SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0158/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de febrero de 2022, cursante de fs. 3 a 7, el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Emergente de una auditoría operacional sobre la eficacia de las operaciones de Consulta Externa y Cirugía del Servicio de Atención en las Especialidades Médicas de Neurología y Neurocirugía en el Hospital San Juan de Dios de Oruro, la Gerencia Departamental de la Contraloría General del Estado, recomendó promover acciones por infracción del art. 41 del Reglamento Interno de Personal del Servicio Departamental de Salud (SEDES); es decir, por la omisión de registro de asistencia de ingreso y salida en la gestión 2019 y por no brindar atención de consulta externa, máxime si no se contaba con permiso, licencia o vacación. Auditoría que tuvo en cuenta información parcial relativa al horario de trabajo, registros de asistencia e informes incompletos de la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) del Hospital precitado, sin considerar las comunicaciones internas sobre el horario continuo de trabajo y tolerancias respectivas por tratarse “…del viernes de carnaval (1 de marzo de 2019), la misa en honor al Señor San Juan de Dios patrono de la entidad de Salud (8 de marzo de 2019), y Día del Médico (21 de septiembre), que por haber caído en día sábado se adelantó al día viernes 20 de septiembre de 2019...” (sic).

Destacó que, en mérito a lo antes expuesto, el 4 de febrero de 2021, la Sumariante del Hospital antes nombrado, abrió proceso administrativo en su contra y de otros, por la supuesta contravención del indicado art. 41 del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Oruro; dictándose en el mismo, la Resolución Administrativa (RA) 05/2021 de 18 de junio, sancionándolo por haber transgredido dicha norma, con el 10% de su salario correspondiente a un mes; fallo contra el que planteó recurso de revocatoria por no estar comprendida en el catálogo de sanciones de la disposición referida, siendo ratificada la decisión a través de la Resolución 005/2021 de 26 de julio, considerando que su recurso carecía de fundamento legal y objetividad. Por último, el 12 de agosto del mismo año, formuló recurso jerárquico, respecto al cual, el Gobernador Departamental de Oruro, emitió la Resolución Jerárquica de 1 de septiembre de ese año, confirmando la determinación cuestionada, aduciendo que los argumentos de su reclamo eran “monótonos”, no habiendo explicado las razones fácticas y jurídicas de su decisión.

Precisa que, en el epígrafe “B” de su recurso jerárquico, en los puntos 5 y 6, cuestionó que la Sumariante se circunscribió a describir las pruebas de cargo y de descargo, omitiendo asignar un valor a cada una de las pruebas; cuestión que mereció una respuesta escueta en la Resolución Jerárquica prenombrada, en la que el demandado se limitó a exponer que “…el global de la prueba generada en primera instancia fue analizada por la Sumariante con la consiguiente asignación de valor” (sic); impidiendo con ello que pueda conocer qué valor se asignó a las pruebas consistentes en el Memorándum 1585/2018 de 27 de noviembre; Comunicado “5/2019” expedido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, declarando jornada continua de trabajo para el 1 de marzo de ese año; Comunicado de igual fecha, a través del que, el Responsable de RR.HH. del Hospital General San Juan de Dios y Bloque Oruro  – Corea, determinó el horario continuo de seis horas y tolerancia para el viernes de carnaval; Comunicado de 8 del referido mes y año, mediante el que, el señalado Responsable determinó horario continuo y tolerancia por la fundación del Hospital; actas de declaración informativa en la que sus testigos declararon que el 20 de septiembre de ese año, tenían asueto de media jornada por ser día del Médico; y, reportes de salida de 1 y 8 de marzo, y 20 de septiembre, todos de 2019 entre otras. Pruebas de descargo con relevancia constitucional al demostrar que “…los tres días de la supuesta falta de registro de salida fueron declarados horario continuo y asueto…” (sic); y, si bien el 20 de “octubre” marcó cuatro minutos antes a la hora de salida, debió ser considerado como registro de salida y no como falta de registro. En ese sentido, al no existir explicación racional alguna, se obró con incongruencia infra petita en la decisión jerárquica que cuestiona como acto ilegal.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y valoración probatoria, citando al efecto el        art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar dejar sin efecto la Resolución Jerárquica de 1 de septiembre de 2021, disponiendo la emisión de un nuevo fallo que considere los agravios demandados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 4 de marzo de 2022, fue diferida por la suspensión de los Vocales de la Sala Constitucional (fs. 83 a 84); desarrollándose dicho acto procesal el 9 de igual mes y año, según consta en el acta cursante de fs. 85 a 93 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, destacando que al momento de realizarse la auditoría operacional sobre la eficacia de las operaciones de consulta externa y cirugía del servicio de atención a las especialidades médicas de Neurología y Neurocirugía en el Hospital General San Juan de Dios, la Contraloría General del Estado se limitó a tener en cuenta el horario de trabajo que oscila entre las 8:00 a 11:00 y de 14:00 a 17:00 horas; es decir, las seis horas establecidas para el régimen de los médicos; obviando así que, el 1 y 8 de marzo, y 20 de septiembre, todos de 2019, no eran “…días corrientes para aplicar ese nombramiento o esas horas establecida, en estos 3 días puntuales, primero que se trataba de viernes de challa, en ese sentido, el gobierno nacional emitió un comunicado nacional proferida por el Viceministerio de Trabajo, el cual declaro horario continuo” (sic). Agregó, por otra parte que, la Contraloría General del Estado en el memorial que presentó, se ciñó a indicar que las normas nacionales son las que deben primar a las normas de carácter interno del mencionado Hospital, desconociendo la particularidad, costumbres y comunicaciones internas de la Unidad de RR.HH. del Hospital General San Juan de Dios, lo que no puede acontecer en un Estado Social y Constitucional de Derecho, en el que, las normas expedidas por dicha Unidad deben ser también acatadas por el personal de trabajo; en ese sentido, no solo su persona, sino todos los médicos dieron observancia a lo dispuesto; y, en su caso, en los días antes referidos, efectuó el marcado correspondiente “…al promediar las 14:00 horas, si computan desde las 8:00 hasta las 14:00 en forma continua constituyen las 6 horas de trabajo” (sic), siendo falso que hubiera omitido el marcado en la hora de salida, no pudiendo quedar en nada el comunicado interno de la propia entidad, que instruyó que se trabaje en horario continuo. Precisa que, en el proceso administrativo interno efectuó un reclamo puntual en todas las instancias, pidiendo en recurso jerárquico que se efectúe una valoración integral e individualizada de cada una de las pruebas cursantes, indicando el demandado únicamente que se valoró toda la prueba de cargo y descargo, no pudiendo catalogarse dicha contestación como una respuesta fundamentada, no reuniendo el presupuesto de la motivación ni una respuesta que hubiera explicitado las razones fácticas y jurídicas y una valoración probatoria. Por otra parte, en cuanto al reclamo de no constar la sanción de descuento del 10% del salario en el art. 41 del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Oruro, la autoridad demandada indicó solo que su cuestionamiento era monótono; no habiéndole dado respuesta, por ende, a por qué se le aplicó una sanción inexistente.

I.2.2. Informe del demandado

Johnny Franklin Vedia Rodríguez, Gobernador Departamental de Oruro, a través de su representante legal, presentó informe escrito de 4 de marzo de 2022, cursante de fs. 74 a 76, mediante el que, solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: a) El art. 41 del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Oruro, sanciona la omisión en el registro diario de asistencia, habiéndose probado en proceso administrativo interno que el impetrante de tutela incurrió en dicha contravención; por cuanto, si bien el 1 y 8 de marzo, y 20 de septiembre, todos de 2019, existió tolerancia en el horario laboral por ser días festivos, aquello no conllevaba el no marcado del registro de entrada y salida del recinto hospitalario; b) El demandante de tutela no explicó en qué medida supuestamente no se valoró la prueba que denuncia fue omitida; no obstante que, presentó prueba de descargo esta no cumplió los requisitos para comprobar que constaba justificativo dentro de los marcos legales; por lo que, el hecho de que la Resolución Jerárquica de 1 de septiembre de 2021, no sea satisfactoria para su persona, no significa la ausencia de la valoración cuestionada. Advirtiendo de otra parte que, “…de la citada vulneración devienen los demás actos administrativos que el accionante consintió presentando el recurso que la ley le faculta (revocatoria al mismo) sin acudir a la segunda instancia…” (sic); y, c) En virtud a lo expuesto, el fallo cuestionado en la acción tutelar fue dictado conforme a la sana crítica y al debido proceso, no habiéndose lesionado el derecho denunciado como transgredido en etapa revocatoria ni jerárquica.

En audiencia, expresó que si bien el 1 de marzo de 2019, se consideraba viernes de challa, resolviéndose a través del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que era un día festivo y que se trabajaría en horario continuo, de horas 8:00 a 14:00; el peticionante de tutela tenía la obligación de presentarse a su fuente laboral con normalidad efectuando el marcado correspondiente de horas 8:00 a 11:00 “…y con relación al horario de la tarde él tenía la obligación a presentarse (…) a horas 14:00 y su salida 14:01 y siguientes, eso con relación al horario de marcado” (sic). Añadió que, a través de Informes y revisada la documentación, se evidenció que “…los médicos en las fechas que omitieron su registro, no efectuaron atenciones en consultas externas y cirugías en el servicio de neurología y neurocirugía, además tampoco contaban con licencias, permisos o vacaciones…” (sic); y, respecto a la sanción del 10% de salario de un mes impuesta por la Sumariante, aquello respondió a los Reglamentos Internos del Hospital General San Juan de Dios.

I.2.3. Intervención de la Controlaría General del Estado

Samuel Maldonado Condorena, Gerente Departamental Oruro de la Contraloría General del Estado, presentó memorial el 4 de marzo de 2022 (fs. 69 a 71 vta.), indicando lo siguiente: 1) La auditoría operacional sobre la eficacia del Servicio de Atención en las Especialidades Médicas de Neurología y Neurocirugía de los Hospitales General San Juan de Dios y Bloque Oruro - Corea, consideró todas las disposiciones administrativas inherentes a dicho servicio, además de la normativa laboral para sustentar las observaciones en cuanto al control de asistencia del personal médico; considerando también lo previsto en el Reglamento Interno de Personal del SEDES de Oruro; 2) Debe tomarse en cuenta que, respecto al 1 de marzo “(Día de Ch’alla)” y el 8 de igual mes “(Día del Patrono del Hospital General San Juan de Dios)”, ambos de 2019, ninguna norma nacional ni departamental los establece como feriados, caso en el que sí se hubiera permitido omitir al impetrante de tutela el marcado del biométrico en su registro de ingreso y salida, cuestiones que fueron tomadas en cuenta en la auditoría y en la nota administrativa; sucediendo lo mismo en lo referente al 20 de septiembre de ese año, que alude al adelanto del día del Médico; 3) Conforme al art. 298.II.31 de la CPE, el régimen laboral es competencia del nivel central del Estado; en cuyo orden, solo este puede emitir disposiciones normativas que regulen la jornada laboral dentro del territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, incluidas tolerancias y feriados; 4) El demandante de tutela no acreditó que los Comunicados de 1 y 8 de marzo del indicado año, expedidos por la Dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional dependiente del Ministerio de Trabajo y Empleo y Previsión Social, y por el Responsable de RR.HH. del Hospital General San Juan de Dios y Bloque Oruro – Corea; respectivamente, le hubieran liberado de la obligación de efectuar el marcado de su salida o decretado como días feriados; además de lo mencionado, el Responsable precitado no tiene competencia legal para emitir regulaciones sobre la jornada laboral del personal dependiente de dichos establecimientos de salud pública, debiendo considerarse que, la Fundación del Hospital nombrado no es una efeméride departamental en el marco del Decreto Supremo (DS) 411 de 27 de enero de 2010; 5) El peticionante de tutela no acreditó tampoco documentalmente que el 20 de septiembre de 2019, la parte del nivel central del Estado hubiera determinado asueto de media jornada laboral, como por ejemplo, sucedió por DS “8209, mediante Resoluciones Ministeriales Nrs. 0410 de 17 de septiembre de 2020 y 0370 de 20 de septiembre de 2021, ambas emitidas por el Ministerio de Salud…” (sic), que de forma expresa otorgaron tolerancia a los profesionales médicos que prestan servicios en el subsistema público y en el de la seguridad social a corto plazo del área de salud en conmemoración al Día del Médico Boliviano; 6) En mérito a todo lo expuesto, el accionante no enervó los argumentos detallados en la Nota Administrativa CGE/GDO/1987/2020-EO/OP08/E20-W1 de 28 de diciembre; compeliendo ratificar lo establecido en la pág. 4 de la nota referida, teniendo en cuenta que, el art. 7 del Estatuto del Trabajador en Salud de Bolivia, contenido en el DS 28909 de 6 de noviembre de 2006, prevé que los trabajadores en salud tienen el deber de desempeñar sus funciones en el lugar, horarios y condiciones reguladas para la función asignada; definidos en el caso del impetrante de tutela, en el Memorándum 1585/2018; y, 7) Respecto a los Comunicados de 1 y 8 de marzo de 2019, expedidos por el Responsable de RR.HH. del Hospital General San Juan de Dios, estableciendo tolerancia; el art. 56 del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Oruro, no estipula la omisión de marcado en el horario de ingreso y salida a la entidad.

En audiencia, refirió que el DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, reglamenta la responsabilidad por la función pública, estableciendo además el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), que las sanciones dentro de una causa administrativa serán multa, suspensión y destitución; por lo que, “…en este caso si la entidad pública no tuviese reglamentación interna en relación a esa, entonces las autoridades sumariantes tienen la obligación de remitirse a una norma general que en este caso está previsto y en este caso la sanción que han aplicado es en base a ese D.S. N° 23318-A y todos deben someterse para el proceso administrativo interno a esa nota…” (sic).

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución 30/2022 de 9 de marzo, cursante de fs. 94 a 98, denegó la tutela, con base en los siguientes fundamentos: i) Si bien dentro de los agravios expuestos en el recurso jerárquico, el solicitante de tutela denuncia la falta de valoración de la prueba, en su petitorio requirió admitir el medio de impugnación deducido y a ese efecto se remita antecedentes del proceso administrativo ante la autoridad competente, de lo que se colige que, el prenombrado no consideraba calificada a la autoridad que emitió la Resolución cuestionada; ii) Un segundo elemento del petitorio contenido en el recurso jerárquico, se ciñó a impetrar que se revoque el fallo dictado, dejando sin efecto la sanción impuesta contra el impetrante de tutela; y, en su mérito: “…se remita (…) los antecedentes al Juez Natural que se constituye en el Tribunal compuesto por un representante del Colegio Médico, dos representantes del Consejo Técnico y dos representantes del Organismo Gremial del Hospital General San Juan de Dios, conforme lo establece el      art. 42 del Estatuto Médico empleado de la carrera funcionaria y resguardo de mis derechos…” (sic); no existiendo relación alguna con lo solicitado en la acción de defensa, en la que se impugna ausencia de valoración probatoria, no así falta de competencia de la autoridad demandada, no pudiendo ser utilizada la jurisdicción constitucional como una vía para subsanar defectos, no procediendo ante “…planteamientos errados, equivocados u omitidos por el propio accionante de tutela” (sic); iii) La Resolución Jerárquica cuestionada, fue dictada con fundamentos jurídicos en apego a la norma, contando con la estructura que debe tener toda decisión; iv) El peticionante de tutela no explicó la relevancia constitucional de lo impetrado en la demanda tutelar, no habiendo referido de qué manera el resultado de la acción de amparo constitucional incidirá en el fondo de la demanda, limitándose a indicar que no se valoraron las pruebas enumeradas y descritas en su acción de defensa; y, v) El accionante no planteó recurso alguno dentro del sumario administrativo, contra el fallo que resolvió la excepción de incompetencia que formuló rechazándola.

El abogado del impetrante de tutela solicitó su aclaración, enmienda y complementación indicando que la Sala Constitucional distorsionó la solicitud realizada en su recurso jerárquico; por cuanto, si bien en forma previa sí cuestionaron la competencia de la Sumariante y del Tribunal Administrativo Superior, en forma posterior, se aceptó y consintió la competencia, razón por la que, precisamente no se reclamó aquello en la acción tutelar, emergente de la que nuevamente se comete una arbitrariedad; en ese orden, requirió aclarar por qué “…no tendría la potestad de dejar de lado y reconocer la competencia de la sumariante (…), si este derecho es facultativo ante todo…” (sic). Al respecto, dicha Sala Constitucional adujo no existir nada que precisar; por cuanto, la obscuridad e imprecisión derivó del petitorio del recurso jerárquico que “…primeramente solicita se revoque la resolución analizada y posteriormente se anule la misma resolución. Ambas pretensiones procesales son absolutamente distintas y diferentes, tienen diferencia, revocatoria es una cosa y nulidad es otra cosa, uno es de fondo y otro de forma, a eso sumamos un tercer componente como es de la competencia más de paso…” (sic); por lo que, “…el recurso jerárquico no cumple con ese componente como para ser tutelado en esta acción de amparo constitucional porque resulta impreciso…”(sic).