SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0281/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de marzo de 2022, cursantes de fs. 86 a 94, el accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional presentaron una acción de inconstitucionalidad abstracta pretendiendo el control de constitucionalidad y convencionalidad sobre el art. 168 de la Constitución Política del Estado (CPE), con base en los siguientes argumentos: “i. Que el parágrafo (par.) II del Art. 410 de la Constitución instituye el Bloque de Constitucionalidad uno de cuyos elementos es la CADH. ii. Que el Bloque de Constitucionalidad es la Constitución. iii. Que el          Art. 23 CADH no establecería límite alguno para la reelección (…) misma que sería un derecho humano absoluto. iv. Que el Art. 23 CADH forma parte de la Constitución. v. Que el mencionado Art. 168 Constitucional carecería de conformidad con el Art. 23 CADH y que, por ende, el Art. 23 CADH debería aplicarse de manera preferente sobre el rechazado Art. 168 Constitucional” (sic).

Es así que, después de sustanciado el proceso constitucional correspondiente, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) dictó la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, a través de la que dispuso: “...la APLICACIÓN PREFERENTE del art. 23 de la Convención Americana (...), por ser la norma más favorable en relación a los Derechos Políticos, sobre [el] (...) art (.), 168, (...) de la Constitución” (sic) y la “...INCONSTITUCIONALIDAD de los arts. 52.111 en la expresión "por una sola vez de manera continua"; 64 inc. d), 65 inc. b), 71 inc. c) y 72 inc. b) en el enunciado "de manera continua por una sola vez" de la Ley del Régimen Electoral (...)” (sic). Determinaciones adoptadas que se sustentarían en los siguientes fundamentos y motivos: “i. El num. 2 del Art. 23 CADH establece (…) un catálogo de número cerrado de "razones" para la formulación de condiciones restrictivas de reelección. ii. (…), el Art. 168 Constitucional "inconvencional/inconstitucionalmente" (…) estableció la (…) condición restrictiva de "reelección por una sola vez de manera continua", misma que carecería de "razón" fundamental en el Art. 23 CADH ya que de este se inferiría:       a) el derecho humano absoluto a la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, y b) que tal (…) derecho no podría ser restringido sino por las razones/condiciones del mismo Art. 23 CADH (…); idea por la cual, la restricción del Art. 168 Constitucional sería inconvencional/inconstitucional y transgresora del (…) derecho humano absoluto a la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida. ii. (…), toda vez que el Art. 23 CADH no establecería razón fundamental para la condición restrictiva de "reelección por una sola vez de manera continua" (…), aquél debe ser aplicado preferentemente sobre el Art. 168 Constitucional. iv. (…), la "reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida" (…) sería un derecho fundamental SUBJETIVO absoluto (…)” (sic).

Ahora bien, en mérito a lo dispuesto por el art. 63.3 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) expidió la Opinión Consultiva OC-28/21 de 7 de junio de 2021, a través de la que, realizando una interpretación del art. 23 del citado cuerpo normativo, señaló lo siguiente: “i. La reelección presidencial indefinida NO constituye un derecho autónomo protegido por la Convención Americana ni por el corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos. ii. La prohibición de la reelección indefinida ES COMPATIBLE con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y la Carta Democrática Interamericana. iii. La habilitación de la reelección presidencial indefinida ES CONTRARIA A LOS PRINCIPIOS DE UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA, y, por ende, a las obligaciones establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” (sic).

En ese sentido, siendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional, al dictar la                  SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, sentaron razonamientos jurisprudenciales contrarios a la interpretación del art. 23 de la CADH realizada por la Corte IDH al expedir la Opinión Consultiva OC-28/21 de 7 de junio de 2021, “…VIOLARON EL CORPUS IURIS DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (…)” (sic), en vista de que, quedó establecido “…que no existe el derecho humano a la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida y que la prohibición expresa de reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida establecida por el Art. 168 Constitucional es PLENAMENTE CONFORME con la CADH” (sic). Lo que desembocó en la lesión de derechos “…en su faceta colectiva, (…)” (sic), y la eliminación de disposiciones normativas que resguardan a las minorías y el sistema democrático. 

I.1.2. Derechos supuestamente lesionados

Considera lesionados los derechos a la democracia, a la participación igualitaria en el sistema democrático representativo de gobierno, a la alternancia y a la seguridad jurídica democrática; citando al efecto, los arts. 1.1 de la Carta Democrática Interamericana (CDI); 1, 11.I, 26, 178.I y 196.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 23 de la CADH; y la Opinión Consultiva OC-28/21 de 7 de junio de 2021.       

I.1.3. Petitorio

Que se “…ORDENE LA ANULACION de la Sentencia Constitucional Plurinacional         Nº 84/2017 de 28 de noviembre de 2017” (sic).

I.2. Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Rechazo de la acción popular

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, a través de la Resolución de 10 de marzo de 2022 (fs. 95 a 96 vta.), declaró la “improcedencia” de la acción popular presentada por el ahora accionante. Es por ello que éste, por memorial de 15 de igual mes y año (fs. 101 a 102 vta.), impugnó aquella determinación.

Es así que, conocida la impugnación planteada por el ahora accionante, se dictó el Auto Constitucional 0052/2022-RCA de 31 de marzo (fs. 107 a 108), a través de la cual, la jurisdicción constitucional dispuso: “1º Devolver la presente acción popular al Presidente de la Sala Constitucional Primera del Departamento de Chuquisaca, para que se proceda conforme corresponda a derecho y de acuerdo al procedimiento especial establecido por el Código Procesal Constitucional; con la aclaración de que la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, únicamente hizo referencia a cuestiones procesales” (sic). Resolución constitucional que fue notificada a la Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, el 2 de diciembre de 2022 (fs. 112).

I.2.1. Formulación de excusa

Conforme a lo dispuesto por el art. 20.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la Magistrada MSc. Georgina Amusquivar Moller formuló su excusa (fs. 138) con relación al presente caso, suspendiéndose así el plazo para el dictado de la Sentencia Constitucional Plurinacional, hasta su resolución; no obstante, la misma fue declarada ilegal a través del ACP 010/2023 de 12 de abril (fs. 140 a 144), por lo que, en consecuencia, corresponde su reanudación a partir de la notificación de dicha resolución constitucional a la Magistrada excusante.

En ese sentido, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es dictada dentro de plazo previsto por Ley.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 24 de enero de 2023, según consta del acta cursante de fs. 124 a 128 vta., se sustanció en el siguiente sentido:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante ratificó íntegramente el contenido de su memorial de acción popular, y ampliando el mismo señalo lo siguiente: a) Los casos de abuso de concentración de poder, cuando un grupo o colectividad minoritaria trata de absorber a la mayoría, se plantean deconstrucciones maliciosas de autoridad; es así que, ello genera un contexto ideal para la violación y vulneración de los derechos humanos de las grandes colectividades que buscan participar activamente dentro de un sistema democrático y construir sociedades justas y armoniosas; b) La concentración de poder genera rupturas democráticas, por ende, mecanismos institucionales completamente débiles y endebles, para que así, las instituciones estén sometidas solo a una persona o a un grupo político; c) A partir de una Sentencia Constitucional Plurinacional se logró generar un precedente nefasto y único en la historia del constitucionalismo boliviano que jamás, revisando todas las Constituciones Políticas, se manifestó; por el contrario, por un sentido democrático los bolivianos siempre han puesto límites a la reelección indefinida de una persona, tal cual se tiene de lo establecido por el art. 168 de la actual CPE; d) El origen de todos los problemas sociales y políticos desde el 2016 para adelante, se debe a la reelección indefinida; e) La acción popular presentada tiene como finalidad la expulsión o anulación de la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, la cual fue dictada cuando el TCP de la época se dio como intérprete de la CADH, labor que solo le corresponde a la Corte IDH; f) Con la acción popular, lo que se pretende es proteger en el tiempo la posibilidad de que cualquier persona busque perpetuarse en el poder, ya que las Constituciones Políticas bolivianas democráticas desde siempre han sentado tal noción, pero también la de expulsar una interpretación de la CADH hecha ya por su interprete natural como es la Corte IDH; g) La SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, con sus fundamentos, tutela el derecho a la reelección de una sola persona; en ese marco, afecta a los derechos difusos del resto de los ciudadanos, entre estos el derecho a la reelección; derecho político que, tiene toda persona de asistir a las urnas en igualdad condiciones si quiere ser electo y así como el derecho a la democracia en su conjunto; h) Las acciones de defensa evidentemente no se constituyen en medios de impugnación contra Sentencias Constitucionales Plurinacionales; empero, siendo que existen resoluciones constitucionales de tal naturaleza con las que se han tomado decisiones a partir de un fraude a la propia Constitución Política del Estado, se hicieron un tema de responsabilidad con la sociedad generar una acción que permita justamente reconducir el Estado de Derecho; i) La democracia es un derecho de todos y no solamente de uno, a partir de ello se configura la acción de poder participar igualitariamente en nuestro sistema democrático representativo de gobierno, es decir, de elegir y ser elegido, lo que también es un derechos difuso y no así un derecho personalísimo; y, j) Existen violaciones a derechos difusos, tanto de los democráticos, como el correspondiente a la elección de los ciudadanos, por lo que no podría señalarse que con la presentación de la acción popular no existe la posibilidad de anular la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre.  

Ante las preguntas formuladas por la Sala Constitucional, el ahora peticionante de tutela refirió que: 1) Se viene usando un mecanismo nuevo que prevé la Constitución Política del Estado para atacar una resolución constitucional que vulnera derechos difusos; es decir, no se está realizando un acto de impugnación dentro de un proceso que se está sustanciando, sino que se promueve un nuevo proceso con el fin de anular una Sentencia Constitucional Plurinacional; y, 2) La resolución de la acción popular, no generaría a la postre, la posibilidad de que se presente una cadena indeterminada de planteamiento de recursos.   

I.3.2. Informe de la autoridad demandada

Paul Enrique Franco Zamora, Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de su representante legal, conforme consta del Testimonio 114/2023 de 20 de enero, cursante de fs. 118 a 120, presentó su Informe escrito de 24 de enero de 2023, cursante de fs. 121 a 123 vta., por el que señaló lo siguiente: i) En ejercicio de la representación del TCP, como Presidente, está referida solo al ámbito institucional que tiene carácter administrativo, la cual no alcanza a la labor jurisdiccional que es desarrollada por la Sala Plena de la institución en el conocimiento de los casos que resuelve; en ese sentido, no se tendría ninguna posibilidad de dar cumplimiento a una eventual concesión de tutela; ii) La interposición de la acción popular está dirigida solo contra el Presidente del TCP, con lo que se desconoce la esencia de lo que es el Tribunal colegiado, y se genera así una situación de incertidumbre e indefensión que no puede ser admitida; pues, si bien es posible sustanciar una acción de defensa pese a la falta de una adecuada individualización de la parte demandada, tratándose de funcionarios públicos; empero, la misma tiene su límite en la afectación de los derechos de quién o quienes debieran ser los demandados tratándose de un Tribunal colegiado, lo que ocurre en el presente caso; por lo que, la acción de tutela debió dirigirse contra el Pleno de la institución, que en definitiva es el que conoce y resuelve acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta; iii) No podría demandarse al Presidente del TCP, en vista que éste no suscribió el fallo constitucional que se pretende anular, pues en todo caso tendría que haberse interpuesto la acción popular en contra de todos los actuales miembros de la Sala Plena de la institución y de los ex Magistrados, quienes fueron lo que suscribieron la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, máxime si la posible concesión de tutela podría derivar en la determinación de responsabilidades; iv) Los derechos e intereses colectivos deben ser atribuibles a un grupo de individuos, prescindiendo de motivaciones subjetivas o particulares, pues se caracterizan por ser derechos de solidaridad y por lo mismo no son excluyentes al pertenecer a todos y a cada uno de los individuos del grupo, generando en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva; consiguientemente, queda claro que existen límites normativos del ámbito de protección de la acción popular en relación a la imposibilidad de conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma; y, v) Se extraña la pretensión perseguida por el ahora impetrante de tutela, quien busca que el mismo TCP deje sin efecto o anule los alcances de la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, sosteniendo que la misma afectaría derechos políticos teniendo en cuenta los razonamientos de la Corte IDH a través de su Opinión Consultiva OC-28/21 de 7 de junio de 2021, cuando es obvio que la naturaleza jurídica de la acción popular no permite ingresar a tal ámbito de debate.

En audiencia pública, se ratificó íntegramente en el Informe que se presentó.

I.3.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, a través de la Resolución 01/2023 de 24 de enero, cursante de fs. 133 a 135, denegó la tutela solicitada, aclarando que no ingresó a analizar el fondo de la problemática identificada. Determinación que se adoptó con base en los siguientes fundamentos y motivos: a) La representación que se ejerce como Presidente del TCP no alcanza a la función jurisdiccional sino solo a la administrativa; empero, corresponde aclarar que, la acción popular presentada fue dirigida contra el Pleno de aquella institución, y para efectos de la citación correspondiente el ahora accionante pidió concretar la misma a través de su representante, por lo que no podría declararse la improcedencia de dicha acción de defensa por falta de legitimación pasiva; b) En la jurisdicción constitucional no se admite la interposición de una acción de defensa para modificar lo resuelto en un anterior proceso constitucional, con lo que se busca evitar la activación de una cadena interinada de acciones que no solo derivarían en la generación de estados de inseguridad jurídica, sino que podrían provocar disfunciones en el propio sistema de justicia; c) Si bien la Comisión de Admisión del TCP, a través de su Auto Constitucional 52/2022-RA de 31 de marzo, aludiendo de manera muy general al carácter informal de la acción popular, señaló que la misma no cuenta con una fase de admisibilidad, debe quedar establecido que con ello únicamente se sienta el entendimiento de que cualquier pronunciamiento respecto a la inviabilidad del análisis de fondo de la controversia constitucional se la debe necesariamente realizar mediante un pronunciamiento en audiencia, tal como ahora se viene procediendo; y, d) Siendo que el accionante pretende que con la acción popular se deje sin efecto la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre emitida por la Sala Plena del TCP de ese entonces, se debe tener en cuenta que, de conformidad al      art. 203 de la CPE y al desarrollo de la jurisprudencia constitucional, no es viable proceder con el análisis de la problemática en cuestión por presunta lesión de derecho colectivo emergentes por la emisión de la indicada Sentencia Constitucional, existiendo al respecto una causal de improcedencia para ese análisis.