SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0200/2023-S1

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos de acceso a espacios públicos y al libre tránsito; toda vez que, el predio de dominio municipal destinado a área verde ubicado en la UV 6, MZ 5 de la calle actualmente denominada Virgilio Suárez, del Barrio Choferes, luego de determinarse mediante la Resolución Ejecutiva 03/1995 de 10 de enero, la entrega del referido bien inmueble en custodia a los esposos Carlos Roberto Colanzi Zeballos y Jaqueline Miller de Colanzi, quienes arbitrariamente, cercaron el predio construyendo una barda, impidiendo el paso de los vecinos; sin embargo, el 4 de febrero de 2000, el Alcalde Municipal de entonces, Rony Pedro Colanzi Zeballos, dictó la Resolución Administrativa 033/2000, adjudicando la mencionada área verde con una superficie de 279,60 m² en accesión o anexión en favor del codemandado Rodolfo Francisco Gutiérrez Miller, de manera ilegal, inconstitucional y arbitraria, y una vez cancelado el monto establecido, se extendió la respectiva minuta de transferencia, protocolizada ante el Notario de Gobierno el 2 de enero de 2001, mediante la Escritura Pública 498/2001; por lo que, solicitan se les otorgue la tutela impetrada, disponiendo lo siguiente: a) Se ordene a los demandados que procedan con la demolición de la barda que impide el acceso de los vecinos al predio destinado a área verde ubicado en la UV 6, Manzana 5 del Barrio Choferes de Santa Cruz de la Sierra; b) La nulidad de la Escritura Pública 498/2001 de 2 de enero emitida por la Notaría de Gobierno de la Prefectura de Santa Cruz, así como la cancelación de la matrícula computarizada 7.01.1.06.0028454, Asiento 1 y 2, debiendo quedar vigente solo el “Asiento 0” por corresponder al Municipio; y, c) Se anule la Resolución Administrativa 033/2000 de 4 de febrero, suspensión o paralización de cualquier construcción u obra en espacio municipal.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizaran los siguientes temas: 1) Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos;        2) La acción popular, su ámbito de protección y finalidad. Jurisprudencia reiterada; y, 3) Análisis del caso concreto.

III.1.   Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

Sobre la acción popular, y la nueva lógica de justiciabilidad de los derechos colectivos, se tiene que el Tribunal Constitucional Plurinacional, por medio de la SCP 707/2018-S2 de 31 de octubre, estableció lo siguiente:

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa, a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución”.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que, por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio^[1] interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que: “…la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular”.

Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: “Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.

Ello, supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad- que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del CPCo, así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

III.2.  La acción popular, su ámbito de protección y finalidad. Jurisprudencia reiterada

Respecto al ámbito de protección y objeto de la tutela de la acción popular, el Tribunal Constitucional Plurinacional, por medio de la SCP 0842/2023-S1 de 25 de julio de 2023, estableció lo siguiente:

Este mecanismo de defensa se encuentra instituido en la Constitución Política del Estado, que en su art. 135 establece:

“…procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”; a su vez, el art. 136.I de la Norma Suprema, refiere que: “La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pudiera existir”.

Bajo ese marco, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, precisó en relación al ámbito de protección de esta acción tutelar lo siguiente:

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del               art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación (El resaltado es propio).

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos.

También, la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional refiriéndose a los fines que tiene la acción popular, con base en el art. 136.I de la CPE, efectuó la siguiente precisión:

“Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior” (el resaltado nos pertenece).

Por su parte, la SCP 1229/2017-S1 de 28 de diciembre, acotó que:

“…Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad el de seis meses” (las negrillas son nuestras).

           De lo referido, es posible concluir, que la suma de intereses individuales, no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos, por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular, habida cuenta que, si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.

III.3.  Análisis del caso concreto

La problemática que plantea la presente acción popular, se centra en la limitación de los derechos colectivos de acceso a espacios públicos y al libre tránsito por parte de los particulares demandados sobre un área destinado a área verde, que amparados en la custodia que les hubiera conferido la entonces Alcaldía Municipal de Santa Cruz de la Sierra mediante la Resolución Ejecutiva 03/1995, arbitrariamente hubieran construido una barda impidiendo la libre circulación de los vecinos por la referida área pública, que años después de manera ilegal fue convertida en propiedad privada por efecto de la adjudicación que hizo la entidad municipal en favor del colindante del predio, bajo la figura  de accesión o anexión, procediendo su transferencia mediante la suscripción de la minuta respectiva que luego se registró en Derechos Reales, pretendiendo que mediante la presente acción popular se conceda tutela y se disponga la demolición de la barda, la nulidad de la Escritura Pública 498/2001 de 2 de enero emitida por la Notaría de Gobierno de la Prefectura de Santa Cruz y la cancelación de su registro en Derechos Reales, además de anular la Resolución Administrativa 033/2000 de adjudicación y que se ordene la suspensión de cualquier construcción u obra en el espacio que consideran de uso público.

De los antecedentes referidos en la acción popular, así como de los antecedentes adjuntos en la misma, es posible determinar que en la gestión 1995, los ahora accionantes, presentaron varios memoriales reclamando ante el Alcalde Municipal de Santa Cruz de la Sierra sobre la entrega en custodia de un área municipal de dominio público ubicado  en la UV 6, Manzana 5, al final del pasillo “Teniente Cuéllar” a Carlos Roberto Colanzi Zeballos y sobre la construcción de una barda para su uso exclusivo, predio de 279,60 m² que varios años después, fue adjudicado en accesión o anexión mediante la Resolución Administrativa 033/2000 de 4 de febrero, emitida por Rony Pedro Colanzi Zeballos, entonces Alcalde Municipal de Santa Cruz de la Sierra, en favor de Rodolfo Francisco Gutiérrez Miller quien como colindante del terreno de propiedad solicitó la anexión; habiéndose concretado la trasferencia conforme se evidencia del  Testimonio 498/2001 de 11 de octubre, otorgado por el Notario de Gobierno Departamental de Santa Cruz, sobre la protocolización de la Minuta de Accesión o Anexión del referido predio, previo pago del monto determinado de Bs. 104 850.-; adjudicación que fue registrada en Derechos Reales en el bajo la Matrícula 7.01.1.06.0028454 del Folio Real, en el Asiento 1 el 11 de enero de 2002. Asimismo, se advierte que los accionantes efectuaron dos denuncias penales que fueron desestimadas y un proceso interdicto que se declaró su extinción.

Conforme con los antecedentes antes descritos, se pudo constatar que el predio objeto de la presente acción tutelar, sobre el cual los accionantes alegan que se hubieran vulnerado los derechos colectivos de acceso a un espacio público y libre tránsito por el mismo, bajo el argumento de ser un área verde, si bien se trata de derechos colectivos que son objeto de tutela mediante la acción popular; sin embargo, no se pudo constatar que dicho espacio tenga la cualidad de ser de uso público, puesto que si bien inicialmente fue de propiedad municipal, no se pudo advertir que el predio hubiera sido destinado a un espacio público o se hubiera constituido en área verde; al contrario, independientemente de la legalidad o ilegalidad de la transferencia efectuada mediante adjudicación por anexión o accesión, aspecto que no es materia de tutela mediante la acción popular, se constata que el espacio sobre el cual se alegan los derechos colectivos, desde hace más de 20 años, constituye un inmueble predio de propiedad privada, consiguientemente el derecho al espacio público que se tutela vía acción popular, necesariamente tiene que tener esa cualidad de ser un área que pertenece a la colectividad o que ha sido destinado para el uso irrestricto de la comunidad, aspecto que no se cumple con el predio en cuestión, al ser un inmueble de propiedad privada.

Por otra parte, el petitorio planteado en la acción popular, que la tutela sea concedida disponiendo la demolición de la barda construida en el terreno, se anule la Escritura Pública 498/2001 de transferencia del inmueble, se cancele su registro en derechos reales y se disponga la anulación de la Resolución  Administrativa  033/2.000 de adjudicación, además de ordenar

CORRESPONDE A LA SCP 0200/2023-S1 (viene de la pág. 13).

la suspensión de cualquier construcción u obra, son pretensiones que no son objeto o materia de la acción popular, puesto que las determinaciones pretendidas por la  parte  ahora accionante solo pueden ser emitidas por la jurisdicción ordinaria, dentro de un debido proceso en el que se puedan dilucidar las controversias y obtener esas pretensiones, las cuales no pueden ser atendidas mediante la presente acción popular.

Por lo precedentemente señalado, la Sala Constitucional al haber denegado la acción de popular, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y aplicado correctamente los alcances de esta acción tutelar.