SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0221/2023-S2

El accionante a través de su representante, denuncia la vulneración de los derechos a la vida, a la integridad física, al agua y alimentación, a la educación, a la salud, al trabajo, al acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones; alegando que, debido a la construcción de viviendas clandestinas de una supuesta urbanización, el demandado y “otros denunciados” ocasionaron daño a la plataforma de la vía de la av. Corpus Christie, al utilizar maquinaria pesada y efectuar excavaciones y movimientos de tierras que afectaron el acceso al ingreso a la parte alta de la misma, causando el desgaste del suelo por las fracturas y grietas visibles de la superficie en la parte lateral de la referida avenida, perjudicando a más de trescientas familias del lugar, impidiendo que pudieran circular libremente, tanto a sus fuentes laborales como a centros educativos y de salud por temor a que pudieran existir deslizamientos en la mencionada carretera.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcance de la acción popular

La SCP 0768/2017-S1 de 27 de julio, sostuvo que: “La acción popular es una garantía constitucional instituida por el constituyente boliviano en la Constitución Política del Estado vigente desde el año 2009, con el objetivo específico de resguardar y proteger derechos constitucionales de orden colectivo y difuso, cuando son lesionados o amenazados, por acciones u omisiones de autoridades o personas naturales o jurídicas.

Ontológicamente la acción popular es diferente de la acción de amparo constitucional, puesto que su ámbito de protección es de una trascendencia diferente, ya que al proteger derechos colectivos y difusos, rebasa las pretensiones y los derechos individuales para resguardar aquellos que favorecen a toda una colectividad; por ello, y ante el riesgo de que los daños sean a colectividades enteras de personas, opera de manera preventiva y correctiva, realidad que lo libera de requisitos y formalidades propias de las acciones de protección de derechos individuales, como la temporalidad, la subsidiariedad y otras limitaciones en su competencia, por ejemplo al reconocer a esta acción la posibilidad de anular los actos que vulneren o amenacen derechos colectivos y difusos.

La jurisprudencia constitucional ha identificado de modo correcto esta acción, así la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, estableció lo siguiente:

‘La acción popular es una acción de defensa, elegida por el constituyente boliviano como el mecanismo jurisdiccional idóneo para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por el art. 135 de la CPE; su desarrollo legislativo previsto en los arts. 68 al 71 del CPCo, que establece reglas procesales que marcan una tendencia hacia un proceso especial revestido de informalidad y flexibilidad; esto es, visibilizando normas procesales flexibles…’.

Otras sentencias constitucionales, han enfatizado que los efectos de este tipo de acciones son anulatorios, así la SCP 0588/2016-S3 de 20 de mayo, ha dispuesto lo siguiente: ‘…los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción’.

La acción popular, se encuentra plasmada en el art. 135 de la CPE, donde se precisa que la misma: ‘…procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución’, en el mismo sentido el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo) refiere: ‘La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados’, como se advierte esta acción tutelar protege lo que se denomina derechos o intereses colectivos.

Y como ya se advirtió, la naturaleza protectiva de derechos colectivos y difusos cuyos titulares son colectivos de personas y no individuos aislados, hace que esta acción haya sido dotada de particular fuerza procesal y resolutiva; así, no se limita en el tiempo, estando abierta mientras subsista el daño causado o sus consecuencias, para que las personas la activen cuando consideran pertinente; de igual manera, no es necesario agotar vías ordinarias o administrativas para su materialización, así como tampoco haber reclamado el acto ante ninguna instancia de forma previa, puesto que al proteger derechos colectivos y difusos, estos no tienen personas encargadas de su custodia y protección, más que las autoridades administrativas y judiciales, por ello es que también se activa ante la omisión del resguardo de los derechos suprimidos o amenazados; y finalmente, la resolución emergente de la acción popular, es anulatoria, ello implica también la reposición de la realidad material hasta antes del acto denunciado, puesto que un acto lesivo de derechos colectivos y difusos o sus consecuencias, no pueden perseverar en el tiempo y deben ser corregidos. Así se encuentra dispuesto en los arts. 70 y 71 del CPCo” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, señaló lo siguiente: «Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: “Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’…”.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: “…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…”.

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

“i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

(…)”

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos» (el resalado y subrayado es nuestro).

III.2.  Análisis del caso concreto

En el presente caso, la entidad accionante a través de su representante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la integridad física, al agua y alimentación, a la educación, a la salud, al trabajo, al acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal, telecomunicaciones y libre circulación de la población aledaña a la vía principal de la av. Corpus Christie ubicada en la parte alta del Distrito III del municipio de Caranavi del departamento de La Paz; alegando que, debido a la construcción de viviendas clandestinas de una supuesta urbanización, el demandado y “otros denunciados” ocasionaron daño a la vía de ingreso, al efectuar excavaciones y movimientos de tierras con maquinaria pesada, afectando y causando el desgaste del suelo por las fracturas y grietas visibles de la superficie en la parte lateral de la mencionada avenida, perjudicando a más de trescientas familias del lugar, impidiendo que pudieran circular libremente, tanto a sus fuentes laborales como a centros educativos y de salud por temor a que pudieran existir deslizamientos de la plataforma aludida carretera.

En ese marco, de antecedentes acompañados al proceso constitucional se tiene que emergente de la denuncia formulada por Acta de Denuncia Verbal 01/2022 de 25 de agosto, efectuada por Gonzalo Pucho, Subalcalde y “…Representantes del distrito III” (sic) de Caranavi del departamento de La Paz, ante la Dirección de Administración Territorial y Catastro del Gobierno Autónomo Municipal del mencionado Municipio, refiriendo que, en la parte inferior de la urbanización Villa Armonía se estaban realizando trabajos con maquinaria pesada, de excavación y movimientos de tierras sin autorización (Conclusión II.1), la indicada unidad emitió el Informe Técnico CITE: GAMC/SMTOP/DATC/NPA/807-2022 de 29 de agosto, elaborado por Noel Wilfredo Poma Apaza, Arquitecto Técnico de la citada Dirección Administrativa, puso en conocimiento del Alcalde de la referida entidad edil que “De la verificación IN SITU se evidencio trabajos de excavación y movimiento de tierra CON MAQUINARIA PESADA (Volqueta, Retroexcavadora y Tornamesa Excavadora), mismos trabajos que se ejecutaron en la parte lateral en la Avenida Panamericana, y con afectación directa a la vía de acceso a la urbanizaciones del distrito III y como también a comunidades cercanas a la ciudad de Caranavi…” (sic [Conclusión II.4]).

Al respecto, descrita la problemática planteada, resulta pertinente efectuar ciertas precisiones vinculadas a los hechos fácticos y derechos invocados en ella, los cuales convergen fundamentalmente en que conforme a los argumentos expuestos por el Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi debido a la afectación a la vía lateral de la av. Corpus Christie, que sería parte de la red vial de la carretera principal de Caranavi - La Paz y viceversa, trescientas familias que viven en urbanizaciones aledañas a la misma, se habrían visto afectadas en sus derechos denunciados como lesionados; motivando que la entidad accionante interponga este mecanismo constitucional denunciando “MEDIDAS DE HECHO O VIAS DE HECHO efectuadas por los accionados que recae en predios rurales…” (sic); sin embargo, el aludido ente edil omite considerar que acorde a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la tutela de derechos vía acción popular se halla enmarcada al resguardo de derechos y/o intereses colectivos o difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental; en ese marco, resulta evidente que los derechos enunciados no ingresan en los alcances de los tutelados por este mecanismo constitucional por ser de orden subjetivo, en efecto, si bien la parte peticionante de tutela alega la afectación de los derechos “…a la libre circulación, a la vida, a la integridad física, al agua y alimentación, a la educación, a la salud, al trabajo, al acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones…” (sic) de trescientas familias aledañas a la vía afectada, tales derechos son individuales homogéneos; consiguientemente, componen intereses de grupo que no ingresan a los alcances de protección de esta acción de defensa, sino por su naturaleza jurídica deben buscar protección vía acción de amparo constitucional una vez unificada su representación; ya que, se convierte en una demanda de protección de derechos subjetivos particulares, los mismos que según lo esgrimido en el Fundamento Jurídico precedente “…no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación” (SC 1018/2011-R); de donde se establece que al no encontrarse los derechos invocados por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi, dentro del ámbito de protección de la acción popular, dicho extremo imposibilita que pueda ingresarse a la valoración del asunto en estudio; correspondiendo en ese sentido denegar la tutela impetrada por haberse equivocado la vía para su pretensión.

En consecuencia, el Juez de garantías al haber concedido en parte la tutela impetrada, no obró de forma correcta.