SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0231/2023-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración o salario justo, al debido proceso, a la defensa, a la salud y a la tutela judicial efectiva, indicando que la Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN accionada, emitió de manera ilegal el Memorándum Cite 0273/2021 de despido, así como la Nota AN-PREDC-C-2021/0502, que respondió a su recurso jerárquico, negándole remitir antecedentes a la autoridad jerárquica superior indicando que no corresponde ni tendría derecho a impugnar; por su parte, el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social coaccionado, emitió la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0215-CAR/21, por la cual le negó tratar y resolver el recurso jerárquico, bajo el argumento de que no puede revisar dicho recurso porque el Estatuto del Funcionario Público ni el DS 25749 le facultan para hacerlo.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La tutela judicial efectiva, el debido proceso y el principio pro actione

Sobre la temática en cuestión, la SCP 1953/2012 de 12 de octubre, señaló que: “El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), en el art. 14.1, consagra el derecho de acceso a la justicia, al establecer que ‘Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil’.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, en su art. 8.1 señala: ‘Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la Ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derecho y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter’.

Asimismo, en su art. 25 refiere: ‘1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso’.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, tomando en cuenta la normativa precedente, señaló en el Informe 105/099 de 29 de septiembre, Caso 10.194, Narciso Palacios, Argentina: ‘56. De ambas disposiciones se desprende la garantía que tiene toda persona de que se respeten las reglas básicas del procedimiento no sólo en cuanto al acceso a la jurisdicción, sino también en cuanto al cumplimiento efectivo de lo decidido. En este sentido, esta Comisión ha señalado que la protección judicial que reconoce la Convención comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales y rápidos, que brinden la posibilidad pero nunca la garantía de un resultado favorable.

57. El principio de la tutela judicial efectiva puede traducirse en la garantía de la libre entrada a los tribunales para la defensa de los derechos e intereses frente al poder público, aun cuando la legalidad ordinaria no haya reconocido un recurso o acción concreto. Este principio implica lógicamente un conjunto de garantías elementales en la tramitación de los procesos judiciales.

58. Sin embargo, puede darse el caso que la incertidumbre o falta de claridad en la consagración de estos requisitos de admisibilidad constituya una violación a dicho derecho fundamental.

(…)

61. Es precisamente este tipo de irregularidades las que trata de prevenir el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 25 de la Convención, el cual impide que el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en detrimento de los particulares. Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el principio pro actione, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al acceso a la jurisdicción’.

En nuestra Constitución Política del Estado, los derechos a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, así como el debido proceso, se encuentran reconocidos en el art. 115 bajo el siguiente texto: ‘I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’.

De lo glosado, se extrae que el derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, implica la posibilidad de que toda persona, pueda acudir ante los tribunales a formular pretensiones o defenderse de ellas, a obtener un fallo y a que el mismo sea cumplido y ejecutado. Una vez que se accede al proceso, el mismo debe contar de todas las garantías necesarias con el objeto de que las partes estén sometidas a un debido proceso, en el que se ejerzan sus derechos y garantías constitucionales.

En el ámbito procesal, el derecho de acceso a la justicia, debe ser interpretado ampliamente por parte de los administradores de justicia, con la finalidad de subsanar los defectos procesales y evitar de esta manera su rechazo, por lo que se puede señalar que el derecho a la tutela judicial efectiva, se encuentra regida por el principio pro actione; el cual deriva del principio pro homine, que postula una interpretación amplia de los derechos fundamentales, en busca de su máxima efectividad, por lo que se entiende que los jueces y tribunales en el ejercicio de sus funciones, deberán interpretar y aplicar las normas procesales de manera más favorable, buscando en lo posible la procedencia del derecho de acción, de las instancias de impugnación e incidentales, que de igual manera forman parte del derecho a la tutela judicial efectiva. En este sentido, el principio pro actione, como criterio de interpretación de los derechos humanos, postula la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción, tratando de asegurar en lo posible, una justicia material por encima de una formal” (las negrillas son nuestras).

En cuanto al debido proceso en su triple dimensión y el elemento de tutela judicial efectiva, la SC 0183/2010-R de 24 de mayo, señaló que: “…La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido en ‘El Derecho de los Derechos’: ‘El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático…’.

Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

i) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades originados no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

ii) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía, al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso, por ejemplo, la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso, en aplicación y resguardo del principio de igualdad” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto 

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración o salario justo, al debido proceso, a la defensa, a la salud y a la tutela judicial efectiva; en razón a que: 1) La Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN accionada, emitió de manera ilegal el Memorándum Cite 0273/2021 de 18 de enero de despido, así como la Nota AN-PREDC-C-2021/0502 de 24 de marzo, que respondió a su recurso jerárquico, negándole remitir antecedentes a la autoridad jerárquica superior, indicando que no corresponde ni tendría derecho a impugnar; y, 2) El Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social coaccionado, emitió la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0215-CAR/21 de 28 de mayo de 2021, por el cual le negó tratar y resolver el recurso jerárquico, bajo el argumento de que no puede revisar dicho recurso porque el Estatuto del Funcionario Público ni el DS 25749 le facultan para hacerlo.

De la revisión de antecedentes, se tiene que la accionante fue designada en el cargo de Técnico Aduanero II dependiente de la Aduana Zona Franca Winner de la AN a través del Memorándum Cite 111-00 de 5 de septiembre de 2000, emitido por el Gerente Regional Santa Cruz de la AN; asimismo, se evidencia que por Registro de Funcionario de Carrera de 16 de julio de 2002, la entonces Superintendencia del Servicio Civil, conforme a la facultad otorgada por el inc. e) del art. 61 del EFP y el inc. c) del art. 61 de las NB-SAP; y en cumplimiento de la RA SSC-010-2002 de 16 de julio, asignó a la accionante el número de Funcionario de Carrera 176-TC-0702, consignado en el Sistema de Registro de Funcionario Público de Carrera de la Superintendencia del Servicio Civil (Conclusión II.1).

De igual manera se advierte que por Memorándum Cite 0273/2021, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN accionada, comunicó a la impetrante de tutela que en virtud a lo establecido en el parágrafo II de la disposición Final Séptima de la Ley 1356, se suprimió su calidad de servidora pública de carrera administrativa, y se dispuso su retiro de la institución a partir del 20 de enero de 2021 (ConclusiónII.2).

En ese contexto y establecidos de esa manera los antecedentes procesales en la presente causa, se advierte que la accionante a través de esta acción de defensa cuestiona de ilegal la emisión del Memorándum Cite 0273/2021 de despido, así como Nota AN-PREDEC-C-2021/0502, emitidos por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN accionada, que respondió a su recurso jerárquico negándole remitir antecedentes a la autoridad jerárquica superior indicando que no correspondería ni tendría derecho a impugnar; al respecto, corresponde señalar que si bien en aplicación al principio de subsidiariedad, al momento de resolver una acción de amparo constitucional su análisis debe circunscribirse únicamente a la última decisión o instancia de cierre; en resguardo del derecho de acceso a la justicia, el cual debe ser interpretado de manera amplia y no restrictiva por parte de los operadores de justicia para la eficacia del principio pro actione el cual deriva del principio pro homine que exigen una interpretación amplia de derechos fundamentales, entendiéndose que los operadores de justicia en general, así como las instancias administrativas en el ejercicio de sus funciones deben interpretar y aplicar las normas procesales de manera favorable facilitando en lo viable la posibilidad del derecho de acción y de las instancias de impugnación, que hacen al ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

Ahora bien, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN accionada, al respecto emitió la Nota AN-PREDC-C-2021/0502, suscitando que la accionante el 31 de marzo de 2021, pidiera a esa autoridad, la remisión de antecedentes del recurso jerárquico ante la autoridad competente; pedido que mereció la Nota AN-PREDC-C-2021/1008 de 12 de mayo de 2021, a través de la cual esa instancia alegó que al estar vigente la Ley 1356, se suprimió la carrera administrativa y su reglamentación contenida en el DS 4469, cuya disposición Adicional Única señalaba que los servidores públicos de carrera, eran considerados funcionarios provisorios y que no se encontrarían comprendidos en el alcance del art. 7.II del EFP, por lo cual no estarían facultados para impugnar las decisiones administrativas respecto a su retiro; finalizando con el argumento de que la AN estaría imposibilitada de aplicar el procedimiento que establece la RM 014/10 con relación a la interposición del recurso jerárquico y su remisión a las instancias correspondientes; antecedentes que dan cuenta que la referida autoridad negó remitir antecedentes a la autoridad jerárquica superior bajo el argumento de que la impetrante de tutela no tendría la facultad de impugnar el Memorándum Cite 0273/2021, que dispuso su retiro de esa institución a partir del 20 de enero del citado año, negando la posibilidad de que pueda impugnar dicha determinación administrativa.

Respecto al Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social coaccionado, de los datos del expediente se evidencia de la misma manera que la impetrante de tutela, ante la negativa de remisión de antecedentes de su impugnación del recurso jerárquico, el 2 de marzo de 2021, solicitó a dicha autoridad resuelva su recurso jerárquico, ante lo cual remitió de manera personal los antecedentes de dicho recurso, a fin de que esa instancia emita resolución definitiva conforme al art. 29.II del Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos aprobado mediante RM 014/10 y el art. 66 de la LPA; pedido que mereció la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0215-CAR/21 de 28 de mayo de 2021, por la cual esa autoridad indicó en lo pertinente, que esa Cartera de Estado, no tendría atribución para resolver recursos de impugnación interpuestos en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo, referidos al retiro de la función pública; que el precitado Reglamento, aprobado en el Anexo a la RM 014/10, tiene por objeto establecer el procedimiento administrativo que regule el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación al régimen laboral establecido en el Título IV del EFP y el Título III del DS 25749, relacionado a la jornada laboral, vacaciones, remuneraciones y aguinaldos de navidad; en ese sentido, el régimen laboral no contempla impugnaciones referidas al retiro de la función pública y se encuentra dirigido a servidores públicos designados, de libre nombramiento, de carrera Administrativa e interinos, descritos en el art. 5 del EFP; y, siendo que el recurso se tramitaría en la vía administrativa ante la Aduana Nacional, no correspondería emitir pronunciamiento sobre el recurso jerárquico.

De esa relación y teniendo presente el principio de informalismo que rige en materia administrativa, en el presente caso, dadas las particularidades del mismo, no corresponde ordenar que sea la autoridad de la AN quien remita el recurso jerárquico ante el Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social coaccionado, por cuanto esta última autoridad ya tomó conocimiento del mismo producto del apersonamiento de la accionante.

En ese contexto, en el caso de examen es posible advertir que no se emitió una resolución expresa de admisión ni de rechazo del recurso jerárquico sólo existe una nota que no puede ser asimilada como una resolución de fondo; en tal sentido, el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social coaccionado, desconoció los derechos de la accionante al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, por cuanto éste tenía la obligación de emitir una resolución debidamente fundamentada y motivada, sobre el fondo de la pretensión de la accionante respecto a su retiro explicando los motivos y razonamientos necesarios que puedan satisfacer su pretensión respecto a su condición de servidora pública de carrera o no, lo cual no puede ser dilucidado en una simple nota de respuesta, debiendo merecer un pronunciamiento de fondo; además, porque al haberse ya activado la vía de impugnación correspondiente y el recurso jerárquico se encuentra circunscrito a su destitución sin haberse supuestamente respetado su condición de funcionaria de carrera, ello necesariamente debió merecer un pronunciamiento sobre si ella ostenta esa condición o en su caso es provisoria; bajo ese criterio y al no haberse tramitado y resuelto dicho recurso, se desconoció la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, que conforme a lo referido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, faculta a toda persona acceder a las instancias judiciales o administrativas para manifestar pretensiones o defenderse de ellas, a conseguir un fallo y a que esa decisión sea cumplida y ejecutada; en base a lo señalado, corresponde conceder la tutela solicitada, respecto a los referidos derechos.

Dicho de otro modo, no atinge a este Tribunal dilucidar si la accionante es funcionaria pública de carrera o provisoria; dado que, al haberse activado los medios de impugnación en aplicación de la aparente condición de la accionante corresponderá que sea la autoridad administrativa señalada precedentemente quién se pronuncie sobre si la misma ostenta la condición de carrera o provisoria, ello en resguardo del derecho a la tutela judicial efectiva que incumbe el derecho a obtener un pronunciamiento fundamentado y motivado a su pretensión.

Finalmente, no es pertinente pronunciarse con relación a las alegaciones de la accionante respecto a la vulneración a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración o salario justo, a la defensa y a la salud, porque dichos derechos se encuentran vinculados a la decisión que pudiera asumir el Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social coaccionado; en ese sentido respecto a éstos no amerita emitir ningún razonamiento.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.