SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0185/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 20 de mayo de 2021 cursante de fs. 35 a 47, la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En mérito a la suscripción de contratos continuos desde la gestión 2015, vino desempeñando funciones como Abogada en la Dirección General de Gestión Legal del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre; es así que pese a contar con más de tres contratos en el mismo cargo, fue desvinculada por el gobierno municipal transitorio; por lo que, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, instancia que emitió la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 004/2020 de 22 de febrero, disponiendo su inmediata reincorporación a su fuente laboral, más la reposición de sus beneficios sociales  y el pago de salarios devengados; empero, la Alcaldesa municipal no cumplió con los términos de la referida Conminatoria, sino que interpuso recurso de revocatoria, dictándose al efecto la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/20 de 25 de junio de 2020, por la cual se determinó revocar totalmente la indicada Conminatoria, argumentando que su caso se constituiría en un hecho controvertido y por lo tanto se declinó competencia a la vía judicial.

Ante tal determinación, interpuso recurso jerárquico; al efecto, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, confirmó totalmente la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/20 con argumentos confusos y contradictorios; toda vez que, por un lado hizo un análisis de fondo y efectuó una valoración probatoria de los contratos suscritos con el GAM de Sucre, para luego declinar competencia indicando que conforme al art. 9 del Código Procesal de Trabajo (CPT), corresponderá a la judicatura laboral conocer el caso, aspecto que afectó su derecho al debido proceso en su elemento de congruencia interna; asimismo, el referido fallo al no responder a sus agravios expuestos en el recurso jerárquico le generó otra afectación, ya que si se revisa o contrasta los agravios expresados con el contenido de la Resolución cuestionada, se podrá advertir que los mismos si bien fueron mencionados; empero, no fueron contestados en el fondo, omisión que lesionó su derecho al debido proceso en sus elementos de congruencia omisiva, fundamentación y motivación; a la defensa, al trabajo y a una remuneración justa, porque la falta de respuesta fundamentada y motivada le dejó en indefensión y sin trabajo que garantice su subsistencia, así como la vida digna.

Se vulneró el debido proceso en su elemento de congruencia interna; por cuanto, por un lado hizo un análisis de fondo y efectuó una valoración probatoria de los contratos suscritos con el GAM de Sucre, para luego concluir declinando competencia indicando que conforme al art. 9 del CPT, corresponderá a la judicatura laboral conocer el caso, aspecto que denota una incontrastable incongruencia interna puesto que si se considera incompetente para conocer el caso de autos, como es que realizó la valoración respecto a los contratos suscritos con el GAM de Sucre y los supuestos periodos de cesantía que existirían entre cada uno de los contratos o la calidad de funcionaria que ostentaba al interior de la entidad.  

Asimismo, se lesionó su derecho al debido proceso en su elemento de congruencia omisiva; toda vez que, la Resolución Ministerial aludida no resolvió sus agravios, siendo que la autoridad demandada tenía la obligación de responder a todos los agravios de su recurso jerárquico, ya sea positiva o negativamente; por lo que, al no pronunciarse sobre los mismos, ingresó en una incongruencia omisiva, que lesionó el debido proceso en su vertiente de defensa, ya que los aspectos traídos al recurso jerárquico necesariamente debieron ser resueltos por la autoridad de última instancia, cuyos puntos de reclamo tenían el fin de demostrar la lesión de sus derechos y garantías, y revertir la decisión de revocar la Conminatoria de Reincorporación Laboral que en primera instancia salió a su favor; al efecto, no se aplicó la SCP 1762/2013 de 21 de octubre, extremo que le generó indefensión. 

Se vulneró también su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, ya que al no haber respondido positiva o negantemente a sus agravios del recurso jerárquico, o por lo menos hacer conocer porque no se los tomó en cuenta, se ingresó en una suerte de falta de fundamentación y motivación que implica señalar la norma que justifica la decisión y describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la normativa al caso, siendo que en el caso nada de ello aconteció, lo cual a su vez, afectó el derecho a la defensa por la indefensión e incertidumbre y por desconocer las razones para que no se haya considerado sus agravios, al afecto no se aplicó la SCP 0169/2015-S2 de 25 de febrero.

Se lesionó su derecho al debido proceso en su elemento de defensa; toda vez que, al haberse dado a conocer en forma precedente que la Resolución Ministerial aludida afectó el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, también se pude advertir que la merituada Resolución Ministerial también se constituye en la violación de su derecho a la defensa; al respecto, no se comprendió y aplicó la SCP 0008/2014 de 3 de enero. Se lesionó su derecho al trabajo, porque al emitirse una citada Resolución Ministerial incongruente y carente de fundamentación y motivación, afectó también su derecho a la defensa por haber determinado confirmar la aludida Resolución Administrativa que revocó de forma ilegal la Conminatoria de Reincorporación Laboral, la mismo que al ser notificada al GAM de Sucre, le limitó la posibilidad de trabajar y desempeñar sus funciones, condenándole por lo tanto a no tener una fuente trabajo.

Se vulneró su derecho a una remuneración justa, porque al haberse dejado sin efecto la Conminatoria de Reincorporación Laboral sin una debida fundamentación, motivación y congruencia, afectó su derecho al trabajo y a una remuneración justa, condenándole sin razón alguna a no tener un sustento diario, afectando sus otros derechos como a la alimentación, salud y a la vida misma, haciendo notar que su cargo era en Técnico Operativo, por ende protegido por la Ley General del Trabajo y la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, motivo por el cual no existió hechos controvertidos que deban ser dilucidados y discutidos en la judicatura laboral como equivocadamente dispuso la mencionada Resolución Ministerial, aclarando que no pretende la interpretación de la legalidad ordinaria; empero, en caso que la parte contraria alegue tal extremo, señaló la SCP 1893/2013 de 29 de octubre, siendo que las auto restricciones bajo el entendido de la justicia material ya fueron superadas por el propio Tribunal Constitucional Plurinacional.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa, al trabajo, a una remuneración justa, relacionados a sus derechos a la alimentación, a la salud y a la vida digna, citando al efecto los arts. 13, 15, 46, 115.II, 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); y, 23.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga dejar sin efecto la Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, y se emita una nueva resolución conforme a derecho que disponga revocar la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/20 de 25 de junio de 2020, correspondiendo por lo tanto su reincorporación al cargo que venía ejerciendo en el GAM de Sucre, con el mismo haber mensual y el pago de salarios devengados; asimismo, se ordene que dicha entidad no ejerza ningún tipo de acoso laboral como consecuencia de esta acción tutelar.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional  

Celebrada la audiencia pública el 7 de junio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 64 a 76 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela ratificó el contenido de su acción de amparo constitucional y ampliándolo manifestó que nunca fue notificada con el Recurso de Revocatoria, es decir, que al efecto se le dejó en indefensión; asimismo, la Resolución Administrativa que revocó la conminatoria de reincorporación laboral por la que se dispuso declinar competencia, la misma se constituye en ultra y extra petita, siendo que no fue lo solicitado por el GAM de Sucre.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de su representante legal en audiencia manifestó que: a) La Resolución Ministerial 096/21, declinó competencia con la finalidad que la judicatura laboral sea la instancia ante la cual las partes puedan hacer valer los derechos que le corresponde; b) La Alcaldesa del GAM de Sucre, señaló que la accionante ejerció funciones como funcionaria provisoria, por cuanto los contratos de las gestiones 2018 y 2019 señalan que se la contrató como Asesora de la Dirección General de Gestión Legal como servidora pública provisoria y el contrato de 2017 fue como personal eventual, siendo que todos los contratos se basan en el Estatuto de Funcionario Público y la Ley 321; empero, ambos marcos legales son totalmente contrapuestos y generan una visible contradicción; c) La propia accionante señaló “que mi persona cumplía laborales de técnico operativo pese que en mi contrato señalaba de profesional” (sic); por lo que, se puede afirmar que no tiene definida su situación laboral, por cuanto se extraña el marco legal bajo el cual se encontraría; d) Otra de las contradicciones es que la accionante manifestó que desempeñaba funciones de técnico, cuando de la revisión de los “POAIS” se estableció que el requisito para ocupar el cargo es de Licenciada en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, extremo que tampoco puede ser definido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ya que para resolver la solicitud planteada debe realizarse la valoración de pruebas y las competencias previstas en la norma, al efecto la entidad ministerial no tiene competencia para resolver conflictos originados en los contratos de trabajo, ni asumir atribuciones jurisdiccionales, así lo establece la SC 002/2007 de 16 de enero; e) La citada Resolución Ministerial señaló que los jueces en materia de trabajo y seguridad social son competentes para conocer demandas de reincorporación, así como decidir las controversias emergentes de los contratos de trabajo, sean individuales o colectivos, en ese mismo sentido, señaló también el Auto Supremo 95 de 11 de agosto de 2017, cuya SCP 0562/2017-S2 de 5 junio, estableció que no opera en ese término la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido por existir más de dos contratos; f) En conclusión existió controversia con relación a la situación laboral de la accionante, situación en la cual el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social no tiene competencia para resolver; asimismo, la SCP 1771/2014 de 15 de septiembre, señalo que no corresponderá a la jurisdicción constitucional el conocimiento cuando tenga que dilucidarse derechos controvertidos, siendo que la justicia ordinaria es la instancia competente para su definición; g) La Resolución Ministerial precitada está motivada y fundamentada, ya que estableció claramente la descripción de los hechos controvertidos y se amparó en la norma y jurisprudencia aplicable al caso; por lo que, no es cierto ni evidente la falta de congruencia destacando que la entidad ministerial tiene la facultad de declinar competencia ante hechos controvertidos; y, h) Tampoco es cierto ni evidente la presunta contradicción que refiere la accionante en la Resolución Ministerial 096/21 al haber citado los contratos de trabajo; toda vez que, la misma forma parte del análisis de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo, respecto a que los actos de la administración pública deben estar fundamentados; por lo que, pidió que se declare improcedente la acción de amparo constitucional y en efecto sea denegada la tutela solicitada.

I.2.3. Informe del tercero interesado

Gabriela Kirna Iporre Escobar, Abogada del GAM de Sucre, a través de informe escrito, presentado el 7 de junio de 2021, cursante de fs. 59 a 63, manifestó que: 1) La acción tutelar es inconsistente, ya que a título de una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, pretendió que la jurisdicción constitucional, ordene al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la emisión de una nueva Resolución Ministerial que confirme la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 004/2020, misma que consideró para su emisión el Decreto Municipal 007/2015 de 2 de marzo, (que supuestamente establecía categorías y determinaba los niveles que ingresaban dentro de la Ley General del Trabajo) el cual conforme a la Certificación GMC.M.S. 002/2020 de 19 de febrero, no cursa en la base de datos de registro de la normativa en la página web de la Gaceta del Concejo Municipal de Sucre; es decir, que dicha normativa no nació a la vida jurídica; 2) En conocimiento de dicha documental, la Jefatura Departamental del Trabajo de Chuquisaca, advertida de su error mediante Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/20, resolvió revocar la referida Conminatoria señalando que se requería de mayor acervo probatorio, ya que esa instancia administrativa, tiene límites incluso procedimentales; por lo que, no puede determinar con seguridad el régimen laboral que cobija a la accionante, indicando que tal controversia debe ser despejada por la autoridad competente; 3) Asimismo, debió tomarse en cuenta que de acuerdo a la Escala Salarial del Ejecutivo Municipal de la gestión 2019, se tuvo que la accionante por su nivel salarial perteneció a la categoría de ejecutivo y no así operativo; 4) De la revisión de los Contratos de Trabajo a Plazo Fijo suscritos por la accionante, en especial del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 0407/2019 de 2 de febrero, se pudo advertir que el marco legal de dicho contrato, se circunscribe a los arts. 1.II de la Ley 321; 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 519 del Código Civil (CC) y la Ley SAFCO, señalando expresamente que adquiría la calidad de servidor público provisorio; 5) En ninguna parte de dicho documento contractual se hizo referencia que la accionante estaba inmersa dentro de la Ley General del Trabajo, al contrario se estableció de manera clara y contundente, que se encontraba dentro de las excepciones previstas en el art. 1.II de la Ley 321; 6) Asimismo, el “POAI” de la gestión 2019, dentro de los requisitos del puesto se requería que tenga una formación a nivel de postgrado, así también que tenga un nivel de experiencia de profesional con una importancia esencial; por lo que, la accionante se encontraba fuera de los alcances de la Ley General del Trabajo, conforme lo señaló la SCP 0436/2019-S4 de 2 de julio;           7) La accionante a sabiendas que es una profesional con título de abogada y que desempeñó dentro de la entidad municipal funciones de asesoramiento, tal como señala su propio contrato y “POAI” de la gestión 2019, pretendió a toda costa ser reincorporada al municipio y que la instancia administrativa le otorgue a calidad de trabajadora amparada bajo la Ley General del Trabajo, sin que sea manual o técnico operativo administrativo, siendo que la SCP 0464/2018-S3 de 13 de septiembre, en su análisis definió que servidores públicos municipales “NO” son técnico operativo administrativo; es decir, que el término técnico operativo administrativo no es aplicable para profesionales, aún si éstos desempeñan el cargo de administradores, aunque en el caso presente, la accionante ni siquiera desempeñó un cargo de administración, sino de asesoramiento; 8) La competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para el conocimiento de las solicitudes de reincorporación, está reglada por la Resolución Ministerial 868/10 de 26 de octubre de 2010; el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006 y la SCP 0361/2018-S1 de 26 de julio; es decir, que conforme a dicho entendimiento jurisprudencial, las controversias emergentes de una contratación individual, deben ser resueltas por la judicatura laboral; 9) El accionar de la entidad ministerial fue correcto con la emisión de la Resolución Ministerial 096/21, ya que se declinó competencia a la judicatura laboral para que resuelva dicho caso; asimismo, debió tenerse presente que la Jefatura Departamental del Trabajo de Chuquisaca por Resolución Administrativa J.D.T.-CH. 51/20, de la misma forma determinó declinar competencia a la instancia jurisdiccional; 10) Existió certeza que la accionante no está inmersa dentro de la Ley General del Trabajo; empero, debido a que la misma considera estar bajo el paraguas de dicha Ley, existen posiciones contrapuestas, siendo correcto el accionar de la Jefatura así como del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de declinar competencia a la jurisdicción laboral para que haga valer sus derechos, ya que la instancia administrativa no tiene competencia para dilucidar conflictos emergentes de los contratos de trabajo relacionados al nivel salarial, si su cargo es o no técnico operativo administrativo y si su contratación fue camuflada, sino tan solo disponer la reincorporación de un trabajador del que no exista duda si está inmerso o no dentro de la Ley General del Trabajo; y, 11) La Resolución Ministerial 096/21, está debidamente motivada y fundamentada, siendo que no podrá ingresar a analizar y resolver aspectos que son competencia de la judicatura laboral; por lo que, en el presente caso, conforme señaló la SCP 0214/2019-S2 de 10 de mayo, carece de relevancia constitucional, ya que no se podrá modificar el fondo del asunto, por lo que solicitó se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca, por Resolución 68/2021 de 7 de junio, cursante de fs. 77 a 79 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) Respecto al reclamo del derecho a la defensa, que implica la posibilidad de conocer los cargos que pesan sobre una persona, para tener la posibilidad de controvertir, presentar pruebas e impugnar, siendo que en el presente caso si bien se hizo una alusión genérica referente a que no se le puso en conocimiento la existencia de un recurso de revocatoria; empero, no se explicó de qué manera el tener que recurrir a la jurisdicción laboral limita su derecho a la defensa; ii) Del análisis de la Resolución Ministerial 096/21, se pudo advertir que en su considerando II se identifica los motivos del recurso jerárquico que son cinco, en tanto que en el considerando III, a manera de fundamentos se cita lo expresado en el art. 46 y ss. de la CPE, también citó la Ley de Procedimiento Administrativo respecto al procedimiento de los recursos jerárquicos y el art. 9 del CPT, que señala que la judicatura del trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos de trabajo; iii) Se invocó como un fundamento el art. 203 de la CPE, para dar pie a la cita de la SC 0002/2007 de 16 de enero, que refiere que los conflictos laborales deben ser resueltos en la judicatura laboral; iv) En el considerando IV, a manera de análisis se refiere a los antecedentes de los contratos suscritos por la accionante para concluir que existió una relación entre el GAM de Sucre y la accionante, pero que en base a los tres últimos contratos, se colige que el cargo que ejercía estaba referido con la Asesoría de Despacho de la Dirección Jurídica, y si bien se encontraba en el nivel 9 de la escala, tenía un cargo de profesional; por lo cual, se encontraría dentro de las excepciones a la Ley 321; en ese marco, la entidad ministerial concluyó en confirmar la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/2020 y revocar la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 04/2020; v) Respecto a la fundamentación y la motivación, si bien fue evidente que no existió una estructura coherente que analice cada uno de los agravios del recurso jerárquico y ello se constituiría en una incongruencia externa; pero por otro lado, se pudo advertir que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social realizó un análisis de los antecedentes y los diferentes contratos para explicar la existencia de hechos controvertidos; vi) El hecho controvertido básicamente derivaría de que los propios contratos hicieron referencia a que se aplicarían dos regímenes laborales al mismo tiempo, es decir, la Ley General del Trabajo y por otro lado, el régimen especial laboral del Servidor Público, en el cual, bajo ciertas circunstancias, cuando no se implementa la carrera administrativa es viable las contrataciones provisorias; vii) Se pudo advertir que la explicación realizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, si bien no es ampulosa; empero, trata de explicar que el conflicto radica en determinar a cuál régimen pertenece la accionante, si es al régimen de la Ley General del Trabajo o al régimen especial del Estatuto del Funcionario Público; entonces en el presente caso, no está en discusión si las tareas son propias o no son propias, sino que la discusión central básicamente radicaría en el régimen que corresponde aplicar al caso concreto; viii) Si bien, existió incoherencia sobre los cinco agravios planteados, así como respecto a la fundamentación porque no se estableció con suficiente claridad de qué manera la entidad ministerial solo debe resolver situaciones en las que exista conformidad del empleador sobre la reincorporación; empero, del análisis de los antecedentes se pudo colegir que, en efecto existe un problema que amerita ser dilucidado con una amplia oportunidad probatoria en la que se pueda realizar inspecciones, peritajes, etc., para determinar cuál es el régimen laboral aplicable al caso; ix) Los aspectos anotados debieron ser analizados desde la perspectiva de la relevancia constitucional que podría tener una eventual concesión de tutela para que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social realice un análisis y un pronunciamiento debidamente estructurado respecto a cada uno de los motivos del recurso jerárquico, así como para explicar el sustento normativo del porque no le corresponde resolver esta situación; y, x) Por los elementos referidos, lo que hace al conflicto es determinar el régimen laboral aplicable al caso y a partir de ello declarar los efectos que correspondan, lo cual no resultaría viable en la vía administrativa; en consecuencia, resultó previsible que la emisión de una nueva Resolución por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no permitiría la satisfacción de los derechos pretendidos por la accionante; por consiguiente, siguiendo la SCP 0018/2018-S2, corresponde denegar la tutela.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 4 de mayo de 2022 (fs. 86), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo, a objeto de recabar documentación complementaria; habiéndose obtenido esta, se reanudó el cómputo del mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 28 de marzo de 2023 (fs. 94 a 96); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de plazo.