SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0281/2023-S1

El accionante considera lesionados los derechos a la “democracia, a la participación igualitaria en el sistema democrático representativo de gobierno, a la alternancia y a la seguridad jurídica democrática”; toda vez que, el Tribunal Constitucional Plurinacional, al dictar la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, habría sentado razonamientos jurisprudenciales contrarios a la interpretación del art. 23 de la CADH realizada por la Corte IDH al expedir la Opinión Consultiva OC-28/21 de 7 de junio de 2021, violando así el “corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos” (sic); ya que, hubiese quedado establecido que no existe el derecho humano a la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, y que la prohibición expresa de la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, prevista por el art. 168 de la CPE estaría conforme a la CADH.   

Consecuentemente, corresponde en revisión analizar si tales argumentos son evidentes, con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada. Para el efecto, se tomarán en cuenta los siguientes ejes temáticos: i) Naturaleza jurídica de la acción popular; y, ii) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

La acción popular, está configurada en el art. 135 de la CPE, el cual establece que:

“La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución” (lo resaltado nos corresponde).

De dicha disposición constitucional se infiere que la acción popular protege derechos e intereses colectivos, además de los derechos e intereses difusos, conforme fue establecido en la SC 1018/2011-R de 22 de junio[1], la cual refiere que:

“Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris "Derechos Colectivos"- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular” (lo resaltado nos corresponde).

En ese entendido, es preciso establecer el ámbito de protección de la acción popular; es decir, respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos; los cuales, fueron desarrollados en el marco del mismo fallo constitucional, señalado líneas arriba; el cual, refirió que: 1) Los intereses o derechos colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que; por ello, se encuentra claramente determinada; y cuando se pretenda la tutela, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o por otra persona a su nombre, sin necesidad de mandato, como por ejemplo entre otros los derechos como a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.II de la CPE, cuya titularidad de dicho derecho colectivo corresponde a las naciones y pueblos indígenas originario campesinos; 2) Los intereses o derechos difusos cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad; por lo que, la acción popular puede ser presentada por cualquier persona; es decir, existe una legitimación amplia; y, 3) Los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales.

La SCP 0176/2012 de 14 de mayo[2], siguiendo el razonamiento de la                SC 1018/2011-R de 22 de junio, refirió que:

“…los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica” (lo resaltado nos corresponde).

En el marco de la referida Sentencia Constitucional; se estableció respecto a la subsidiariedad y el plazo para la inmediatez, el art. 136.I de la CPE, estableció que:

“La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir”.

Por lo tanto, en esta acción de defensa, no rige el principio de subsidiariedad; toda vez que, no es necesario agotar la vía judicial ni administrativa para la restitución de derechos alegados como vulnerados; asimismo, esta acción puede ser interpuesta en tanto persista la vulneración de los derechos colectivos; razón por la cual, no se aplica la inmediatez.

Entendimientos que fueron reiterados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0014/2013-L; 0048/2013-L; 0160/2015-S1; 0110/2018-S2, entre otras.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos y los derechos o intereses difusos que en esencia son trans individuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular; mientras que, los derechos de grupo o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento se tutelan a través de la acción de amparo constitucional, conforme lo desarrollado por la indicada SCP 1018/2011-R de 22 de junio, al expresar lo siguiente:

“Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común     -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación” (lo resaltado nos corresponde).

III.2. Análisis del caso concreto.

El accionante considera lesionados los derechos a la “democracia, a la participación igualitaria en el sistema democrático representativo de gobierno, a la alternancia y a la seguridad jurídica democrática”; toda vez que, el Tribunal Constitucional Plurinacional, al dictar la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, habría sentado razonamientos jurisprudenciales contrarios a la interpretación del art. 23 de la CADH realizada por la Corte IDH al expedir la Opinión Consultiva OC-28/21 de 7 de junio de 2021, violando así el “corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos” (sic); ya que, hubiese quedado establecido que no existe el derecho humano a la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, y que la prohibición expresa de la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, prevista por el art. 168 de la CPE estaría conforme a la CADH.   

De la revisión y compulsa de todos los antecedentes se evidenció lo siguiente: la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, correspondiente a la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de la cual se determinó: a) La aplicación preferente del art. 23 de la CADH sobre los arts. 156, 168, 285.II y 288 de la CPE; y, b) Declarar la inconstitucionalidad de los arts. 52.III, 64 inc. d),                     65 inc. b), 71 inc. c) y 72 inc. b) de la LRE (Conclusión II.1.); Opinión Consultiva OC-28/21 expedida por la Corte IDH a solicitud de la república de Colombia; concerniente a la “Figura de la Reelección Presidencial Indefinida en Sistemas Presidenciales en el Contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”; cuyos fundamentos y motivos versan sobre la interpretación y alcance de los arts. 1, 23, 24 y 32 de la CADH, XX de la DADDH, 3. d) de la COEA y de la CDI (Conclusión II.2.).

En ese marco, considerando que la acción popular no se rige por los principios de subsidiariedad e inmediatez, pese a que procesalmente las disposiciones normativas que la regulan supletoriamente se remiten a las que regulan a la acción de amparo constitucional[3]; y, siendo que ante su presentación no corresponde realizar ningún examen de admisibilidad, en mérito al principio de informalismo que sí rige a dicha acción de defensa, corresponde analizar la problemática identificada. Para ello se hace pertinente traer a colación el siguiente razonamiento jurisprudencial:

“La acción popular tiene un ámbito de protección especifico; por lo que procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados al patrimonio, al espacio, la seguridad, salubridad pública y otros de similar naturaleza (art. 135 de la CPE, concordante con el art. 68 del CPCo); por ello, cualquier persona perteneciente a una colectividad o comunidad afectada puede presentar la misma, siendo ello el motivo de su denominación” (Fundamento Jurídico III.1.).

En ese marco, de los antecedentes se tiene que el Tribunal Constitucional Plurinacional dictó la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, como consecuencia de la presentación de una acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, quienes pretendieron: 1) Que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 52.III, 64 inc. d), 65 inc. b), 71 inc. c) y 72 inc. b) de la LRG; y, 2) Que se inapliquen los arts. 156, 168, 285.II y 288 de la CPE respecto a la limitación de la reelección por una sola vez de manera continua. Es así que, una vez sustanciado el correspondiente proceso constitucional, a través de dicha resolución constitucional se adoptaron las siguientes determinaciones:

           “1º De acuerdo a lo dispuesto por el art. 256 de la Norma Suprema, declarar la  APLICACIÓN PREFERENTE del art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por ser la norma más favorable en relación a los Derechos Políticos, sobre los arts. 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución Política del Estado, en las frases: "por una sola vez de manera continua” de los arts. 156 y 168 y "de manera continua por una sola vez" de los arts. 285.II y 288, conforme a los fundamentos jurídico constitucionales expresados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2º Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD de los arts. 52.III en la expresión "por una sola vez de manera continua"; 64 inc. d), 65 inc. b), 71 inc. c) y 72 inc. b) en el enunciado "de manera continua por una sola vez" de la Ley del Régimen Electoral -Ley 026 de 30 de julio de 2010-” (sic [Conclusión II.1.]).

Posterior a ello, de los antecedentes también se tiene que la Corte IDH expidió la Opinión Consultiva OC-28/21, a solicitud de la república de Colombia; concerniente a la “Figura de la Reelección Presidencial Indefinida en Sistemas Presidenciales en el Contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”; cuyos fundamentos y motivos versan sobre la interpretación y alcance de los arts. 1, 23, 24 y 32 de la CADH, XX de la DADDH, 3.d de la COEA y de la CDI (Conclusión II.2.).

Ahora bien, considerando los argumentos explanados por el ahora impetrante de tutela, se establece que, éste considera lesionados los derechos a la “democracia, a la participación igualitaria en el sistema democrático representativo de gobierno, a la alternancia y a la seguridad jurídica democrática”; toda vez que, el TCP al dictar la SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, habría sentado razonamientos jurisprudenciales contrarios a la interpretación del art. 23 de la CADH realizada por la Corte IDH al expedir la Opinión Consultiva OC-28/21, violando así el “corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos”; ya que, hubiese quedado establecido que no existe el derecho humano a la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, y que la prohibición expresa de la reelección por dos o más veces de manera continua/indefinida, prevista por el art. 168 de la CPE estaría conforme a la CADH. Por lo que pretende ante la misma jurisdicción constitucional, la anulación de dicha resolución constitucional.  

Así las cosas, con el objeto de generar un estado de certeza jurídica en la resolución de la controversia constitucional, corresponde que la problemática identificada sea analizada desde dos enfoques:

III.2.1.Sobre los derechos denunciados como lesionados

Quedo establecido que la acción popular se constituye en una acción de defensa, establecida por la Constitución Política del Estado y regulada por el Código Procesal Constitucional, que tiene como fin el reguardo de derechos e intereses colectivos que han sido lesionados o que son amenazados de serlo; siendo estos los relacionados al patrimonio, espacio, seguridad, salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza.

Lo cual lleva al entendimiento de que, la acción popular tiene un ámbito de protección específico, pese a la cláusula abierta del art. 135 de la CPE que contiene su regulación sustancial o material.

En ese sentido queda claro que dicha acción de defensa busca únicamente resguardar los derechos o intereses colectivos o difusos al patrimonio, espacio, seguridad, salubridad pública, medio ambiente y otros que indefectiblemente se vinculen a estos, ya sea que estén constitucional o convencionalmente reconocidos (es decir, que integren el bloque de constitucionalidad). Entendimiento patentado por los razonamientos jurisprudenciales de la SCP 0176/2012 14 de mayo[4], los cuales fueron seguidos por otras resoluciones constitucionales, como ser las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0339/2021-S1 de 18 de agosto, 1089/2022-S1 de 5 de octubre, 1236/2022-S1 de 14 de octubre, 1380/2022-S1 de 25 de noviembre, 0035/2023-S1 de 9 de marzo, entre otras. 

Por ello, adoptando aquellos criterios, se hace evidente que los derechos que el ahora accionante denuncia como lesionados (democracia, participación igualitaria en el sistema democrático representativo de gobierno, alternancia y seguridad jurídica democrática), no se encuentran dentro del ámbito de protección de la acción popular (Fundamento Jurídico III.1.); puesto que, estos no se relacionan al patrimonio, espacio, seguridad, salubridad pública y medio ambiente, y mucho menos comparten con estos una similar naturaleza jurídica.

En ese sentido, no corresponde que dichos derechos sea analizada mediante la acción popular, la cual fue diseñada por el constituyente boliviano con un objeto en concreto, al igual que el resto de las otras acciones de defensa de control tutelar (acción de libertad, de amparo constitucional, de protección de privacidad o de cumplimiento); puesto que, ir más a allá de la configuración constitucional establecida, supondría que se llegue a desnaturalizar la misma; y por ende, se generaría disfunciones en el alcance de la justicia constitucional.

Más aun cuando el ahora peticionante de tutela no explanó ningún argumento en concreto, con el cual explique cómo es que fueron lesionados cada uno de los derechos que denuncia como lesionados, y como es que estos podrían ser alcanzados por el ámbito de protección a los que se extiende la acción popular; ya que, se hace evidente la exposición genérica de razones. Motivo por el que, sumado a todo lo explanado precedentemente, corresponde denegar la tutela solicitada.                

III.2.2.Sobre la pretensión perseguida con la acción popular

Habiendo quedado establecido con claridad cuál es el ámbito de proyección o de resguardo de la acción popular, y por ende el propósito constitucional que persigue (fin reparador y preventivo de derechos e intereses colectivos y difusos); corresponde pronunciarse respecto a la pretensión que persigue el accionante ante la jurisdicción constitucional; que es justamente la de procurar la anulación de una resolución de fondo, como es la                                SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, que ha sido dictada como consecuencia de la presentación de una acción de inconstitucionalidad abstracta, es decir, de un mecanismo de control normativo de constitucionalidad a posteriori.    

Al respecto, llega a ser evidente que en el presente caso, la acción popular, como parte del género de las acciones de defensa de control tutelar, no tiene como propósito la de examinar o reexaminar los fundamentos, motivos o determinaciones adoptadas dentro de un proceso constitucional anterior, que ha capitulado con el dictado de una resolución constitucional que resolvió una controversia de similar naturaleza. En consecuencia, tomando en cuenta la pretensión expresa que persigue el ahora accionante y la cualidad jurídica[5] de la que está revestida la              SCP 0084/2017 de 28 de noviembre, se hace patente que aquel, desconoce la naturaleza jurídica de dicha acción de defensa, por lo cual, es inviable el tratamiento o dilucidación de los hechos ahora denunciados ante la jurisdicción constitucional.       

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada obró de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0281/2023-S1 (viene de la pág. 14).