SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0198/2023-S1

           Sobre esta demanda tutelar, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica[4]; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer[5]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)[6]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[7]; y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales     (SC 0258/2011-R[8]).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:

La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

III.2.1. Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible.

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”[9].

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la            SC 0258/2011-R[10], reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambiguos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigua.

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).

III.2.2. Improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de legitimación pasiva.

Con relación a la legitimación pasiva en la acción de cumplimiento, que es un elemento constitutivo relativo a la regla de procedencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 0258/2011-R, establece que:

…la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; término que abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas).

Posteriormente, la citada línea jurisprudencial fue complementada en la    SCP 0051/2013-L de 8 de marzo, señalando en el Fundamento Jurídico III.2, que:

…también resulta pertinente complementar y aclarar al respecto que, esta acción procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento.

En tal sentido, todos los ámbitos de la administración pública se hallan comprendidos en el marco de control de la acción de cumplimiento, pues la legitimación pasiva alcanza a todos los servidores públicos que ostenten la potestad y competencia para cumplir con un deber asignado por las disposiciones constitucionales o legales.

III.3.  Análisis del caso concreto

Los ahora accionantes denuncian la vulneración de su derecho a la propiedad privada, toda vez que por efecto del art. 7 de la Ley de 29 de octubre de 1956, los campesinos que ocupaban terrenos afectados con dos años de antigüedad, al 27 de agosto de 1954, contaban con el derecho de conservar como dotación de vivienda circunstancia que fue demostrada por pruebas literales cursante en el expediente, por el cual se demuestra que sus antepasados eran colonos de la ex “Hacienda Pura Pura Grande y Pura Pura Chico” de la ciudad de La Paz, emitiéndose al efecto la Resolución Suprema 199918 de 25 de julio de 1985, determinación que además dispuso para que a través de la Dirección de Asesoría Jurídica de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de La Paz, se extienda las respectivas minutas de adjudicación a cada uno de los ex colonos de la ex Hacienda citada.

No obstante aquella determinación, mediante DS 22927 de 11 de octubre de 1991, se declaró Bosquecillo de Pura Pura como “Bosque Permanente de Protección y Área Forestal”, empero a decir de los accionantes, de ninguna manera abrogaba o derogaba la Resolución Suprema 199918 de 25 de julio de 1985; sin embargo, al haberse suscitado un conflicto sobre los predios, acudieron al recurso de amparo constitucional, el cual mediante Resolución 065/95 de 24 de enero de 1995, declaró procedente el recurso de amparo constitucional, consecuentemente dispuso la ubicación o re ubicación de quienes legítimamente efectuaron su trámite administrativo y la consiguiente extensión de sus minutas, Resolución de amparo que fue remitido en revisión ante la extinta Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Al presente, los ahora accionantes, como resultado de aquella concesión de tutela de acción de amparo constitucional, mediante la presente acción de cumplimiento piden se acate y cumpla la Resolución 065/95 de 24 de enero de 1995 de Recurso de Amparo Constitucional que en aquel entonces la Sala Penal Segunda de la Corte Superior de Justicia de La Paz había concedido la tutela.

Inicialmente es pertinente revisar los antecedentes que informan el expediente, así se tiene que dentro de la acción de amparo constitucional presentado por Juan Huanto Quelali, Eusebio Mendoza y Patricio Cuentas Mamani en representación de los comunarios de Pura Pura Grande y Pura Pura Chico, contra Mónica Medina de Palenque y Reynaldo Ballón, Alcaldesa y Director de Bienes Municipales respectivamente, de la Honorable Alcaldía Municipal de la ciudad de La Paz, la Sala Penal Segunda de la Corte Superior de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 065/95 de 24 de enero de 1995, declaró procedente el recurso de amparo constitucional presentado, y en consecuencia se dispuso la ubicación o re ubicación de quienes legítimamente efectuaron su trámite administrativo y la consiguiente extensión de sus minutas, sin que ello signifique afectar o alterar los alcances y naturaleza jurídica del DS 22927de 11 de octubre de 1991 y la Ordenanza Municipal 55/94 de 10 de junio de 1994. Asimismo, dispuso que en previsión al art. 767 del Código de Procedimiento Civil, se eleve en revisión la presente sentencia a la aquella entonces Excelentísima Corte Suprema de Justicia de la Nación, (Conclusión II.1.).

Por Certificación de 15 de septiembre de 2021, a través de la cual Secretaría de Cámara de la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, acredita que de la revisión de libros de toma de razón de la Sala Penal Segunda, Resoluciones 001-400, Tomo I de la gestión 1995, cursa Resolución 065/95 de  24 de enero de 1995, dentro del recurso de amparo constitucional presentado por Juan Huanto Quelali y otros, en representación de los comunarios de “Pura Pura Grande y Pura Pura Chico”, en contra de la Honorable Alcaldesa y Director de Bienes Municipales de la Alcaldía Municipal de La Paz, en el que se declaró procedente el recurso de amparo constitucional, (Conclusión II.2.).

Revisado los antecedentes y conforme se tiene identificado el objeto procesal de la presente acción de defensa, los ahora solicitantes de tutela a través de la presente acción de cumplimiento, pretenden hacer cumplir la Resolución 065/95 de 24 de enero de 1995 emitida por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior de Justicia de La Paz, por medio de la cual se les concedió el Recurso de Amparo Constitucional ahora Acción de Amparo Constitucional.

Al respecto, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el art. 134.I de la CPE, concordante con el art. 64 del CPCo., establece de manera categórica que la Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

De lo mencionado, se infiere que la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento, por acción u omisión, de un deber consignado en las disposiciones constitucionales, que por su fuerza normativa es de aplicación directa e inmediata o en las disposiciones legales en virtud al principio de legalidad que compele a gobernantes y gobernados al sometimiento del orden jurídico preestablecido; entre las que, se hallan aquellas disposiciones con rango infraconstitucional y legal, que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que contempla además, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.3 de la CPE-, por tanto el objeto de tutela de esta acción es el garantizar el cumplimiento del deber omitido contenido en las normas.

En el presente caso, los ahora solicitantes de tutela, reclaman por la vía de acción de cumplimiento, se dé cumplimiento –valga la redundancia- de una Sentencia Resolución de Recurso de Amparo Constitucional 065/95 de 24 de enero de 1995 que fuere concedido por la Sala Penal Segunda de la extinta Corte Superior de Justicia de La Paz, aspecto que conforme se tiene explanado precedentemente, no puede ser revisado mucho menos exigir el cumplimiento a través de la presente acción de cumplimiento que tiene otra finalidad como es hacer cumplir el mandato expreso y exigido en una ley y no así una sentencia emanada de una acción tutelar.

Es importante recordar conforme se tiene expresado en el art. 16.II del CPCo., y la abundante jurisprudencia desarrollada al efecto, existe la queja por incumplimiento en la ejecución de las Resoluciones o fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional con calidad de cosa juzgada, al cual las partes intervinientes pueden recurrir a fin de garantizar la ejecución de un fallo constitucional pasado en autoridad de cosa juzgada, pero no a través de una acción de cumplimiento que por su naturaleza precedentemente mencionada tiene otra connotación y otro fin expresamente definido en la Constitución Política del Estado y leyes conexas; razón por la que los ahora accionantes equivocaron el camino para pretender precautelar sus derechos y garantías constitucionales.

En consecuencia, la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, al denegar la presente acción de cumplimiento, actuó de manera correcta. 

CORRESPONDE A LA SCP 0198/2023-S1 (viene de la pág. 15).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado, y el art. 12.7 de la Ley

del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 86/2022 de 29 de abril, cursante de fs. 412 a 416 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz; y, en consecuencia: DENEGAR la tutela, conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y con la expresa aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de lo demandado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

[1] Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.

[2] La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.

[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.

[4] La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

[5] Ibid.

[6] La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

[8] El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

[9] José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.

[10] En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.