SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0128/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 23 de noviembre de 2021 y 6 de enero de 2022, cursantes de fs. 59 a 72 vta.; y, 76 a 79 vta., los accionantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado Ley 233 de 13 de abril de 2012-, establece en su Disposición Adicional Segunda que se modifica el art. 12 de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, con el siguiente texto: “I. El uso de vacaciones de los servidores públicos contemplados en el régimen de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, no podrá acumularse por más de dos gestiones consecutivas; excepcionalmente, la compensación económica de la vacación procederá en los casos de fallecimiento del servidor público a favor de sus herederos, por motivos de extinción de la entidad, por destitución del funcionario o renuncia al cargo, y cuando exista fallo judicial o sentencia ejecutoriada”, disposición legal en vigencia de conformidad al inc. h) de la Disposición Final Novena de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020. En ese orden, el art. 33 del Reglamento a la Ley General del Trabajo establece que la vacación anual no podrá ser acumulada, salvo acuerdo mutuo por escrito entre el empleador y trabajador, y será ejercida conforme a rol de turnos que formule el patrono.

El 23 de julio de 2020, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz emitió el Decreto Municipal 028/2020 que aprobó el Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros derechos, dicha norma establece el derecho que tiene todo servidor público municipal de gozar de vacaciones y aguinaldo a la conclusión de sus funciones en el Órgano Ejecutivo como en el Legislativo sin realizar procedimiento alguno o acudir a otra instancia que la establecida en el referido marco legal, y la misma no prevé que la o el interesado deba solicitar mediante notas el cumplimiento de sus derechos.

No obstante, y que el trámite debió ser desarrollado de oficio por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, y cancelado dentro de los trece días de producida la desvinculación, los demandados no dieron curso al pago conforme a los plazos y términos establecidos.

Denunciaron que mediante diferentes notas, Karem Milenka Vásquez, entonces Directora de Gestión de RR.HH. del citado Gobierno Autónomo Municipal, no dio curso a los pagos solicitados dentro de los plazos previstos en la norma municipal, negativas que constituyen actos administrativos definitivos que causaron su indefensión, lesionaron el procedimiento y afectaron sus derechos; no existiendo una vía ulterior debido a que el art. 20 del Decreto Municipal 028/2020 dispone como única instancia, la Dirección de Gestión de RR.H., prescindiendo de la participación del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Alegaron que todas las solicitudes escritas presentadas a la prenombrada servidora pública fueron atendidas con una misma respuesta “nota tipo”; sin darles opción de realizar ningún acto; considerando además, que el Estatuto del Funcionario Público no contempla el uso de los recursos de revocatoria y jerárquico a los funcionarios de libre nombramiento. En ese entendido, denunciaron que sus peticiones fueron atendidas con respuestas vagas y vacías de contenido, lesionando sus derechos al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, y sobre todo su derecho de petición.

En este escenario, los demandados no podían argüir el desconocimiento del Decreto Municipal 028/2020; a partir de ello, debieron responder señalando la fecha exacta en la que procederían a hacer efectivo el pago reclamado, dentro el plazo establecido por la norma municipal.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionado su derecho de petición, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron que se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar que se otorgue una respuesta fundamentada en la que se establezca la fecha en la que se hará efectiva la cancelación de sus derechos laborales que comprenden pagos de días de vacación, el 30% adicional por demora mayor a los trece días hábiles previsto en la norma municipal; y, duodécimas de aguinaldo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 3 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 168 a 172 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes ratificaron in extenso todos los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe de los demandados

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde, José Luis Boyan Arce, Director de Gestión de RR.HH. y Constancia Espinoza Llanqui, Directora de Gestión Financiera, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a través de su representante informe escrito de 3 de febrero de 2022, cursante de fs. 157 a 167 vta., a través del cual manifestaron que: a) Jenny Ninoska Bellot Frontanilla y Marcia Ximena Cordero Aranibar fueron desvinculadas el 21 y 19 de mayo de 2021, y al haber interpuesto la presente demanda tutelar el 23 de noviembre del citado año, dejaron trascurrir seis meses y dos días; y, seis meses y cuatro días respectivamente, incumpliendo de este modo el plazo de caducidad previsto en el art. 129.II de la CPE; motivo por el cual, correspondía disponer la improcedencia de la acción en relación a las prenombradas; b) Los impetrantes de tutela no observaron el principio de subsidiariedad; toda vez que, se debe tomar en cuenta que todas sus solicitudes se encuentran en trámite administrativo interno en curso, lo cual se demuestra mediante el impreso del Sistema de Trámites (SITRAM). En el mismo sentido, no demostraron haber recurrido al Inspector del trabajo a fin de obtener un informe, un derecho de pago de compensación de vacación previa conciliación fallida; lo que advierte el incumplimiento del principio de subsidiariedad; c) De la misma manera no acreditaron haber recurrido con un reclamo previo a la Dirección de Servicio Civil con el fin de recabar una resolución administrativa que conmine el pago de los derechos laborales exigidos; con igual sentido, no acreditaron el agotamiento de la vía administrativa en curso o que la Dirección Financiera del referido Gobierno Autónomo Municipal de La Paz se haya negado a la cancelación de la compensación de vacaciones; d) Al existir otras vías idóneas de reclamación no se podía aperturar la vía constitucional mediante la presente demanda tutelar sin incurrir en la vulneración de los arts. 54.I y II del Código Procesal Constitucional (CPCo) y 129.I de la CPE; e) Las notas se limitan a dar una respuesta positiva o negativa respecto al derecho, no son resoluciones ni sentencias para ser motivadas o fundamentadas; f) La respuesta otorgada nunca fue negativa, sino el trámite, motivo por el cual no se negó el derecho de petición; extremo que fue reconocido por los propios accionantes al momento de señalar que existía una “respuesta afirmativa tipo” emitida por la Directora de Gestión de RR.HH., lo que demuestra que no se negaron derechos de los exservidores públicos; en consecuencia, se dio una contestación afirmativa, motivo por el cual el derecho de petición se encontraba superado, debido a que existe un trámite administrativo pendiente de conclusión supeditado a la disponibilidad de recursos económicos; g) Contrariamente a lo manifestado por los impetrantes de tutela -quienes están sujetos al Estatuto del Funcionario Público- el Decreto Municipal 028/2020, constituye una norma que no era aplicable al caso, sino a trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo; por ende, no pueden alegar la lesión del término dispuesto en el art. 15 del referido marco jurídico; a partir de ello, no corría el plazo establecido por el art. 9 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006 respecto a la multa de 30%; de igual manera, se debe considerar que los accionantes al ser profesionales y haber ocupado cargos jerárquicos, se encontraban dentro de las excepciones establecidas en la Ley 321 de 18 de diciembre de 2018; es decir, no fueron incorporados a la Ley General del Trabajo; h) Los peticionantes de tutela reconocieron que hubo un pronunciamiento favorable y expreso de la Dirección del Servicio Civil sobre la compensación de vacaciones, lo que implica que confesaron que la vía para la reclamación de los derechos laborales como salarios devengados, vacaciones y aguinaldo, de servidores municipales, funcionarios públicos y otros sujetos al Estatuto del Funcionario Público, era la Dirección del Servicio Civil; etapa que no fue considerada y saltada por los accionantes; i) El petitorio inserto en el memorial de acción de amparo constitucional ordinarizó la demanda tutelar formulada, debido a que el pago solicitado no depende de la jurisdicción constitucional sino de una certificación presupuestaria y que exista flujo de caja. El hecho de pedir pago de vacaciones más una multa de 30% supone que se ingresa a la competencia propia y exclusiva prevista para el juez de trabajo y seguridad social al tratarse de hechos controvertidos; j) En relación a la solicitud de pago de aguinaldo, la misma no podía hacerse efectiva inmediatamente concluida la relación laboral, sino al 20 de diciembre de 2021 conforme a la normativa laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, aspecto que sí fue cumplido íntegramente de acuerdo a la planilla de percepción de abono de duodécimas de aguinaldo de la Dirección de Gestión de RR.HH. que acreditó que los demandantes de tutela sí cobraron la parte que correspondía de su aguinaldo; k) El pago de compensación de vacaciones debe realizarse de acuerdo a los previsto en la Ley 233 y el DS 4434 de 30 de diciembre de 2020 que reglamenta la aplicación de la Ley 1356; l) La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la            SCP “…001/2022 de 5 de enero”, declaró la improcedencia de una acción de amparo constitucional; en razón que, existían otras vías para solicitar la petición de vacaciones, no existía trámite concluido ni liquidación formal emitida por la Unidad de finanzas a objeto de establecer un hecho objeto de amparo constitucional; y, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad que debe ser considerado en el caso concreto; m) Existe responsabilidad administrativa de la exasesora legal de la Dirección de gestión de RR.HH., Nancy Genoveva Toro Mérida, quien no emitió dos instructivos y Resoluciones de la Dirección de Gestión de RR.HH. de la gestión 2021 para que los exservidores públicos tomen sus respectivas vacaciones; motivo por el cual, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz tomará las acciones administrativas y judiciales contra la precitada; n) Los impetrantes de tutela tenían conocimiento del déficit originado a raíz de la pandemia por COVID-19, y que se debió reformular el presupuesto no solo para el pago de servicios y salarios, sino para cumplir otras obligaciones contractuales; en ese orden, luego de la certificación presupuestaria a cargo de la Dirección Financiera del Gobierno Autónomo del Gobierno Municipal de La Paz y existencia de flujo de caja o recursos propios, se procede al pago de la compensación de vacaciones no tomadas por los accionantes; y, o) No se lesionó el derecho de petición, existe un trámite pendiente de compensación de vacaciones que amerita que la presente acción sea declarada improcedente al no haberse cumplido los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, conforme a los argumentos previamente señalados.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 25/2022 de 3 de febrero, cursante de fs. 173 a 179, concedió la tutela, ordenando a Hernán Iván Arias Duran, Alcalde; José Luis Boyan Arce, Director de Gestión de RR.HH.; y, Constancia Espinoza Llanqui, Directora de Gestión Financiera, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pronunciarse de forma satisfactoria en el plazo de setenta y dos horas respecto a la fecha de pago de días de vacación de cada uno de los accionantes, el pago adicional de 30% por demora mayor a los trece días hábiles y la cancelación de duodécimas de aguinaldo, decisión asumida conforme a los siguientes fundamentos: 1) El art. 24 de la CPE establece que toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, a la obtención de una respuesta formal y pronta, y que para el ejercicio de ese derecho no se exigirá más que la identificación del peticionante; la SCP 0053/2018-S4 de 14 de marzo, establece que para que la jurisdicción constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición, el interesado debe acreditar: “I) la existencia de una petición oral o escrita, II) la falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y III) la inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; 2) En relación al cumplimiento del principio de subsidiariedad previsto en el art. 54 del CPCo, se evidenció que la demanda tutelar tenía como antecedente las distintas notas presentadas por los impetrantes de tutela las cuales no obtuvieron una respuesta fundamentada, de esta forma al no existir un recurso ulterior y tomando en cuenta que se podría ocasionar un daño irremediable e irreparable, dicho presupuesto se dio por cumplido; 3) Por otro lado, se evidenció que las últimas actuaciones administrativas del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, suscrita por Karem Milenka Vásquez, ex Directora de Gestión de RR.HH., fueron realizadas a fines de agosto de 2021 -dos sin respuesta a la fecha-; la parte impetrante de tutela observa en relación a Jenny Ninoska Bellot Frontanilla y Marcia Ximena Cordero Aranibar, que se pretendería computar el plazo de caducidad desde el momento en que se expidió los memorándum de despido, sin tomar en cuenta que dichos extremos no constituyen los actos lesivos; sino, la respuesta otorgada a las referidas notas. Habiendo sido interpuesta la presente acción tutelar el 23 de noviembre de 2021, se dio por cumplido el requisito de inmediatez; 4) El derecho de petición no requiere la existencia de un procedimiento administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible para su procedencia la identificación del peticionante conforme prevé el art. 24 de la CPE; 5) No obstante, dicho derecho no puede ser invocado dentro de un procedimiento judicial o administrativo con el fin de solicitar a la autoridad la ejecución de un acto procesal que por mandato de la ley se encuentra constreñida a realizarlo; 6) En el caso objeto del actual análisis, se evidenció que las respuestas a las notas presentadas por los demandantes de tutela carecen de fundamentación y motivación; se debe tomar en cuenta, que todas las peticiones realizadas deben ser objeto de una respuesta positiva o negativa; 7) Las autoridades demandadas   -en audiencia- hicieron conocer que el caso estaría en proceso administrativo y en etapa de aplicación de un reglamento; empero, dicho extremo debió ser respondido en su momento a los solicitantes de tutela a fin de que tengan un conocimiento perfecto de cada una de sus inquietudes; y, 8) En supuestos como el que hoy nos ocupa, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la lesión denunciada debe acreditarse la existencia de una petición oral o escrita, la falta de respuesta material y en tiempo razonable y la inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición. Requisitos que fueron cumplidos por los accionantes a efectos de la tutela invocada; tomando en cuenta que si bien existen respuestas, las mismas no fueron emitidas de manera detallada tal cual fue solicitado.

Posteriormente por memorial de 4 de febrero de 2022, cursante de fs. 181 a 182 vta., Hernán Iván Arias Duran, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz al amparo de lo previsto en el art. 36.9 del CPCo, presentó una solicitud de aclaración y enmienda, pidiendo que: i) Se identifique cuál fue la base normativa para ordenar el pago del 30 %, considerando que el Decreto Municipal 028/2020 no prevé dicha sanción; ii) Aclare cuál fue el fundamento legal para aplicar al caso la referida norma “Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros derechos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz” (sic), considerando que el art. 15 de dicha disposición legal señala que su aplicación solo comprende a los trabajadores municipales en se encuentran bajo el ámbito de protección de la Ley General del Trabajo, situación en la que no se encontraban los accionantes; iii) Se indique sobre qué base normativa se dispuso la consideración de pago de daños y perjuicios, tomando en cuenta que ello no es una competencia asignada a los jueces o tribunales de garantías ni a las salas constitucionales y que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz demostró que en ningún momento emitió una respuesta negativa a las distintas solicitudes realizadas; y, iv) Finalmente, se complemente porqué la parte resolutiva de la decisión consideró el pago de duodécimas de aguinaldo, cuando dicho concepto fue oportunamente cancelado en favor de los siete accionantes el 20 de diciembre de 2021.

En consecuencia, mediante Auto de 7 de febrero de 2022, cursante a fs. 183, la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz dispuso que: a) En relación a los puntos primero y segundo de la solicitud de complementación, en ningún momento se aplicó la citada disposición legal; sin embargo, se dispuso que se debe responder de manera fundamentada sobre la fecha en que se pagará las vacaciones no utilizadas y si corresponde o no el pago del 30%; b) Sobre el punto tercero, tomando en cuenta que el fallo emitido debe ir en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, será dicha instancia la que determine si corresponde o no remitir antecedentes al Ministerio Público y la calificación de daños y perjuicios; y, c) Respecto el pago de duodécimas; se complementó la Resolución emitida, en consideración a que la parte accionante retiró la solicitud relacionada con dicho extremo; motivo por el cual, la tutela no comprende el pago de duodécimas.