SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0148/2023-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a una remuneración justa, al trabajo digno, a la seguridad social, a la educación y a la estabilidad e inamovilidad laboral; toda vez que, fue desvinculado de su fuente de trabajo mediante Memorándum DTH-JCTCH/B/0214/2021 de 30 de abril, por la ex Directora de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz -codemandada-, quien no consideró que es padre de una menor de edad con discapacidad que requiere de medicación diaria; por lo que, ante tal hecho acudió a la Jefatura Regional de Trabajo El Alto, instancia que a través de su titular emitió la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/046/2021 de 26 de julio, disponiendo que en el término de tres días se lo reincorpore al puesto laboral que ocupaba, con el mismo nivel salarial y se cancelen los sueldos devengados; empero, esa decisión administrativa no fue acatada por la Alcaldesa y el Director de Talento Humano, ambos del citado ente municipal -ahora demandados-; decisión administrativa confirmada in extenso por Auto J.R.T.E.A.- VMML-055/2021 de 13 de agosto, ante la solicitud de aclaración, complementación y enmienda interpuesta por la entidad demandada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Excepción al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional y respecto a personas con discapacidad o a cargo de ellas

Con relación al cumplimiento del principio de subsidiariedad, la SCP 0390/2014 de 25 de febrero, sostuvo que: «El principio de subsidiariedad constituye una de las características principales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculados con personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, personas con capacidades diferentes, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad.

Dentro de este contexto, la jurisprudencia constitucional en armonía con la Constitución Política del Estado, en la SC 0989/2011-R de 22 de junio de 2011, estableció:

“Siguiendo este razonamiento, la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante ‘acciones afirmativas’ busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado”» (el resaltado es nuestro).

Respecto a la excepción al principio de subsidiariedad en acciones de amparo constitucional con relación a personas con discapacidad o aquellas que estuvieran a cargo de las mimas, la SCP 0105/2019-S2 de 5 de abril, expuso que: “…la SC 1483/2011-R de 10 de octubre señaló

…si bien es evidente que antes de la presentación de una acción de amparo constitucional, el accionante debe agotar los recursos que tenga a su alcance para la protección del derecho que alega como vulnerado, no es menos evidente que en determinados casos, que involucren a personas discapacitadas, debe aplicarse la excepción al principio de subsidiariedad, toda vez que la Constitución Política del Estado establece un marco de protección para los derechos fundamentales de las personas discapacitadas, que al ser un grupo vulnerable merece un trato especial por parte del Estado...

Entendimiento que fue confirmado en la SCP 1052/2012 de 5 de septiembre respecto a la protección del interés de los más frágiles como es el sector de las personas con discapacidad.

En suma, las personas con discapacidad y quienes tengan bajo su cuidado a dichas personas, pueden acudir directamente ante la justicia constitucional, haciendo abstracción del principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional” (énfasis añadido).

III.2.  Sobre la protección a las personas con discapacidad en situación de dependencia: Garantía de inamovilidad del trabajador

La SCP 0105/2019-S2, indicó que: “A partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009, los derechos fundamentales y garantías constitucionales adquieren un lugar preeminente en el orden constitucional, privilegio que en el sistema jurídico boliviano se infiere, porque por una parte amplió de manera explícita el catálogo de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales en un Título específico consignado en la parte dogmática del texto constitucional; y por otra, reconoció el bloque de constitucionalidad en el art. 410 de la Norma Suprema, integrando a los Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos al texto constitucional.

Estas consideraciones resultan indispensables al tiempo de referirnos a los derechos reconocidos a las personas con discapacidad, contemplados en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos y en la Ley Fundamental.

Así, el constituyente boliviano acogió en el texto constitucional de manera expresa y extensa, una sección destinada a los derechos de las personas con discapacidad, el art. 70, señala:

Toda persona con discapacidad goza de los siguientes derechos:

1. A ser protegido por su familia y por el Estado.

2. A una educación y salud integral gratuita.

3. A la comunicación en lenguaje alternativo.

4. A trabajar en condiciones adecuadas, de acuerdo a sus posibilidades y capacidades, con una remuneración justa que le asegure una vida digna.

5. Al desarrollo de sus potencialidades individuales.

Por su parte, el art. 71 de la CPE prohíbe y sanciona cualquier tipo de discriminación, maltrato, violencia y explotación a toda persona con discapacidad, y en el parágrafo II, dispone que; ‘El Estado adoptará medidas de acción positiva para promover la efectiva integración de las personas con discapacidad en el ámbito productivo, económico, político, social y cultural, sin discriminación alguna’.

En el marco de los instrumentos jurídicos internacionales y regionales sobre protección de los derechos de personas con discapacidad, el Estado boliviano se obligó a adoptar medidas de cualquier naturaleza que permitan lograr la eficacia de los derechos reconocidos a este segmento poblacional, tal como se estipula en el art. 4 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD). Asimismo, con el objetivo común consensuado por los Estados parte de estos Acuerdos multilaterales, de lograr su plena integración y erradicar cualquier tipo de discriminación contra este sector poblacional, se adquirió el compromiso de adoptar medidas de carácter laboral, de acuerdo a la disposición contenida en los arts. II y III de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

De acuerdo a las disposiciones constitucionales internas antes glosadas, se reconoce de manera expresa la protección por la familia y por el Estado; por lo que, conviene analizar por separado, los deberes de los familiares y las responsabilidades públicas o estatales.

En ese marco, la protección a las personas con discapacidad por su familia es especialmente importante, porque se encuentran en situación de especial vulnerabilidad; por cuanto, las limitaciones físicas, psíquicas o intelectuales, merman determinadas capacidades de dichas personas y adicionalmente, pueden impedir que ejerzan, por sí mismos, determinados derechos, como el trabajo de donde deriva que la satisfacción de sus necesidades, conlleva un cost[o] económico, el cual debe erogarse a través de la asistencia del entorno familiar.

En cuanto a la protección por parte del Estado, cabe señalar que la especial vulnerabilidad antes anotada, demanda acciones afirmativas por parte del Estado, siendo una de ellas la protección del trabajador que tiene como dependiente a una persona con discapacidad. Esto se transcribe en el reconocimiento de la garantía de inamovilidad laboral, instituida en el art. 2.V de la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad -Ley 977 de 26 de septiembre de 2017- a favor de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una persona o más personas con discapacidad; protección que no es absoluta, por cuanto se mantiene en tanto el trabajador no incurra en las causales de despido contempladas por la Ley General del Trabajo.

De lo que resulta, que el Estado Plurinacional de Bolivia, en virtud a los principios antes mencionados, garantiza la inamovilidad laboral de la o el trabajador que tiene una persona dependiente con discapacidad, con la finalidad de lograr la protección de todas las personas que, por razones ligadas a la falta o la pérdida de la autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia para ejercer sus derechos y asegurarles una existencia digna. Desde esta perspectiva, dicho resguardo, al igual que la protección de las personas con discapacidad, encuentra su fundamento en la dignidad humana, así como en la no discriminación, con el objetivo de lograr la igualdad real e integración anhelada por los Estados; ya que además, estas personas tienen los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras; los cuales, incluido el de no verse sometidos a discriminación basada en la discapacidad, dimanan de la dignidad y la igualdad, que son inherentes a todo ser humano

En el mismo orden, la Observación General 5 emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) y la Declaración de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante Resolución 344 del 9 de diciembre de 1975, son instrumentos internacionales que reflejan el compromiso de eliminar situaciones discriminatorias contra las personas con discapacidad, procurando la creación de oportunidades de trabajo para este grupo vulnerable.

Asimismo, el Tribunal Constitucional a través de la SC 0235/2007-R de 10 de abril, tuteló la garantía de inamovilidad funcionaria y laboral de estos trabajadores, en el entendido que la ruptura de la continuidad de la relación laboral, puede afectar no solo al trabajador sino también a un dependiente con discapacidad; razonamiento jurisprudencial que fue reiterado posteriormente, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0391/2012 de 22 de junio, 0614/2012 de 23 de julio y 0390/2014 de 25 de febrero, entre otras.

En consecuencia, esta protección conlleva obligaciones pasivas para el empleador, de abstenerse a realizar cualquier medida que limite el ejercicio de estos derechos, entendiendo que de la vulneración del derecho al trabajo y otros derechos laborales conexos, que corresponden al trabajador, deriva la lesión al ejercicio de los derechos de aquella persona dependiente con discapacidad, que atañen a su dignidad e igualdad. Al contrario, le corresponde al empleador tanto en las entidades públicas y privadas, asegurar al trabajador a cargo de la asistencia y manutención de esta persona, la permanencia en su fuente de trabajo; empero, esta protección no es absoluta, toda vez que, está condicionada a una buena conducta del trabajador en su desempeño laboral, ya que el retiro se justifica si éste incurre en una causal de despido establecido conforme a ley” (las negrillas y subrayado nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

De obrados, se tiene Memorándum DTH-JCTCH/R/1089/2018 de 16 de marzo, que en atención al Decreto Municipal 094 de 31 de enero de 2018, se designó al accionante como Jefe de Unidad de Mantenimiento dependiente de la Dirección Municipal de Transporte Público - Wayna Bus, con el Ítem E-10110302001 y en el cargo Jefe C (Conclusión II.3); a través de Memorándum DTH-JCTCH/B/0214/2021 de 30 de abril, la    ex Directora de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de   El Alto del departamento de La Paz -codemandada-, con las facultades  conferidas por el Decreto Municipal 082/17 -no precisa la fecha-, indicando que habiendo cumplido el periodo de Gestión Municipal “…EL ALTO CON VUELO PROPIO…” (sic) agradeció las funciones desempeñadas del solicitante de tutela, cesándolo del cargo en el que se desenvolvía (Conclusión II.4); mediante Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/046/2021 de 26 de julio, se ordenó al señalado Gobierno Autónomo Municipal que en el término de tres días, reincorpore al prenombrado al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación laboral, con el mismo nivel salarial y el pago de sueldos devengados (Conclusión II.6); por Auto J.R.T.E.A.- VMML-055/2021 de 13 de agosto, la Jefa Regional de Trabajo El Alto, declaró improcedente el pedido de aclaración, complementación y enmienda incoado por el referido ente edil, confirmando in extenso la citada Conminatoria (Conclusión II.9); el 23 de igual mes y año, la entidad demandada formuló recurso de revocatoria contra la aludida Conminatoria (Conclusión II.10); dicho recurso fue resuelto por la RA JRTEA/VMML/ 040/2021 de 20 de septiembre, revocando totalmente la misma (Conclusión II.11).

En el caso que nos ocupa, el hecho denunciado como lesivo por el peticionante de tutela, radica en que fue desvinculado de su fuente laboral por Memorándum DTH-JCTCH/B/0214/2021, pese a que la entidad demandada tuvo conocimiento de que el aludido es progenitor de una menor de edad con discapacidad, y al haber dispuesto la Jefatura Regional de Trabajo El Alto, mediante la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/046/2021, su reincorporación, el referido Gobierno Autónomo Municipal, no la acató.

Previo al análisis de la problemática planteada, corresponde mencionar que conforme al Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que, si bien antes de la presentación de una acción de amparo constitucional, el impetrante de tutela debe agotar los recursos que tenga a su alcance para la protección del derecho que alega como vulnerado, esta regla no resulta absoluta; ya que, cuando se trata de personas que forman parte de grupos vulnerables como ser menores de edad, adultos mayores, personas con discapacidad o en su caso, respecto a esta última, quienes tengan bajo su dependencia personas con capacidades diferentes, debe aplicarse la excepción al principio de subsidiariedad.

En ese sentido, de obrados se tiene que el accionante con el fin de hacer valer sus derechos acudió a la Jefatura Regional de Trabajo El Alto, instancia que a través de su titular emitió la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/046/2021, la cual conforme lo expuesto por la entidad demandada en la audiencia de garantías, fue revocada por la RA JRTEA/VMML/ 040/2021, actuado que no fue puesto a conocimiento del impetrante de tutela, a efecto de saber su contenido y tomar las medidas que vea pertinentes; sin embargo, cabe recalcar que el prenombrado al ser progenitor de una menor de edad que tiene discapacidad, con el objeto del resguardo y protección de sus derechos, pueda acudir de forma directa ante esta justicia constitucional, no siendo una exigencia agotar previamente la vía administrativa; es así que, en mérito a la protección reforzada que merecen, entre otras, las personas con discapacidad o las que están a cargo de su cuidado, no es necesario que se agote la instancia administrativa -recurso jerárquico-, correspondiendo tenerse presente la excepción al principio de subsidiariedad; considerando además, que la posible vulneración de derechos se encuentran relacionados a la garantía de inamovilidad laboral y del derecho a la estabilidad laboral de un padre que tiene a su cargo una menor de edad con una afección; aspectos que, permiten ingresar al análisis de fondo de la problemática formulada y el planteamiento directo de este mecanismo de defensa.

Por lo mencionado, conforme se tiene explicado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se hallan protegidos los derechos de las personas con discapacidad a través de la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; dado que, existen casos en los cuales los individuos con afecciones físicas, psíquicas o intelectuales, por sus limitaciones se ven impedidos de ejercer de manera directa sus derechos, mismos que requieren la protección de su familia; es así que, el Estado aplicando acciones afirmativas garantiza la inamovilidad laboral en entidades públicas y/o privadas de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que tiene como dependiente a un ser humano con discapacidad, correspondiendo al empleador abstenerse a realizar cualquier medida que limite el ejercicio de sus derechos laborales; en razón a que, se podría derivar en la lesión de los derechos a la dignidad, igualdad y no discriminación de la persona con discapacidad; cabe señalar, que dicha permanencia en la fuente laboral no es absoluta; toda vez que, está supeditada al desempeño del trabajador, entendiéndose que será justificado su despido si incurriera en alguna causal establecida por la Ley General del Trabajo.

Además, resulta pertinente hacer mención al art. 2.V de la Ley 977, la cual señala que: “El Estado Plurinacional de Bolivia garantizará la inamovilidad de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho (18) años o con discapacidad grave y muy grave, en los sectores público y privado, siempre y cuando cumplan con la normativa vigente y no existan causales que justifiquen su desvinculación” (el resaltado y subrayado nos corresponde).

En el caso concreto, de obrados se tiene el certificado de nacimiento y la cédula de identidad correspondientes a AA, que acreditan que el impetrante de tutela es padre de la prenombrada (Conclusiones II.1 y 5), quien a la fecha de presentación de esta acción de defensa contaba con ocho años de edad, la cual padece discapacidad intelectual del 34%, conforme se tiene del carnet de discapacidad de la misma (Conclusión II.2) y de los certificados médicos de 4 y 24 de agosto de 2021, los cuales diagnosticaron a la menor con discapacidad intelectual grave (Conclusiones II.7 y 8); lo que, permite concluir que el prenombrado tiene a su cargo una persona menor de dieciocho años de edad, con discapacidad; y, que conforme a la normativa nacional e internacional le corresponde gozar de inamovilidad laboral.

Ahora bien, cabe indicar que el peticionante de tutela fue desvinculado de su puesto laboral, por Memorándum DTH-JCTCH/B/0214/2021, en el cual se le agradecieron sus funciones debido a la conclusión del “…periodo de la Gestión Municipal ‘EL ALTO CON VUELO PROPIO’…” (sic); es decir, que la desvinculación laboral del aludido no obedeció a la existencia de alguna causal justa de despido que haya sido comprobada en proceso administrativo previo; sino que, se trató de una destitución intempestiva, sin considerar que el solicitante de tutela al ser padre de una menor de edad que tiene discapacidad, goza de una protección especial del Estado y por ello, cuenta con la inamovilidad laboral, la cual únicamente puede ser limitada en caso de que el accionante haya incurrido en alguna causal de despido establecida por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), hecho que no ocurrió en la problemática analizada; en tal razón, al existir una desvinculación injustificada se lesionaron los derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral del impetrante de tutela, que también afectó el derecho a la educación de la menor de edad AA; ergo, corresponde conceder la tutela impetrada.

Con relación al derecho a la seguridad social denunciado por el peticionante de tutela como lesionado, se tiene que, de acuerdo a lo supra desarrollado, al haber sido desvinculado de su puesto de trabajo de manera injustificada, se suspendió el acceso al mismo; por consiguiente, atañe conceder la tutela solicitada y que los derechos emergentes de la relación laboral sean restituidos.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.