SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0149/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 12 de mayo de 2022, cursantes de fs. 8 a 20 y 37 a 39 vta., los accionantes señalaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 21 de julio de 2021, Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional, promulgó el Decreto Supremo (DS) 4546, cuyo objeto es la declaración de la realización del Censo de Población y Vivienda – 2022, como prioridad nacional, disponiendo que el 16 de noviembre del citado año, el empadronamiento para el mismo sea ejecutado por el INE, en todo el territorio boliviano.

El 17 de abril de 2022, la Ministra de Planificación del Desarrollo -demandada- a través de los medios de comunicación, respecto a incorporar el término mestizo a la boleta censal, manifestó que: “…'No tendría ningún sentido incorporar esa consulta (mestizo), como sociedad debemos evolucionar (…). Nosotros somos pueblo indígena originario campesino, tenemos la mayor parte de nuestra población con una identificación'…” (sic); de igual forma, la prenombrada indicó que: “…hace mucho tiempo como sociedad ya hemos pasado la colonia y han dejado de existir razas” (sic).

El 18 del mismo mes y año, el INE hizo conocer al público en general mediante su página web, que supuestamente la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) recomendó evitar una clasificación que involucre categorías poco específicas como “…‘mestizos o morenos’…” (sic).

Por otra parte, en atención a los resultados del censo de 2012, sobre la pregunta 29 “…Como boliviana o boliviano ¿Pertenece a alguna nación o pueblo indígena originario campesino o afro boliviano?...” (sic) y que en su mayoría la población indicó que no pertenecía a ninguna; por lo que, el hecho que no se introduzca el término mestizo en la boleta censal, se constituye en una vulneración a los derechos de los bolivianos a la autoidentificación cultural y discriminación, además, de la conculcación a la Convención Americana sobre Derechos Humanos; pues, con la no inclusión señalada se desconoció que el 70% de la población boliviana se considera mestiza, esto en razón a un estudio de la Fundación Unir.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la lesión de sus derechos a la autodeterminación e identidad nacional y cultural, citando al efecto los arts. 21 y 30.II.4 de la Constitución Política del Estado (CPE); 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); y, 3 y 4 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo: a) Se incluya en la boleta de consulta del censo de población y vivienda 2022, el término mestizo, como opción para la identificación al margen de lo establecido en cuanto a las treinta y seis naciones indígena originarias; y, b) La remisión de obrados ante la Fiscalía General del Estado, para que de oficio se inicien las investigaciones correspondientes.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 25 de mayo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 145 a 156, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso el contenido de su memorial de acción popular y ampliándolo señalaron que, según el cronograma del INE para el censo 2022, no se ingresó a la fase de elaboración de las preguntas o impresión de papeletas, por tal razón, activaron la justicia constitucional a fin de que se prevea la inclusión de la palabra mestizo, en consideración a que las personas puedan identificarse según sus derechos a la autodeterminación e identidad; esto en atención a que, en el último censo más de la mitad de los bolivianos no se identificó con ningún Pueblo Indígena Originario Campesino (PIOC).

I.2.2. Informe de los demandados

Felima Gabriela Mendoza Gumiel, Ministra de Planificación y Desarrollo, a través de sus representantes por informe escrito presentado el 25 de mayo de 2022, cursante de fs. 104 a 134 vta., y en audiencia de garantías manifestó que: 1) No hubo vulneración al derecho a la libre determinación de los PIOC; 2) Los peticionantes de tutela desconocieron la orientación indígena de la normativa del Estado, así como, del bloque de constitucionalidad, en cuanto al derecho de autodeterminación; 3) Los prenombrados de forma incongruente señalaron que, se “…‘restaure la Garantía del Derecho a la Autodeterminación y Autoidentificación Cultural, establecido en el Art. 21 de la C.P.E. (…)’, esto sin considerar que el Artículo 21 de la C.P.E. en la sección de derechos civiles, no hace referencia a la Autodeterminación” (sic), cuando los derechos ahora demandados, pertenecen a las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC); en ese sentido, sería un sinsentido otorgar una interpretación extensible de este derecho a otros sujetos diferentes a las referidas naciones o pueblos; 4) El término mestizo tiene una intrínseca e indiscutible acepción racial y no cultural, como rebuscada y equivocadamente quiere hacerse parecer, termino erradicado del texto constitucional conforme a su marco y lineamiento, así como, el de instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos (DD.HH.), ratificados y adheridos por Bolivia y que forma parte del bloque de constitucionalidad; por lo que, este extremo ha sido debida y expresamente prohibido y sancionado en el ordenamiento jurídico boliviano; 5) En cuanto a la aplicación del término mestizo en los censos de América Latina, en el caso de Perú, la realidad fue contar con información para realizar planes y políticas a favor de la población indígena y afroperuana, no siendo el objetivo identificar la categoría de mestizos, sino tener información desagregada para la población que se autoidentifica como indígena o afrodescendiente; debido a que, la situación específica de los PIOC es invisible a las estadísticas nacionales; 6) El Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) División de Población de la CEPAL de la Organización de Naciones Unidas (ONU), en el texto de Recomendaciones para los censos de población y vivienda en América Latina Revisión 2020, en su Capítulo VII «…Características de las personas, C.La identificación de los pueblos indígenas y afrodesdencientes viii) “Se recomienda evitar una clasificación que involucre categorías poco específicas o ambiguas, como por ejemplo ‘mestizos’ o ‘morenos’. La experiencia de algunos países ha mostrado que ello conduce, efectivamente, a problemas en la captación de la población indígena y afrodescendiente, algo que en contextos de fuerte discriminación puede tender a subestimar a tales poblaciones. Hay que mencionar, además que el posicionamiento internacional de los pueblos indígenas es, justamente el de identificarse en tanto pueblos y no como grupos racializados a partir de categorías coloniales”» (sic); 7) En Bolivia, las boletas censales de los últimos cinco censos no incluyeron la terminología mestizo ni fue considerado como un parámetro de medición cuantitativa, cualitativa u otra; 8) Los impetrantes de tutela pretenden que se les conceda la tutela al incluir una categoría contraria a la Norma Suprema, las leyes, convenios y tratados internacionales; 9) En cuanto a la legitimación pasiva, su autoridad tiene atribuciones distintas a las del Director Ejecutivo General del INE, entidad que se encarga de la realización de los censos oficiales conforme lo dispuesto por la Ley de Estadísticas Oficiales del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 1405 de 1 de noviembre de 2021-, misma que en su artículo 7, establece las atribuciones específicas del citado Instituto y dispone que ejecutará todas las actividades para la dirección, planificación, coordinación, ejecución, procesamiento y difusión de la información del Censo de Población y Vivienda – 2022; por lo que, carece de legitimación pasiva; 10) Los solicitantes de tutela no precisaron de qué forma los derechos invocados fueron lesionados; 11) El art. 135 de la CPE establece que la acción popular procederá contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que lesionen o amenacen con transgredir derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, reconocidos por la Ley Fundamental, concordante con lo dispuesto en el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo); preceptos  que protegen los derechos e intereses colectivos y difusos; 12) Haciendo referencia a la SC 1018/2011-R y SCP 0176/2012 de 14 de mayo, señaló que los derechos colectivos y difusos protegidos por la acción popular, son denominados transindividuales o supraindividuales; lo que, significa que no es individual; en cuanto a los primeros, el titular es una NPIOC, cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí; y, los segundos, su titularidad descansa en todas las personas, no existiendo un grupo claramente determinado, por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario que no pude determinarse con exactitud; así también, se refirió a los intereses de grupo o intereses individuales homogéneos, en los cuales si bien existe pluralidad de personas, pero el interés que persiguen cada uno es individual -que tienen un origen común-, se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos no colectivos ni difusos; 13) Los intereses de grupo no se encuentran protegidos por la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino, solo un interés individual del cual exige protección por parte de un grupo de personas, que solo puede ser tutelado por la acción de amparo constitucional; y, 14) No es posible tolerar el uso de terminologías como mestizo dentro de las actividades censales; ya que, de lo contrario no se cumpliría la finalidad descolonizadora del Estado, que debe ejercer sus funciones sin discriminación de raza; por lo que, pidió denegar la tutela solicitada.

Humberto Mario Arandia Claure, Director General Ejecutivo del INE, a través de su representante, por informe escrito presentado el 25 de mayo de 2022, cursante de fs. 65 a 76 vta. y en audiencia de garantías, mediante su abogado sostuvo que: i) Los accionantes señalaron que en el censo de 2012, la mayoría de la población no se identificó dentro de las treinta y seis naciones indígena originarias; razón por la que, pretendieron que en la papeleta censal 2022, se incluya la opción mestizo, y el no hacerlo implicó la vulneración de los derechos a la autodeterminación y a la identidad nacional y cultural por el INE; ii) La acción popular contenida en los arts. 135 de la CPE y 68 del CPCo, protege los derechos colectivos y difusos, no así individuales; por otra parte, también se tiene a los intereses de grupo o intereses individuales homogéneos, que si bien se constituyen en una pluralidad de personas, pero con intereses individuales de origen común, mismo que no se encuentra en el marco de protección en este mecanismo constitucional, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solo interés individual del cual se exige protección por parte de un grupo de personas, que podría ser tutelado por la acción de amparo constitucional; y, iii) En lo referente a los aludidos derechos denunciados como lesionados, la jurisprudencia constitucional fue clara al establecer que los titulares de los derechos a la autodeterminación, o libre determinación, y a la identidad nacional y cultural, están directamente reconocidos para las NPIOC, conforme lo refieren los arts. 30.II.2, 3 y 4 de la CPE; y, 3 y 4 del Convenio 169 de la OIT; no obstante, los impetrantes de tutela pretendieron forzar la aplicación de los derechos de tercera generación, concretamente a las personas que no se identifican dentro de las treinta y seis “nacionalidades” reconocidas en nuestro país; por lo que, solicitó se deniegue la tutela.

I.2.3. Participación de la tercera interesada

Martha Mabel Oviedo Aguilar, Responsable del Censo de Población y Vivienda del INE, a través de su representante por escrito presentado el 25 de mayo de 2022, cursante de fs. 135 a 144 vta., y en audiencia de garantías señaló que: a) «“Se recomienda evitar una clasificación que involucre categorías poco específicas o ambiguas, como por ejemplo 'mestizos' o 'morenos'. La experiencia de algunos países ha mostrado que ello conduce, efectivamente, a problemas en la captación de la población indígena y afrodescendiente, algo que en contextos de fuerte discriminación puede tender a subestimar a tales poblaciones. Hay que mencionar, además, que el posicionamiento internacional de los pueblos indígenas es, justamente, el de identificarse en tanto ‘pueblos’ y no como grupos racializados a partir de categorías coloniales (CEPAL/CELADE, 2020)”» (sic); b) En el caso boliviano, los censos antes de 1900 fueron recuentos poblacionales; no obstante, en ese año fue la única vez que se investigó la categoría de mestizo, en la pregunta referida a raza de los habitantes de un país, cuyo objetivo era mostrar la inminente desaparición de la raza indígena y que el desarrollo de nuestro país, se alcanzaría cuando las razas blanca y mestiza sean las mayoritarias; c) La autoidentificación de una NPIOC, incluidos los afrobolivianos, se relaciona con el ejercicio de derechos reconocidos en el ámbito nacional por los arts. 1, 2, 3, 9, 21, 30, 31 y 32 de la CPE, e internacional en la Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 1.2 del Convenio 169 de la OIT; asimismo, la CEPAL muestra la experiencia de los países en sus censos para cuantificar los PIOC masivamente a partir del 2000; d) El objetivo de la pregunta sobre autoidentificación cultural es contar con datos sobre el número de habitantes de los distintos PIOC, incluidos los afrobolivianos, para evaluar y fortalecer políticas públicas destinadas a la protección de sus derechos humanos, preservar y recuperar sus culturas, idiomas, costumbres, tierras, terrarios, e implementar acciones para revertir tendencias de desaparición de la NPIOC; e) Para la cuantificación de la población de las NPIOC y afrobolivianos el INE trabaja en el marco del Comité Técnico Interinstitucional de autoidentificación e idiomas, para definir la pregunta en el cuestionario censal; y, f) Si el cuestionamiento de los peticionantes de tutela se refirió a la actual Norma Suprema que declara “…‘Bolivia se constituye como Estado Unitario Social de Derechos Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…'” (sic), corresponde que recurran a los procedimientos establecidos para una modificación de la Constitución Política del Estado.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 69 de 25 de mayo de 2022, cursante de fs. 156 a 160, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: 1) El censo tiene etapas al igual que el proceso electoral o judicial, regidos por el principio de preclusión; ya que, existe un calendario censal, y una vez que se desarrolla el mismo, se irá consolidando hasta su conclusión y la emisión del resultado, precluyendo cada etapa; 2) Según lo informado por las autoridades demandadas, ya existe la convocatoria para la realización del censo, el número de censadores, el horario que se cumplirá para el desarrollo del mismo, quienes sostuvieron que la definición de las preguntas que se incorporan en la boleta censal son de contenido técnico, que determinará la distribución de escaños, de impuestos y cuestiones que emergen del resultado del censo y la identificación de necesidades; estando fuera de la temporalidad basados en el aludido calendario; 3) La judicialización de la política obedece a que una persona acude un determinado órgano o institución, que establezca las cuestiones que son de competencia de otros órganos; 4) Los solicitantes de tutela pretendieron que las cuestiones que plantearon, sean conocidas por el Órgano Judicial, cuando ellas deben ser discutidas y resueltas en otro ámbito; 5) Los prenombrados tienen calidad de representantes regionales ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, quienes no estaban obligados a agotar en primera instancia los escenarios pertinentes; empero, si bien en la acción popular subyacen los principios de inmediatez y subsidiariedad, la justicia constitucional se encarga de velar por la protección de derechos y garantías constitucionales ante una posible lesión, sea abstracta o concreta, también existe otra vía en la que puede ser discutida la problemática planteada y no necesariamente en el ámbito judicial; 6) “¿resulta coherente, resulta correcto de que sea el órgano jurisdiccional el que determine las políticas del país? cuando en realidad las funciones del órgano jurisdiccional sea ordinario o constitucional están delimitadas por la Constitución Política del Estado y las funciones de otros órganos son: el Ejecutivo, el Legislativo, el Electoral también están establecidas es inmiscuirse del Órgano Judicial que la doctrina reconoce como la judicialización de la política…” (sic); 7) El ciudadano tendrá siempre la posibilidad de reclamar ante el Órgano Judicial transgresión de sus derechos; sin embargo, en cuanto a la temporalidad no pudo emitir pronunciamiento sobre una cuestión que aún no ha sido discutida, pues estaría asumiendo una política de Estado que corresponde a otro Órgano; y, 8) Queda claro que la presente Sala Constitucional, temporalmente no está habilitada para resolver la cuestión planteada y en cuanto al ámbito de discusión del objeto de la acción popular, tampoco es el judicial.