SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0144/2023-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad y a la continuidad laboral; alegando que, no obstante haberse dispuesto a través de la Resolución Administrativa Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 086/2021, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo Potosí, su reincorporación laboral en el mismo cargo que desempeñaba, así como, el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondían al momento de su despido; no obstante, el Alcalde y Director demandados, omitieron cumplir dicha orden, pese a su notificación efectuada el 29 del indicado mes y año, dejándola en estado de indefensión laboral.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral

Sobre el particular, la SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, precisó que: “Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas y subrayado son nuestros).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.”

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso “(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”» (el resaltado nos corresponde).

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad y a la continuidad laboral; alegando que, ante su despido intempestivo por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, entidad que a través de su titular emitió la Resolución Administrativa Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 086/2021, disponiendo su reinserción laboral en el mismo cargo que venía desempeñando, así como, el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondan; empero, hasta la fecha de interposición de este mecanismo constitucional, dicha entidad omitió cumplir la citada decisión, pese a su notificación efectuada el 29 del indicado mes y año.

De antecedentes procesales y lo desarrollado en las Conclusiones de este fallo constitucional se tiene que, la impetrante de tutela prestó sus servicios profesionales en el aludido Gobierno Autónomo Municipal desde el 12 de julio de 2018 al 25 de septiembre de 2022, suscribiendo trece contratos a plazo fijo, cinco en el cargo de Técnico y ocho como Apoyo Técnico dependiente de la Dirección de Desarrollo Económico y Planificación de la mencionada entidad edil (Conclusión II.2); sin embargo, el 12 de octubre del indicado año, fue desvinculada de su fuente laboral; por lo que, en reclamo de tal situación, el 18 de diciembre de igual año, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo Potosí denunciando su despido ilegal, solicitando la reincorporación laboral; instancia que emitió la Resolución Administrativa Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 086/2021, ordenando a la citada institución municipal para que a través de su representante, Jhonny LLally Huata, en calidad de Alcalde -hoy demandado-, en el plazo de tres días improrrogables a partir de su notificación, proceda a su reincorporación laboral en el mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios y demás derechos devengados que correspondan a la fecha de su despido, argumentando que: "...[la] trabajador[a] ha suscrito varios contratos ‘sucesivos’ a plazo fijo con el G.A.M.P. desde la gestión 2018, así se tiene acreditado por el CERTIFICADO DE TRABAJO firmado por el Lic. JORGE A. CUIZA INCHAUSTI - DIRECTOR DE RECURSOS HUMANOS DEL G.A.M.P.; respecto a estos contratos el representante legal del G.A.M.P. (…) refiere que ser[í]an de carácter administrativo y/o prestación de servicios (…); sin embargo al respecto se debe considerar que a partir del año 2012, a través de la Ley 321 se ha incorporado al ámbito de aplicación de la Ley general del Trabajo a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General de Trabajo y sus normas complementarias (…) Del informe elevado por El Inspector se aprecia que LA TRABAJADORA/DENUNCIANTE CARLA MARCELA ROSALES RAMOS (…) NO desarrollaba ninguna de las funciones que la excluya de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y norma conexa confieren a los trabajadores” (sic [Conclusión II.3]); determinación, que según Informe MTEPS-JDT PT-BQA-002-INF/22 de 19 de enero de 2022, de verificación de cumplimiento de la Resolución Administrativa Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 086/2021, elaborado por Bismarck Quispe Aviza, Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo Potosí, dirigido al Jefe Departamental de Trabajo del mismo departamento, comunicó que: habiéndose apersonado ante el Director de RR.HH. del citado Gobierno Autónomo Municipal -codemandado-, este le manifestó no tener conocimiento del proceso de reincorporación laboral, concluyendo de ello que no se dio cumplimiento a dicha decisión administrativa, pese a su notificación efectuada el 29 de diciembre de 2021 (Conclusión II.4).

Ahora bien, conforme los razonamientos expuestos en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto al cumplimiento integral de las conminatorias laborales y de unificación de la jurisprudencia constitucional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, en lo que concerniente al citado tópico, se estableció que: “…En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de las trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones” (SCP 0457/2021-S3 [énfasis añadido]); es decir, la conminatoria debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

En ese entendido y al evidenciarse del Informe MTEPS-JDT PT-BQA-002-INF/22, de verificación de cumplimiento de la Resolución Administrativa Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 086/2021, elaborado por Inspector de la referida Jefatura, que los demandados no acataron la reincorporación ordenada por el Jefe Departamental de Trabajo Potosí, estableciéndose que los mismos soslayaron que la citada determinación debía ser cumplida en su integralidad, acorde a la línea jurisprudencial esgrimida en los Fundamentos Jurídicos de este fallo constitucional, incurriendo en la conculcación de los derechos al trabajo y estabilidad laboral de la impetrante de tutela; quien hasta la fecha de interposición del presente mecanismo constitucional no fue convocada a su fuente laboral; extremo por el cual, en el marco jurisprudencial de la citada Resolución de Doctrina Constitucional desarrollada precedentemente, corresponde a este Tribunal disponer el cumplimiento en su totalidad de la citada Conminatoria de Reincorporación; por la que, se ordenó al Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, para que a través de su representante, a partir de su notificación con aquella determinación, proceda de manera inmediata a la reincorporación laboral de la solicitante de tutela al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios y demás derechos laborales que le correspondan a la fecha de su despido; a la parte demandada asumir los lineamientos constitucionales establecidos en la referida Resolución de Doctrina Constitucional.

No obstante, de los fundamentos expuestos precedentemente, en coherencia a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, cabe hacer mención a la provisionalidad de la tutela en la conminatoria; ello en virtud a que, la misma “…no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador (…) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse…” (SCP 0730/2021-S2 de 3 de noviembre); en consecuencia, la concesión de la tutela otorgada se configura como una decisión provisional; pues, las autoridades administrativas y judiciales en materia laboral, son las competentes para resolver cualquier controversia y con carácter definitivo respecto a la situación laboral del trabajador.

Finalmente, en cuanto al pago de costas y daños y perjuicios a favor de la accionante, aquello no puede ser considerado debido a la naturaleza provisional de la concesión de tutela impetrada y cuya regulación, según el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), es potestativa; por lo que, no corresponde asentir su cancelación, debiendo denegarse la tutela al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.