SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0187/2023-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que:  ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’” (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El art. 66.4 del CPCo, señala que: “La Acción de Cumplimiento no procederá:

(…)

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional” (el resaltado nos corresponde).

Al respecto, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole  (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son añadidas).

Asimismo, la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, acorde con la naturaleza de esta acción tutelar, concluyó que: “…una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción ‘En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ‘procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional” (énfasis añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

La presente acción tutelar fue activada dentro de una causa penal militar instaurada contra el impetrante de tutela por haber incurrido en el ilícito de abandono del servicio en época militar, constando en actuados el Memorándum Dpto. I – PERS. SCADE. 786/22 de 2 de septiembre de 2022, emitido por el Comandante General del Ejército de Bolivia comunicándole “…su destino temporal a la LETRA ‘E’ DE DISPONIBILIDAD (…) asimismo, mientras dure su proceso, se ratifica su residencia en el DPTO. I - PRES., en la Sección: ‘PERSONAL EN PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y/O JUDICIALES’…” (sic [Conclusión II.1]).

En ese contexto, el peticionante de tutela denuncia la lesión de los derechos invocados en la presente acción tutelar, atribuyendo tanto al Comandante General ACC. como al Jefe ACC. del Departamento I - Personal, ambos del Ejército de Bolivia -hoy demandados-, de no haber cumplido en la tramitación del proceso que se le sigue con lo dispuesto en los arts. 34 y 37 inc. a) del Reglamento de Reserva Activa y Situación de Disponibilidad en las FF.AA.; y, 85.3 inc. e) de la LOFA, que obliga adjuntar el memorándum de destino a la Letra “E” de disponibilidad al momento de remitir el sumario informativo a los tribunales de justicia, tampoco hubieran absuelto los informes requeridos referentes a su situación en el ejército para efectos de regularizar el pago de sus salarios, privándole de dicha percepción, así como, de los beneficios sociales y seguro médico.

Identificada la problemática planteada y compulsados los antecedentes adjuntos al expediente, resulta pertinente considerar la naturaleza, objeto y los escenarios de procedencia de la acción de cumplimiento, que a decir del Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, tiene que ver con un deber constitucional o legal claro, preciso y exigible a un servidor público, cuya materialización puede estar directa o indirectamente vinculado a la vulneración de derechos fundamentales o garantías constitucionales; empero, si la lesión que se alega haría referencia a la omisión en el resguardo de un derecho de carácter genérico -que no esté protegido por otras acciones de defensa específicas, según prevé el art. 66.1 del CPCo-, corresponde la activación de la acción de amparo constitucional (Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional).

Bajo ese marco jurisprudencial, los derechos al trabajo, a una remuneración justa y a los beneficios sociales que el impetrante de tutela alega como vulnerados por los demandados -quienes supuestamente no habrían acompañado el Memorándum de destino a la Letra “E” de disponibilidad-, conforme a los arts. 85.3 inc. e) de la LOFA y 37 inc. a) del Reglamento de Reserva Activa y Situación de Disponibilidad en las FF.AA., impidiendo con ello el consecuente pago de sus haberes y otros beneficios sociales; así como, la falta de respuesta a los requerimientos como el pedido mediante escrito el 12 de octubre de 2022; resultan dichas pretensiones de carácter genérico que no contienen un mandato constitucional o legal claro, preciso y exigible; más al contrario, sus alegaciones se encuentran protegidas por la acción de amparo constitucional, haciendo evidente una causal de improcedencia reglada de esta acción tutelar, establecida en el art. 66.4 del CPCo, desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional.

Así también, la disposición del art. 34 del referido Reglamento igualmente citado como incumplido, es propio del procedimiento sobre el destino a la Letra “E”; por cuanto, la reclamación del solicitante de tutela se constituye en la omisión al cumplimiento de un acto administrativo; el cual, -según él- ya habría sido expedido a través del Memorándum Dpto. I - PERS. SCADE. 786/22, tal cual cursa su comunicación en la Conclusión II.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; por lo referido, y en consideración a su petitorio, referente a que: “…SE ANULE, el oficio DPTO. l – PERS. SASJUR. N° 1429/22, de fecha 12 de octubre…” (sic), se le asigne funciones, y que los demandados “…emitan los informes correspondientes para que [su] persona acuda ante el ministerio de defensa a efectos de que proceda a la liberación, reactivación de [sus] sueldos y salarios…” (sic); así como, se reconozca que no estuvo faltando, resultan situaciones subjetivas que no condicen con la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, misma que no tutela derechos subjetivos; en virtud a que, la observancia de la Norma Suprema y la ley trascienden el interés individual, precautelando la vigencia del Estado de derecho.

Consiguientemente, la pretensión del impetrante de tutela se adecúa en la causal de improcedencia reglada establecida en el art. 66.4 del CPCo, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, al estar los precitados derechos bajo el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional, cuyo mecanismo de defensa se constituye en el idóneo y efectivo para su protección, dando lugar de manera directa a la declaratoria de improcedencia, impidiendo un análisis de fondo, con la consecuente denegatoria de la tutela solicitada.

Por último, habiéndose denunciado la transgresión de la seguridad jurídica, cabe precisar que la jurisprudencia constitucional fue enfática al sostener que la protección de dicho principio no es objeto de las acciones tutelares, requiriendo para su consideración el vínculo con derechos y garantías constitucionales (SCP 1167/2015-S3 de 16 noviembre), extremo que en el caso no se advirtió; además, su observancia en todo proceso, constituye orientador del derecho, no ameritando análisis alguno referente a su transgresión.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, no obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 330/2022 de 22 de diciembre, cursante de fs. 93 a 101, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR en todo la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO