado y contando con la certeza de que dicho acto y sus consecuencias ya no existen, se irrumpe la posibilidad de pronunciarse sobre el análisis de fondo de la pretensión, correspondiendo la declaración de la sustracción de la misma.

En este sentido, el art. 53 inc. 2) del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones: ‘…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado’, para lo cual al menos debe verificarse que: i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y, ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional”»] (las negrillas son nuestras).

III.3.  Sobre el derecho de acceso a la información

La SCP 0338/2012 de 18 de junio refirió que: «Dentro del Capítulo de los derechos civiles, la CPE, ha instituido en el art. 21.6, el derecho que tienen las bolivianas y los bolivianos “A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva”.

De la norma constitucional glosada, se tiene que toda persona tiene la potestad de solicitar información de carácter público, para lo cual podrá acudir ante la institución o entidad que tenga los datos o información requerida, debiendo los funcionarios a cargo de dicha información proporcionarla como una forma de respaldar la trasparencia, legalidad, eficiencia y eficacia de sus actos; salvo que dicha información no le esté permitido brindar por la confidencialidad que deba guardar en protección de otros derechos o valores, como por ejemplo, datos que puedan afectar a menores.

Sobre el derecho de acceso a la información, el Tribunal Constitucional a través de la SC 0188/2006-R, de 21 de febrero de 2006, dejó establecido que: “En ese orden, el derecho a la información forma parte del derecho a la libre expresión e implica la facultad de toda persona a solicitar información de las instituciones públicas, quienes se encuentran obligadas a proporcionarla, salvo algunos supuestos en los que se determina la confidencialidad de los datos; confidencialidad que debe ser razonable y destinada a la protección de determinados valores.

La doctrina establece que las solicitudes deben estar dirigidas a obtener información pública, entendida por Ernesto Villanueva como ‘El conjunto de datos y hechos ordenados que tienen como propósito servir a las personas para la toma de decisiones, de manera que se enriquezca la convivencia y participación democrática’. En ese sentido, la información pública tiene una doble perspectiva, pues opera como un ‘deber del Estado de dar a conocer a la sociedad sus propias decisiones y derecho de los ciudadanos a acceder a dicha información pública’.

Como deber, nace de la forma republicana de gobierno, e importa ya no solamente la obligación de publicar aquellos actos trascendentales de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial (decretos, leyes y sentencias), que antes permitía una participación y control ciudadano indirecto y con limitaciones, sino que, dados los requerimientos actuales, es necesario brindar la más amplia información, como muestra de transparencia de las actividades desplegadas por la administración pública, que permita a las personas controlar los actos de gobierno y conocer aquella información de carácter público que pueda tener relevancia no sólo personal, sino también para el grupo social al que pertenece el individuo que solicita los datos, enriqueciendo el sistema democrático representativo”» (las negrillas fueron añadidas).

Sobre el particular, la SCP 0807/2020-S4 de 9 de diciembre, citando a la SCP 0719/2018-S4 de 30 de octubre, estableció que: “Respecto a los alcances del derecho de acceso a la información, el art. 21.6 de CPE establece que, las bolivianas y los bolivianos tienen derecho: ‘A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva’; en ese contexto, la SC 0788/2011-R de 30 de mayo, respecto a los alcances del referido derecho señalo que: ‘…abarca la prerrogativa de dar y recibir noticias sin restricciones previas, sin control total y sin limitación de fronteras, el derecho a la información implica un conjunto de derechos, entre los que se encuentran el derecho a conocer hechos, que supone el amplio acceso a la información, el derecho a los juicios, que supone la posibilidad de emitir una valoración sobre los mismos, el derecho a comunicar libremente, que significa la libre transmisión de los hechos, ideas y criterios a más de juicios de valor, el derecho a la discusión pública, o sea, la posibilidad de amplio debate de ideas. El derecho a ser informado, por su parte, abarca la posibilidad de recibir datos, escuchar criterios, relatos de hechos, discusiones, etc. Son sujetos del derecho a la información en su dimensión activa, los medios de comunicación social; las personas individuales; en general grupos sociales de cualquier naturaleza; y sujetos pasivos, las personas individuales o grupos colectivos’.

Este derecho se encuentra también reconocido por los instrumentos internacionales, entre ellos, en el art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en cuyo texto, después de proclamar el derecho a la libre expresión, afirma que: ‘…este derecho incluye el de (…) recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión’, concordante con los arts. IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, donde se dispone que: ‘Toda persona tiene derecho a la difusión del pensamiento por cualquier medio’; el 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y con el 13.1 de La Convención Americana sobre los Derechos Humanos, que de manera idéntica, lo consagran como parte del derecho a la libertad de expresión en sentido que ‘…comprende a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección’. En ese mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, interpretando el art. 13 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en la opinión consultiva sobre ‘La Colegiación obligatoria de periodistas’, señaló que la libertad de pensamiento y expresión comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole y, en consecuencia, existe una doble dimensión del derecho: individual y social. Así en la dimensión individual, nadie puede ser arbitrariamente impedido de manifestar su pensamiento, comprendiendo además, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundirlo; en la social, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.

En ese orden, el derecho a la información forma parte del derecho a la libre expresión e implica la facultad de toda persona a solicitar información de las instituciones públicas, quienes se encuentran obligadas a proporcionarla, salvo algunos supuestos en los que se determina la confidencialidad de los datos, confidencialidad que debe ser razonable y destinada a la protección de determinados valores’. Se trata de un derecho fundamental que consolida el funcionamiento y la preservación de los sistemas democráticos, con relación al cual, es posible establecer que se lo satisface cuando: a) Se pone a disposición la información; b) Se justifican las razones de su negativa, cuando existe alguna causal que implique información de acceso restringido; y, c) Se acredita la inexistencia de la información” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la SCP 0386/2013-L de 28 de mayo, al momento de resolver la presunta vulneración del derecho de acceso a la información concluyó que: “…no se advierte la vulneración al derecho de petición y acceso a la información, más aún cuando el accionante confunde este último con el derecho de petición, arguyendo que no habría obtenido respuesta a sus solicitudes (…) la falta de respuesta, de ninguna manera, se configura en vulneración al derecho de acceso a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla, puesto que los datos pretendidos por el accionante están referidos a su persona, no a una investigación o información en el que esté involucrado el interés colectivo” (las negrillas nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición y al acceso a la información; puesto que, formuló reclamos ante el Alcalde ahora accionado, mediante memoriales de 8 de diciembre de 2021, 7 y 14 de febrero de 2022, solicitando dejar sin efecto el Memorando “01/2022”; sin embargo, no fueron respondidos afectando la situación laboral de los miembros de la Asociación de Transporte Libre Integrado “10 de Diciembre”.

De la revisión de antecedentes, se establece que Eliseo Martínez Calle, entonces Presidente de la Asociación de Transporte Libre Integrado “10 de Diciembre”, mediante memorial de 8 de diciembre de 2021, solicitó al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro que instruya a la Unidad o Secretaría que corresponda que se deje sin efecto la suspensión de la “parada” de la mencionada Asociación manteniendo la misma y su respectivo letrero, refiriendo en el Otrosí 2 “Providencias a conocer en la secretaria de su digno despacho” (sic). En respuesta a dicho memorial fue emitida la Nota DIR. TRAF. VIAL. con CITE: 143/2021 de 13 de diciembre por la Directora de la Dirección de Tráfico y Vialidad de la señalada entidad municipal que extrañó el testimonio de personería jurídica de la citada Asociación debidamente legalizada, así como el listado del parque automotor y la nómina de choferes que realizaban el servicio de transporte en el sector urbano (Conclusión II.1.).

Posteriormente, mediante memorial presentado el de 7 de febrero de 2022, ante el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, y recepcionado el 14 de ese mes y año por el Alcalde ahora accionado; el accionante indicó: “…nos han derivado a la oficina de con tráfico y vialidad (…) nos ha indicado a que presentemos una copia legalizada de nuestra RESOLUCION…” (sic); por lo que, refiriendo adjuntar la documentación extrañada pidió que se deje sin efecto el Memorando “01/2022” con el que su persona fue notificado el 4 del citado mes y año, afirmando tener saneada y legalizada la documentación de la citada Asociación; además, solicitó se ordene a la Dirección de Tráfico y Vialidad de la mencionada entidad municipal para que proceda a la reposición del letrero de dicha Asociación y el levantamiento del cerco que evita su lícita actividad de transporte. Asimismo, en el Otrosí 1ro.- indicó que hizo conocer la “resolución” en la instancia administrativa correspondiente, por lo cual adjuntaba copia legalizada de la misma que acreditaba la actividad lícita de la nombrada Asociación a la que representa más los Comprobantes de Caja 29839 y 129838 por el permiso de tráfico y estacionamiento de vehículos. En el Otrosí 2do.- estableció como domicilio procesal la Secretaría del despacho del Alcalde hoy accionado (Conclusión II.2.).

Luego, por escrito presentado el 14 de febrero de 2022, dirigido al Alcalde ahora accionado, el accionante reiteró la solicitud efectuada a través del memorial de 7 de ese mes y año. En respuesta a ambos escritos fue emitida la Nota DIR. TRAF. VIAL. con CITE: 073/22 de 15 de febrero de 2022, por el Director de Tráfico y Vialidad del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro mediante el cual se estableció que al no cumplirse con lo dispuesto en la Nota DIR. TRANF. VIAL. con CITE: 143/2021 se mantenía lo dispuesto a través del Memorando “01/2021”, por lo cual se solicitó al accionante que adjunte la documentación extrañada. Ante dicha respuesta, el nombrado mediante Nota de 17 de febrero de 2022, presentada en la misma fecha ante la Dirección de Tráfico y Vialidad de la citada entidad municipal, expuso que en respuesta a la “nota 063/22” adjuntaba los documentos solicitados; sin embargo, “…queremos hacer notar que sin cumplir con los procedimientos formales se nos esté coartando el derecho al trabajo, el derecho a la vida (…). Al poner sus letreros de no estacionar volquetas, cometiendo abuso de autoridad" (sic [Conclusión II.3.]).

Ahora bien, resulta necesario señalar que de acuerdo al Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional debe diferenciarse el derecho de petición de la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso administrativo; puesto que, el primero es un derecho autónomo que ante su vulneración debe ser protegido de manera directa a través de la acción de amparo constitucional, excepto cuando la misma administración de la entidad establezca el procedimiento para el tratamiento del derecho de petición; y el segundo, está vinculado a una pretensión dentro de un proceso administrativo, por lo que corresponde que los plazos y dicha pretensión sean atendidos de conformidad al procedimiento y en observancia de los elementos del debido proceso, correspondiendo que el procedimiento administrativo sea observado en cuanto a los plazos y etapas procesales determinadas en el mismo y regulados bajo la garantía del debido proceso.

De todo lo anterior, se tiene que el accionante planteó erróneamente la acción de amparo constitucional con base a la supuesta vulneración del derecho de petición, subsumiendo la supuesta omisión de respuesta del Alcalde hoy accionado respecto a sus escritos, al marco jurisprudencial citado por este Tribunal con relación al mencionado derecho fundamental, cuando únicamente correspondía observar si la señalada autoridad vulneró o no alguna regla procesal al no considerar sus solicitudes ni emitir los correspondientes fallos de manera oportuna sin ponerlos a su conocimiento, vulnerando de esa manera sus derechos fundamentales; más aún cuando el Alcalde ahora accionado en la vía de complementación y enmienda (Punto I.2.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional) puso en conocimiento de la Sala Constitucional la existencia de un procedimiento administrativo conforme exige el art. 29 de la LGAM que incluso puede llegar a instancia de los recursos de revocatoria y jerárquico.

Asimismo, en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional se estableció que existe sustracción de materia en las acciones de amparo constitucional cuando el petitorio se convierte en infundado o vano, y de concederse la tutela sus efectos serían inútiles; es decir, cuando el acto acusado de vulnerar derechos o garantías constitucionales dejó de existir por voluntad propia o por mandato de otra autoridad superior antes de la citación con la acción de defensa, cesando los efectos del acto denunciado como ilegal al ser reparado por decisión propia del legitimado pasivo; no obstante, debe existir certeza de que dicho acto y sus consecuencias no existen, para lo cual debe verificarse que: “…i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y, ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional” (SCP 1894/2012 de 12 de octubre [las negrillas nos corresponden]).

Conforme a lo anterior, del memorial presentado el 7 de febrero de 2022, se advierte que el accionante reconoció que fue remitido a la Dirección de Tráfico y Vialidad del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, adjuntando la copia legalizada extrañada por la Nota DIR. TRAF. VIAL. con CITE: 143/2021 refiriendo asimismo que ya presentó la “resolución” en la instancia administrativa correspondiente (Conclusiones II.1. y II.2.). Además, mediante Nota de 17 de febrero de 2022, el accionante respondió a la “nota 063/22” -lo correcto Nota DIR. TRAF. VIAL. con CITE: 073/22- que fue emitida en respuesta a los memoriales de 7 y 14 de febrero de 2022, adjuntando supuestamente los documentos solicitados (Conclusión II.3.).

Bajo ese contexto, de las pruebas adjuntadas por las partes consistentes en el memorial de 7 de febrero de 2022 y la Nota de 17 de ese mes y año, se advierte que los memoriales de 8 de diciembre de 2021, de 7 y 14 de febrero de 2022, fueron respondidos a través de las Notas DIR. TRAF. VIAL. con CITE: 143/2021 y DIR. TRAF. VIAL. con CITE: 073/22 emitidas por la Dirección de Tráfico y Vialidad del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, cuyo contenido fue conocido por el accionante incluso antes de plantear la acción de amparo constitucional el 18 de febrero de 2022, contra el Alcalde hoy accionado, quien fue citado con la referida acción tutelar el 23 de igual mes y año (Conclusión II.4.). Por consiguiente, al evidenciarse la existencia de sustracción del objeto procesal, se deniega la tutela solicitada sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En cuanto a la vulneración del derecho de acceso a la información

En el Fundamento Jurídico III.3. del presente fallo constitucional se estableció que el derecho de acceso a la información forma parte del derecho a la libre expresión, implicando la facultad que tiene toda persona a pedir información a las instituciones públicas, encontrándose éstas obligadas a proporcionarla, excepto cuando se determine que los datos son confidenciales, para lo cual dicha confidencialidad debe ser razonable y estar dirigida a la protección de determinados valores. Además, el Tribunal Constitucional Plurinacional determinó que no puede confundirse el derecho de petición con el de acceso a la información, por ausencia de respuesta a una pretensión.

En el presente caso, se evidencia que el accionante confundió el derecho de petición con el de acceso a la información, por cuanto su pretensión se fundó en obtener respuesta a los memoriales planteados ante el Alcalde ahora accionado; por lo tanto, y en el marco de la jurisprudencia constitucional citada, se deniega la tutela solicitada con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.