SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0185/2023-S1

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa, al trabajo, a una remuneración justa, relacionado a sus derechos a la alimentación, a la salud y a la vida digna; toda vez que, la autoridad demandada por Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de  2021, confirmó totalmente la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/20 de 25 de junio de 2020, con argumentos confusos y contradictorios, por cuanto: i) Se vulneró el debido proceso en su elemento de congruencia omisiva; toda vez que, no resolvió sus agravios del recurso jerárquico formulado, lo cual a su vez lesionó su derecho a la defensa, al efecto no se aplicó la SCP 1762/2013 de 21 de octubre; asimismo, se incurrió en incongruencia interna, ya que por un lado hizo un análisis de fondo y efectuó una valoración de los contratos suscritos con el GAM de Sucre, para luego concluir señalando que declina competencia conforme al art. 9 del CPT; ii) Se vulneró su derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación ya que al no haber respondido positiva o negantemente a sus agravios, se incurrió en falta de fundamentación y motivación, que afectó el derecho a la defensa, siendo que no se aplicó la SCP 0169/2015-S2 de 25 de febrero; y, iii) Se lesionó su derecho al trabajo y a una remuneración justa porque al emitirse una Resolución Ministerial incongruente, carente de fundamentación y motivación, por haber revocado de forma ilegal la conminatoria de reincorporación laboral, se le limitó la posibilidad de trabajar; además de condenarle sin razón alguna a no tener un sustento diario y afectando sus otros derechos, siendo que su cargo era técnico operativo, por ende protegido por la Ley General del Trabajo y la Ley 321. 

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos denunciados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para tal efecto, se analizarán los siguientes temas: a) El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso; b) El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1. El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso

El debido proceso se encuentra consagrado en nuestro orden constitucional en su art. 115.II, al establecer como deber del Estado, garantizar el debido proceso; asimismo, según la voluntad del constituyente, ninguna persona puede ser condenada sin ser oída y juzgada previamente en un debido proceso tal como se encuentra dispuesto en el art. 117.I de la Norma Suprema.

Bajo ese marco normativo, es pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional concluyó que el debido proceso se ha constituido en una garantía general para asegurar la materialización del valor justicia, así como el proceso se configura en un medio para asegurar, en la mayor medida posible la solución justa de una controversia; los elementos que marcan el contenido de esta garantía son: el derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la comunicación previa de la acusación, derecho a la defensa material y técnica, concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la congruencia entre acusación y condena, la garantía del non bis in ídem, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la motivación y congruencia de las decisiones; los elementos mencionados no agotan el contenido del debido proceso, puesto que en atención el principio de progresividad, pueden ser incorporados nuevos elementos que la jurisprudencia y doctrina vaya desarrollando[1].

En ese marco, respecto al principio de congruencia como parte esencial del debido proceso, esta instancia constitucional comprendió que la congruencia consiste en la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto[2]; empero, esta idea general no es limitativa respecto de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa; en tal caso, debe quedar claro que, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, manteniendo en todo su contenido una correspondencia a partir de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y argumentos contenidos en la resolución. Consecuentemente, es posible concluir que, la congruencia como componente esencial de las resoluciones judiciales debe ser comprendida desde dos acepciones:

1)    La congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales; lo cual, conlleva una prohibición para el juzgador, y es lo relacionado a considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando en consecuencia su consideración y tratamiento a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; dicho de otro modo, el juzgador no puede incurrir en incongruencia ultra petita al conceder o atender algo no pedido ni incurrir en incongruencia extra petita al conceder algo distinto o fuera de lo solicitado; y, menos incidir en incongruencia citra petita al omitir o no pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de las partes.

2)    La congruencia interna, que hace a la resolución como una unidad coherente, en la que se debe cuidar el hilo conductor que le dota de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; evitando de esta forma que en una misma resolución existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión[3].

III.2. El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía) como un derecho fundamental de los justiciables^[4], el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Ley Fundamental, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, en su Fundamento Jurídico III.4, efectuó una precisión y distinción a ser comprendidos como elementos interdependientes del debido proceso, reflexionando que, la fundamentación es la obligación de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.

En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011-R de 26 de septiembre, la cual            expresó que:

…el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que e[l juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia (sic [el resaltado nos corresponde]).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos humanos, en el Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”)                         vs. Venezuela^[5], refirió que:

77. La Corte ha señalado que la motivación ‘es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión’. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.

78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las ‘debidas garantías’ incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso (las negrillas son adicionadas).

Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:

(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;  (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…

En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, y reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.

Bajo esa comprensión, es posible concluir en que, la fundamentación se refiere a la labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.

En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa, al trabajo, a una remuneración justa, relacionado a sus derechos a la alimentación, a la salud y a la vida digna; toda vez que, la autoridad demandada por Resolución Ministerial 096/2021 de 2 de febrero, confirmó totalmente la Resolución Administrativa JDT-CH-51/2020 con argumentos confusos y contradictorios, por cuanto: i) Se vulneró el debido proceso en su elemento de congruencia omisiva; toda vez que, no resolvió sus agravios del recurso jerárquico formulado, lo cual a su vez lesionó su derecho a la defensa, al efecto no se aplicó la SCP 1762/2013 de 21 de octubre; asimismo, se incurrió en incongruencia interna, ya que por un lado hizo un análisis de fondo y efectuó una valoración de los contratos suscritos con el GAM de Sucre, para luego concluir señalando que declina competencia conforme al art. 9 del CPT; ii) Se vulneró su derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación ya que al no haber respondido positiva o negantemente a sus agravios, se incurrió en falta de fundamentación y motivación, que afectó el derecho a la defensa, siendo que no se aplicó la SCP 0169/2015-S2 de 25 de febrero; y, iii) Se lesionó su derecho al trabajo y a una remuneración justa porque al emitirse una Resolución Ministerial incongruente, carente de fundamentación y motivación, por haber revocado de forma ilegal la conminatoria de reincorporación laboral, se le limitó la posibilidad de trabajar; además de condenarle sin razón alguna a no tener un sustento diario y afectando sus otros derechos, siendo que su cargo era técnico operativo, por ende protegido por la Ley General del Trabajo y la Ley 321.

En ese contexto, conforme a las Conclusiones glosadas en este fallo constitucional, se tiene Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 1140/2015 de 24 de junio, suscrito por impetrante de tutela con el GAM de Sucre, para el cargo de Promoción y Desarrollo del “S.M.D.E.T.” con vigencia del 24 de junio al 31 de diciembre de 2015; de la misma forma consta Contratos Individuales de Trabajo a Plazo Fijo 317/2016 de 11 de enero y 1651/2016 de 1 de agosto, suscritos por la peticionante de tutela con el GAM de Sucre, para el cargo de Profesional en Promoción y Desarrollo, con vigencia del 11 de enero al 30 de junio de 2016 y del 1 de agosto al 23 de diciembre de 2016 respectivamente (Conclusión II.1, II.2 y II.3).

De igual forma cursa Contrato Eventual 422/2017 de 9 de enero, para el cargo de “ASESOR DESPACHO-DIRECCIÓN JURÍDICA”, con vigencia del 9 de enero al 29 de diciembre de 2017; asimismo, cursa Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 796/2018 de 16 de febrero, para el cargo de “ASESOR-DIRECCIÓN DE GESTIÓN LEGAL”, con vigencia del 2 de enero al 28 de diciembre de 2018; y, finalmente cursa Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 0407/2019 de 2 de enero, para el mismo cargo, con un haber mensual de Bs5 637.- con vigencia del 2 de enero al 31 de diciembre de 2019; denotándose de todos los contratos suscritos dos características, una es que las mismas son como funcionario provisorio y la otra es que son bajo el marco legal de los arts. 519 del CC; 6 del EFP; 1.I de la Ley 321 y la Ley SAFCO, entre otros (Conclusión II.4 y II.5).

Posteriormente, luego que la solicitante de tutela haya acudido ante el Jefe Departamental de Trabajo de Chuquisaca reclamando su reincorporación laboral, dicha autoridad a través de Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 004/2020 de 22 de febrero, determinó conminar a la autoridad demandada a reincorporar de forma inmediata a la demandante de tutela a su fuente laboral dentro de tres días, más la reposición de los derechos sociales y salarios devengados; empero, la autoridad demandada el 16 de marzo de 2020, interpuso recurso de revocatoria; emitiéndose la Resolución Administrativa J.D.T.- CH- 51/20 de 25 de junio de 2020, por el que se revocó totalmente la referida Conminatoria por tratarse de hechos controvertidos y declinó competencia a la judicatura laboral (Conclusiones II.6, II.7 y II.8).

Finalmente, la parte accionante, el 15 de julio de 2020 interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa J.D.T.- CH 51/20; al efecto la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante Resolución Ministerial 096/21 de febrero de 2020, confirmó totalmente la Resolución Administrativa J.D.T.-CH- 51/20 y recovó totalmente la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 004/2020, declinando competencia ante la judicatura laboral (Conclusión II.9 y II.10).

En cuanto a la primera problemática

En este punto la accionante reclama que la autoridad demandada por Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, confirmó totalmente la Resolución Administrativa J.D.T.-CH-51/2020 con argumentos confusos y contradictorios y vulnerando el debido proceso en su vertiente de congruencia omisiva; por cuanto, no resolvió los agravios de su recurso jerárquico, lo cual lesionó a su vez su derecho a la defensa, al efecto no se aplicó la SCP 1762/2013 de 21 de octubre; asimismo, refiere que se incurrió en incongruencia interna, ya que por un lado hizo un análisis de fondo y efectuó una valoración de los contratos, para luego concluir señalando que declina competencia conforme al art. 9 del CPT.

Al respecto, se advierte que la impetrante de tutela como un primer aspecto reclama que la autoridad demandada incurrió en incongruencia omisiva; al efecto, cabe señalar la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional establece que la congruencia externa u omisiva debe entenderse como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes y lo resuelto por las autoridades judiciales. En ese marco, de la contrastación del memorial de recurso jerárquico con la Resolución Ministerial impugnada, se tiene lo siguiente:

Como un primer agravio, la peticionante de tutela expresó que la resolución que ha revocado su conminatoria se aleja diametralmente de los 5 puntos expresados, los cuales son: a.1) Se habría omitido fundamentar y motivar la conminatoria de reincorporación laboral con relación a la Cláusula Segunda del Contrato que establecía su condición de funcionario provisorio; a.2)  No se consideró el art. 1.II de la Ley 321; es decir, que no era trabajadora asalariada permanente y tampoco desempeñaba funciones de técnico operativo administrativo; a.3) No se hizo conocer los razonamientos de hecho y derecho por los cuales la determinación de la conminatoria se haya apartado de la línea jurisprudencial de la SCP 0562/2017-S2; a.4) En contratos a plazo fijo se podrá hablar de estabilidad laboral siempre que exista reconducción del contrato al vencimiento del mismo; y, a.5) La inobservancia de dichos presupuestos implica la lesión del debido proceso en su componente de defensa y seguridad jurídica.

Al respecto, la autoridad demandada sobre los cinco puntos de reclamo expresados, se advierte que dio respuesta a los mismos; toda vez que, sobre el primer punto referido al reclamo de que la autoridad demandada habría omitido fundamentar y motivar la Conminatoria de Reincorporación Laboral con relación a la Cláusula Segunda del Contrato que establecía su condición de funcionario provisorio, de la lectura de la Resolución Ministerial impugnada, se evidencia que la autoridad demandada contestó señalando que, de la revisión de los antecedentes de hecho y derecho se advierte la existencia de una relación contractual entre el GAM de Sucre y Lelis Dalila Zuñiga Balcera; sin embargo, entre los seis Contratos Individuales Trabajo a Plazo fijo, se observa que, entre los tres primeros, existen periodos de cesantía, interrumpiendo la continuidad laboral; por lo que, de acuerdo a la vigencia y continuidad del plazo establecido entre los contratos, se puede considerar, para el presente caso, los tres últimos contratos. Ahora bien, de acuerdo al cargo o función que ejercería la denunciante, los contratos refieren: “Promoción y desarrollo”, “Profesional en Promoción y Desarrollo, ASESOR DESPACHO - DIRECCIÓN JURÍDICA”, “ASESOR - DIRECCIÓN DE GESTIÓN LEGAL” y “Asesor Legal en Dirección General de Gestión Legal”; de acuerdo al marco legal del contrato establecido en la Cláusula Segunda, refieren a la calidad de la contratada como “funcionario provisorio”, “personal eventual”, “personal de funcionario provisorio”, “servidor público provisorio”. Sobre el segundo punto, referido al reclamo de que no se consideró el art. 1.II de la Ley 321; es decir que no era trabajadora asalariada permanente y tampoco desempeñaba funciones de técnico operativo administrativo; la autoridad demandada contestó señalando que de acuerdo a los argumentos esgrimidos por la denunciante, en el sentido que si bien figura como “profesional” en los contratos suscritos, pertenecería al nivel 9, ocupando un cargo técnico-operativo administrativo, por lo que afirma que debería estar amparada en la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, más aún si se considera los parámetros establecidos en la planilla de la Escala Salarial del GAM de Sucre; al respecto, de acuerdo a los antecedentes, cursa fotocopia de una plana, titulado: “Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, Incremento salarial 4% lineal - Personal Planta 2019”, donde se remarca el nivel 9 con el sueldo de haber básico 5.637 y nuevo haber básico 5.862 (donde no figuran nombres de los funcionarios con el “referido haber”. Sobre el tercer punto referido al reclamo de que no se hizo conocer los razonamientos de hecho y derecho por los cuales la determinación de la conminatoria se haya apartado de la línea jurisprudencial de la SCP 0562/2017-S2, al respecto si bien no se tiene una respuesta específica, pero una vez revisado el referido fallo constitucional que deniega la tutela sobre la inamovilidad y estabilidad laboral, además de no ser atinente al caso, de la revisión integra de la Resolución Ministerial cuestionada se establece que citando otra jurisprudencia aplicable al caso dieron a entender que no opera en el sector público la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido, por existir más de dos contratos sucesivos. Sobre el cuarto punto referido al reclamo que en contratos a plazo fijo se podrá hablar de estabilidad laboral siempre que exista reconducción del contrato al vencimiento del mismo, de la lectura de la Resolución Ministerial impugnada se advierte que la misma fue respondida por la autoridad demandada indicando que si bien existen varios contratos pero los mismos tenían periodos de cesantía, es decir, que no tenían continuidad; asimismo, advirtió que la accionante al suscribir contratos en calidad de servidor público provisorio, y haber ejercido el cargo de “profesional en promoción de desarrollo” y “Asesor de despacho” estaría fuera del alcance de la Ley General de Trabajo por encontrarse dentro de las excepciones de la Ley 321, dando a entender con ello la inexistencia de estabilidad laboral por falta de una reconducción de contrato. Sobre el quinto punto referido al reclamo de la inobservancia de dichos presupuestos implicaría la lesión del debido proceso en su componente de defensa y seguridad jurídica, de la lectura de la Resolución Ministerial impugnada se advierte que la misma fue respondida por la autoridad demandada, en sentido que al advertir hechos contrapuestos, siendo que por una parte señala que la accionante se encontraría dentro de las excepciones de la Ley 321 por ostentar el cargo de profesional, además la parte empleadora refiere una culminación de relación laboral por tratarse con contrato a plazo fijo, respecto a los cuales la trabajadora argumentaría que al tener 6 contratos de trabajo a plazo fijo, la relación laboral debía considerarse indefinida, consideró que esos elementos son contradictorios entre sí, y que imposibilitan evidenciar un despido injustificado, pues merecen ser analizados por la instancia judicial; al efecto citando el art. 9 del CPT, considerando pertinente declinar competencia a efectos de que la instancia judicial determine los derechos que corresponden a la trabajadora a fin del resguardo al debido proceso; denotándose de ello la observancia del debido proceso en su componente de defensa y seguridad jurídica.

Como un segundo agravio, la parte accionante expresó que la Resolución Ministerial impugnada no se encuentra fundamentada y motivada, lo cual afecta su derecho a la estabilidad laboral; toda vez que, cuenta con contratos consecutivos por más de tres gestiones seguidas; por lo que, se encuentra inmersa dentro del marco legal del art. 1.II de la Ley 321.

Al respecto la autoridad demandada contestó señalando que del análisis del Contrato, también se visualiza que, entre las “Funciones y Obligaciones de la contratada”, (Cláusula Cuarta) remite al POAI (Programa Operativa Anual Individual) y al Reglamento Interno Municipal; al respecto, cursa en antecedentes, los POAIS de las gestiones 2017, 2018 y 2019, de la nombrada donde figura en el nombre del puesto, “Asesora Legal de la Comisión Revisora” y en categoría del puesto “Nivel Profesional”; situación por la que el GAM de Sucre, considera que la denunciante se encontraría fuera del alcance de la Ley General del Trabajo, por encontrarse dentro de las excepciones de la Ley 321 que refiere: “…Se exceptúa a las servidoras públicas y servidores públicos electos y de libre nombramiento así como quinees en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomo Municipales, ocupen cargos de: 1 Dirección, 2. Secretarios Generales y ejecutivas. 3. Jefatura; 4. Asesor, y 5. Profesional”. De acuerdo a los antecedentes, estas excepciones también se encontrarían referidas en el Artículo Primero del Decreto Municipal 010/2015 de 13 de abril; asimismo, en el art. 3 del “Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre”; aprobado por Decreto Municipal 007/2015 de 2 de marzo, mismo que contendría “Treinta y Seis Artículos”, pero de la revisión del mismo, cursan “Treinta y Cinco Artículos”, referido a (Recursos Administrativos).

Como un tercer agravio, la parte accionante expresó que el hecho que en los contratos suscritos en sus Cláusulas Segunda y Tercera contengan disposiciones contrarias a sus intereses y derechos laborales; empero, las mismas por determinación del art. 48.III de la CPE, se constituyen en nulos de pleno derecho, sobre el cual no hubo fundamentación ni motivación; al efecto no se aplicó los razonamientos de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0169/2015-S2 de 25 de febrero y 1230/2017-S1 de 28 de diciembre.

Al respecto, la autoridad demandada citando la jurisprudencia constitucional inherente al caso, respondió señalando que de la revisión de los antecedentes de hecho y derecho, se advierte la existencia de una relación contractual entre el GAM de Sucre y Lelis Dalila Zuñiga Balcera; sin embargo, entre los seis Contratos Individuales Trabajo a Plazo fijo, se observa que, en los tres primeros, existen periodos de cesantía, así tenemos entre el primer y segundo contrato, un aproximado de siete meses y, entre el tercer y cuarto, seis meses, interrumpiendo la continuidad laboral; por lo que, de acuerdo a la vigencia y continuidad del plazo establecido entre los contratos, se pueden considerar, para el presente caso, los tres últimos contratos a efectos de valorar su continuidad, ahora bien, de acuerdo al cargo o función que ejercería la denunciante, los contratos refieren: “Promoción y desarrollo”, “Profesional en Promoción y Desarrollo, “Asesor Despacho-Dirección Jurídica”, “Asesor - Dirección de Gestión Legal” y “Asesor Legal en Dirección General de Gestión Legal”; de acuerdo al marco legal del contrato, establecido en la Cláusula Segunda, refieren a la calidad de la contratada como “funcionario provisorio”, “personal eventual”, “personal de funcionario provisorio” y “servidor público provisorio”.

Como un cuarto agravio, la parte accionante expresó que si bien figura como profesional en los contratos suscritos, pertenece al nivel 9, ocupando un cargo técnico - operativo administrativo; por lo que, debería estar amparada en la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, más aún si se consideran los parámetros establecidos en la planilla de la Escala Salarial del GAM de Sucre.

Al respecto la autoridad demandada contestó señalando que de acuerdo a los argumentos esgrimidos por la denunciante, en el sentido de que si bien figura como “profesional” en los contratos suscritos, pertenecería al nivel 9 ocupando un cargo técnico-operativo administrativo, por lo que afirma que debería estar amparada en la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, más aún si se considera los parámetros establecidos en la planilla de la Escala Salarial del GAM de Sucre; al respecto, de acuerdo a los antecedentes, cursa una, fotocopia de una plana, titulada “Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, Incremento salarial 4% lineal - Personal Planta 2019”, donde se remarca el nivel 9 con el sueldo de haber básico de Bs5 637.- y nuevo haber básico Bs5 862.-, donde no figuran nombres de los funcionarios con el “referido haber”.

Al respecto, una vez contrastado el mmemorial de recurso jerárquico con la Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, claramente se advierte que la autoridad demandada se pronunció respecto a todos los agravios o puntos de reclamo planteados por la accionante; es decir, que existe esa correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes y lo resuelto por la autoridad administrativa; en consecuencia, al no evidenciarse que se haya vulnerado el debido proceso en su elemento de congruencia omisiva, se hace viable en denegar la tutela impetrada sobre dicho cuestionamiento.

En relación al cuestionamiento de la incongruencia interna, por cuanto según la accionante, por un lado la autoridad demandada hizo un análisis de fondo y efectuó una valoración de los contratos con el GAM de Sucre, para luego concluir señalando que declina competencia conforme al art. 9 del CPT.

Al respecto, la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, señala que la congruencia interna, hace a la resolución como una unidad coherente, en la que se debe cuidar el hilo conductor que le dota de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; evitando de esta forma que, en una misma resolución existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión.

En ese marco, de la revisión de la Resolución Ministerial impugnada, la autoridad demandada, advirtiendo que uno de los reclamos de la parte recurrente -GAM de Sucre- estaba orientado en desvirtuar la modalidad y el objeto del contrato administrativo en relación a su nivel salarial y el tipo de funcionario, en este caso provisorio y como profesional, sobre los cuales la parte accionante también había alegado ostentar el cargo de técnico operativo administrativo y pertenecer al nivel salarial 9, y que por lo tanto afirmó estar protegida por la Ley 321 y la Ley General del Trabajo; al respecto, la autoridad demandada realizando una descripción de los contratos administrativos desde el 2015 hasta el 2019 y la normativa relacionada al caso, entre ellos el Reglamento Interno Municipal, los POAI’s y demás normativa, llegó a la conclusión que los argumentos de ambas partes imposibilitan evidenciar un despido injustificado, denotando al efecto existir posiciones contrapuestas respecto a lo afirmado por el GAM de Sucre y la parte empleada o trabajadora; al efecto, afirmó que esos hechos, argumentos y documentos merecen ser analizados por una instancia judicial, siendo que conforme al DS 29894 la entidad ministerial no estaría facultada para resolver dicho aspecto, sino conforme al art. 9 de la LGT, seria atribución exclusiva de la judicatura laboral dilucidar o definir lo pretendido; no advirtiéndose por lo tanto existir incongruencia alguna porque la respuesta de la autoridad fue coherente en función de los puntos de reclamo expresados y la normativa aplicable al caso, correspondiendo denegar la tutela sobre dicho cuestionamiento.

En cuanto a la segunda problemática

Como un segundo aspecto la accionante denuncia que la autoridad demandada por Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, confirmó totalmente la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/20 con argumentos confusos y contradictorios; por cuanto, se vulneró el derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, ya que al no haber respondido positiva o negantemente a sus agravios, se incurrió en falta de fundamentación y motivación que afectó el derecho a la defensa, siendo que no se aplicó la SCP 0169/2015-S2 de 25 de febrero.

Al respecto, cabe señalar la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, señala que la fundamentación es la labor argumentativa por el cual la autoridad competente en la resolución de un caso está impelido de citar las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además en casos específicos y necesarios tiene la obligación interpretar la norma aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional; y, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos fácticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación. 

En ese marco, tal como se tiene precisado en el acápite anterior, en el que se llegó a la conclusión de que no se incurrió en incongruencia omisiva sobre los puntos de reclamo expresados en el recurso jerárquico, aspecto que de igual forma hizo que no se haya vulnerado el debido proceso en su elemento de fundamentación y motivación; toda vez que, la autoridad demandada, citando la jurisprudencia aplicable al caso, luego de describir los contratos administrativos a plazo fijo suscritos por la accionante con el GAM de Sucre desde 2015 a 2019, cuya Clausula Segunda de los contratos señalaría que la contratada era funcionaria provisoria, personal eventual o servidora pública provisoria, siendo que además conforme a sus POAIs y el Reglamento Interno Municipal, figuraba como “Asesora legal” o un puesto de nivel “Profesional”, y que por lo tanto afirma que la impetrante de tutela se encontraría fuera del alcance la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, transcribiendo al efecto de forma textual el art. 1.II de la Ley 321; a continuación precisando los argumentos de la parte recurrente -GAM de Sucre- y la ahora accionante referido a que si la nombrada, conforme a sus contratos, su nivel salarial y el tipo de servidor público, citando el DS 29894 consideró que los hechos, los argumentos y documentos adjuntos, conforme al art. 9 de la LGT, merecen ser analizados por una instancia judicial por tener esa atribución exclusiva; denotándose a esos efectos, una debida fundamentación porque en base a la jurisprudencia y normativa inherente al caso -DS 29894 de 7 de febrero de 2009 y arts. 1.II de la Ley 321; y, 9 de la LGT-, explica los motivos por los cuales el caso de la ahora accionante debe ser dilucidado en la judicatura laboral; por lo que, se hace viable denegar la tutela sobre esta problemática.

En cuanto a la tercera problemática

Como un tercer aspecto la accionante denuncia que la autoridad demandada por Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, confirmó totalmente

CORRESPONDE A LA SCP 0185/2023-S1 (viene de la pág. 24).

la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 51/2020 con argumentos confusos y contradictorios; por cuanto, se lesionó su derecho al trabajo y a una remuneración justa porque al emitirse una Resolución Ministerial incongruente, carente de fundamentación y motivación, por haber revocado de forma ilegal la conminatoria de reincorporación laboral, se le limitó la posibilidad de trabajar; además de condenarle sin razón alguna a no tener un sustento diario y afectando sus otros derechos, siendo que su cargo era en técnico operativo, por ende protegido por la Ley General del Trabajo y la Ley 321.

En ese marco, tal como se tiene precisado supra, se llegó a la conclusión que no se incurrió en incongruencia omisiva ni una falta de fundamentación ni motivación sobre los puntos de reclamo expresados en el recurso jerárquico, aspecto que de igual forma hizo que no se haya vulnerado sus derechos al trabajo ni a una remuneración justa; toda vez que, la autoridad demandada, en el marco del debido proceso emitió la Resolución Ministerial 096/21 de 2 de febrero de 2021, por la cual en base a la normativa inherente al caso -DS 29894 de 7 de febrero de 2009 y los arts. 1.II de la Ley 321; y, 9 de la LGT-, explica los motivos por los cuales era pertinente confirmar totalmente la Resolución Administrativa J.D.T.- CH- 51/20 de 25 de junio de 2020, y recovar totalmente la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 004/2020, declinando competencia ante la judicatura laboral, a afectos que dicha instancia laboral dilucide el caso de la accionante respecto a su reclamo principal de estar o no protegida por la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, correspondiendo por lo tanto también denegar la tutela impetrada.

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional, al denegar la tutela, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve CONFIRMAR la Resolución 68/2021 de 7 de junio, cursante de fs. 77 a 79 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca; y en consecuencia DENEGAR la tutela impetrada conforme los fundamentos jurídicos desarrollados en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

[1] La jurisprudencia constitucional expresada en la SC 0902/2010-R de 10 de agosto, refiere respecto a los elementos que componen a la garantía general del debido proceso en los siguientes términos: “En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: ‘En opinión de esta Corte, para que exista «debido proceso legal» es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.  Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.  A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional’

Así configurado, es preciso recordar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SSCC 0042/2004 y 1234/2000-R entre otras)”.  (las negrillas son nuestras).

[2]La SC 0486/2010-R de 5 de julio, en su F.J. III.4.1, señaló que: “De esa esencia, deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

De otra parte, respecto de la congruencia como principio constitucional en el proceso civil, se indica que: ‘…la congruencia ha venido clasificada en diversos tipos o categorías que nos interesa anotar a los fines que se seguirán, y así es moneda corriente hablar en doctrina de incongruencia «ultra petita» en la que se incurre si el Tribunal concede «extra petita» para los supuestos en que el juzgador concede algo distinto o fuera de lo solicitado por las partes; «citra petita», conocido como por «omisión» en la que se incurre cuando el Tribunal no se pronuncia sobre alguno de los pedimentos que le han sido planteados, etc.”’ (Principios Constitucionales en el Proceso Civil, Consejo General del Poder Judicial, El deber Judicial de Congruencia como Manifestación del Principio Dispositivo y su Alcance Constitucional, Madrid 1993, Mateu Cromo, S.A., Pág. 438).

Es decir que, en segunda instancia, pueden darse casos de incongruencia ‘ultra petita’ en los que el juez o tribunal decide cuestiones que han quedado consentidas y que no fueron objeto de expresión de agravios (extra petita); y cuando omite decidir cuestiones que son materia de expresión de agravios por el apelante (citra petita).

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia”.

[3] La SCP 0055/2014 de 3 de enero en su F.J. III.2.2, estableció que: “La congruencia de las resoluciones judiciales integra los componentes del debido proceso. En ese contexto, a partir de una concepción doctrinal, su análisis se orienta desde dos acepciones: externa, entendida como principio rector de toda resolución judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y respuesta) y lo resuelto por las autoridades judiciales, sin que el juzgador tome en cuenta aspectos ajenos a la controversia; interna, porque entendida la resolución como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión.

En ese sentido, la uniforme jurisprudencia constitucional, a través de la SC 1494/2011-R de 11 de octubre, señaló: ‘…la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, (…). En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

De lo expuesto se confirma, que el órgano encargado de dictar la resolución, debe circunscribir su fallo a lo peticionado y no resolver más allá de lo pedido, que sería un pronunciamiento ultra petita, o, conceder algo distinto a lo solicitado por las partes, conocido en doctrina procesal como un pronunciamiento extra petita”. En el mismo sentido, la SC 0863/2003-R de 25 de junio, precisó que: ‘…el juez o tribunal ad quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley’, entendimiento reiterado en las SSCC 1009/2003-R, 1312/2003-R y 0358/2010-R. Posteriormente, respecto a la pertinencia de las resoluciones pronunciadas por autoridades judiciales de segunda instancia, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, puntualizó: ‘…implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’. En esa misma línea, la SC 2017/2010-R de 9 de noviembre, señaló: ‘…la pertinencia entre el recurso de apelación, resolución apelada y lo resuelto en el auto de vista, es una condición esencial para asegurar a los justiciables que en la decisión de su recurso los superiores en grado tienen delimitado su campo de acción para emitir su resolución, limite que se expresa precisamente en la fundamentación de agravios prevista por el art. 227 del Código de Procedimiento Civil (CPC), como por el contenido de lo resuelto en la sentencia apelada, marco del cual el tribunal de alzada no puede apartarse”. Estos razonamientos fueron reiterados posteriormente en la SCP 0037/2012 de 26 de marzo y, desarrollados ampliamente en la SCP 1111/2012 de 6 de septiembre’.

[4] SC 0316/2010-R de 15 de junio, Fundamento Jurídico III.3.2 “La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido en: El Derecho de los Derechos: "El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dicho procedimiento de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático. El respeto a los debidos procesos garantiza en la democracia el respeto a la libertad, la igualdad, los derechos políticos o de participación y los derechos sociales”.

[5] Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, Sentencia de 5 de agosto de 2008 (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).