SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0163/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la estabilidad laboral, al debido proceso, a un salario justo; y, a los principios de -presunción de- inocencia, seguridad jurídica, legalidad, igualdad y a la legitimidad; puesto que, cumpliendo sus funciones como servidor público dependiente del GAM de Riberalta como encargado de seguros del Hospital Materno Infantil “Reidun Roine”, se le inició proceso administrativo interno por supuestas faltas que habría cometido y por RA 14/2021, se dispuso su destitución del cargo; interpuesto el recurso de revocatoria contra esa decisión dentro de los plazos procesales previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, la misma fue ratificada por Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, decisión que le fue notificada el 30 de ese mes y año; y conforme al art. 66 de la LPA, tenía diez días para impugnar dicho fallo mediante recurso jerárquico; es decir, hasta el 13 de enero de 2022; sin embargo, el 6 de similar mes y año, fue notificado con el Memorándum SMDH/002/2022 de destitución de su cargo, cuando en los hechos la mencionada Resolución de Recurso Revocatorio, no estaba ejecutoriada y no tenía calidad de cosa juzgada, al encontrarse dentro de plazo para poder interponer el recurso jerárquico contra la citada Resolución que resolvió el recurso de revocatoria.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  De los procesos administrativos disciplinarios internos y sus instrumentos de impugnación

Al respecto la SCP 0397/2019-S3 de 8 de agosto, señaló que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional con relación a los recursos de impugnación dentro de los procesos administrativos disciplinarios internos, en la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, dispuso: ‘… El recurso de revocatoria y el recurso jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora (formas procesales) tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos).

(…)

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia.

Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, este -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

(…)

En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que esta última, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior’.

El ordenamiento jurídico en materia administrativa, establece que en los procesos disciplinarios internos aplicables a los servidores públicos de la administración -tramitada ante el Juez sumariante-, la norma sustantiva se constituye a partir de las normas internas de faltas y sanciones de las entidades estatales y otras, y la parte adjetiva es regulada por el DS 23318-A -Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública-, modificado por el DS 26237 desarrollado en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, consecuentemente se trata de normativa especial” (las negrillas fueron añadidas).

III.2.  El recurso de impugnación en los procesos administrativos internos y cómputo de plazos para su interposición

Sobre el tema, la SCP 0581/2014 de 10 de marzo, estableció que: “La jurisprudencia constitucional refiriéndose al trámite, plazos y su cómputo a los que deben sujetarse los procesos administrativos internos, a través de la SC 0488/2011-R de 25 de abril, dejó establecido que: ‘...de acuerdo a los arts. 18, 22, 23 y 24 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por su similar 26237 de 29 de junio de 2001, señala que el proceso interno es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público, a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda. Consta de dos etapas: Sumarial y de impugnación. Siendo así, que el demandado que se considere afectado por alguna resolución del sumariante, por si o mediante apoderado, podrá impugnarla mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, según corresponda. Los plazos a los que deben sujetarse los recursos impugnativos son de tres días hábiles a partir de su notificación, para que el procesado interponga de recurso revocatoria en contra de la resolución emitida por el sumariante y de tres días hábiles a partir de su notificación con la resolución que resuelve la revocatoria, para que el procesado interponga recurso jerárquico; en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en el plazo establecido, la resolución del sumariante quedará ejecutoriada. La sanción establecida entrará en vigencia y las medidas precautorias serán levantadas”’.

Por su parte la SCP 0488/2011-R de 25 de abril, en cuanto a la impugnación y plazos dentro de los procesos administrativos internos de servidores públicos indicó que: “…el servidor público afectado, podrá impugnar las resoluciones emitidas por el sumariante dentro de un proceso interno, interponiendo los recursos de revocatoria y jerárquico, según su orden. Los funcionarios de carrera definidos en el inc. d) del art. 5 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, tramitarán los recursos de revocatoria y jerárquico conforme a procedimientos reglamentado por la Superintendencia de Servicio Civil y los funcionarios provisorios harán uso de los recursos  de revocatoria y jerárquico conforme el procedimiento establecido en los arts. 24 al 30 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, es así, que el recurso de revocatoria debe ser presentado ante la misma Autoridad Sumariante que pronunció la resolución final del sumario, quien en el plazo de ocho días hábiles deberá pronunciar nueva resolución ratificando o revocando la primera, y contra la decisión que resuelve el recurso de revocatoria, podrá interponerse el recurso jerárquico ante la misma autoridad  que resolvió la revocatoria, quien concederá el recurso en efecto suspensivo ante la máxima autoridad ejecutiva de la entidad”.

En ese contexto, el art. 22 del DS 23318-A modificado por el DS 26237, establece los plazos a los que debe sujetarse el proceso administrativo interno, señalando que: “a) tres días hábiles a partir de conocido el hecho o recibida la denuncia, para que el sumariante inicie el proceso con la notificación del procesado; b) diez días hábiles de término de prueba computables a partir de la notificación al procesado o procesados; c) cinco días hábiles a partir del vencimiento del término de prueba, para que el sumariante emita su resolución; d) tres días hábiles a partir de su notificación, para que el procesado interponga recurso de revocatoria en contra de la resolución emitida por el sumariante; e) tres días hábiles a partir de la notificación con la Resolución que resuelve la revocatoria para que el procesado interponga recurso jerárquico.

La resolución del sumariante quedará ejecutoriada en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en el plazo citado. La sanción establecida entrará en vigencia y las medidas precautorias serán levantadas".

El art. 24 del indicado Decreto Supremo, refiere que el recurso de revocatoria será presentado ante la misma autoridad sumariante que pronunció la resolución final del sumario, quien en el plazo de ocho días hábiles deberá pronunciar nueva resolución ratificando o revocando la primera; y en cuanto al recurso jerárquico el art. 25 de la misma norma, prevé que contra la decisión que resuelva el curso de revocatoria, podrá interponerse recurso jerárquico ante la misma autoridad que resolvió la revocatoria, quien concederá el recurso en efecto suspensivo ante la máxima autoridad ejecutiva de la entidad.

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante alega que se lesionaron sus derechos a la estabilidad laboral, al debido proceso, a un salario justo; y, a los principios de -presunción de- inocencia, seguridad jurídica, legalidad, igualdad y a la legitimidad; puesto que, cumpliendo sus funciones como servidor público dependiente del GAM de Riberalta del departamento de Beni como encargado de seguros del Hospital Materno Infantil “Reidun Roine”, se le inició proceso administrativo interno por supuestas faltas que habría cometido y por RA 14/2021 de 23 de noviembre, se dispuso su destitución del cargo; por lo que, interpuso recurso de revocatoria contra esa decisión dentro de los plazos procesales previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, misma que fue ratificada por Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, decisión que le fue notificada el 30 de ese mes y año; y, conforme al art. 66 de la LPA, tenía diez días para impugnar ese fallo mediante recurso jerárquico; es decir, hasta el 13 de enero de 2022; sin embargo, el 6 de similar mes y año, fue notificado con el Memorándum SMDH/002/2022 de la indicada fecha, de destitución de su cargo, cuando en los hechos la mencionada Resolución de Recurso Revocatorio, no estaba ejecutoriada y no tenía calidad de cosa juzgada, al encontrarse dentro de plazo para poder interponer el recurso jerárquico.

Establecido de esa manera el supuesto acto ilegal, de la compulsa de antecedentes se tiene que contra el accionante -en calidad de encargado de seguros del Hospital Materno Infantil “Reidun Roine”- a través del Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 14/2021 de 14 de octubre, se le inició el proceso administrativo sustanciado por el Juez Sumariante del GAM de Riberalta, por posible responsabilidad administrativa debido al probable incumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo, infringiendo las disposiciones del Reglamento Interno de Personal en sus arts. 38 inc. d), 39, 57.4 “y otros”, para que con su resultado se determine la correspondiente responsabilidad por la función pública y las sanciones pertinentes en aplicación de lo previsto en la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el DS 23318-A modificado por el DS 26237 (Conclusión II.2).

Dentro del referido proceso administrativo interno, el Juez Sumariante del GAM de Riberalta, emitió la RA 14/2021, por la cual declaró la existencia de responsabilidad administrativa del accionante, por no cumplir con las exigencias para desempeñar el cargo, conforme a requisitos establecidos en el Manual de Cargos y Funciones del citado Gobierno Municipal, en aplicación a lo determinado por el art. 29 de la LCAG, concordante con los arts. 15 y 21 inc. f) del DS 23318-A, disponiendo su destitución (Conclusión II.3); decisión administrativa que fue impugnada el 14 de diciembre de 2021, a través del recurso de revocatoria en aplicación del art. 35 inc. c) de la LPA (Conclusión II.4); impugnación que fue resuelta a través de la Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de igual mes y año, por la cual el Juez Sumariante ratificó la RA 014/2021, en aplicación del art. 24 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237 (Conclusión II.5).

Resolución que luego de haber sido notificada al accionante el 30 de diciembre de 2021, suscitó que éste interpusiera el 13 de enero de 2022, -aplicando el art. 64 de la LPA-, recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, alegando una errónea aplicación e interpretación indebida de la ley, pidiendo se disponga la revocatoria de la mencionada Resolución impugnada y la consiguiente declaratoria de nulidad de la misma, conforme lo determina el art. 35 inc. c) de la precitada Ley.

De igual manera se advierte de obrados que mediante Resolución de 4 de enero de 2022, el Juez Sumariante del GAM de Riberalta, declaró ejecutoriada la Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, que ratificó la RA 14/2021, emitida dentro del proceso administrativo interno con el argumento de que habiendo sido legalmente citado el sumariado con dicha Resolución de Recurso Revocatorio y al no haberse presentado dentro de plazo legal el recurso jerárquico conforme lo establece el art. 22 inc. e) del DS 23318-A, se dio aplicación a lo dispuesto por la parte in fine del referido artículo, que determina que la resolución del sumariante quedará ejecutoriada en caso de no ser interpuesto el recurso jerárquico en el plazo citado; emitiendo posteriormente la Secretaria Municipal de Desarrollo Humano del citado Gobierno Municipal -coaccionada-, el 6 de enero de 2022, el Memorándum SMDH/002/2022, por el cual se agradeció los servicios del impetrante de tutela, en el cargo de encargado de seguros del Hospital Manteo Infantil “Reidun Roine” (Conclusión II.6).

Ahora bien, conforme a los antecedentes descritos precedentemente, y siendo que el supuesto acto ilegal se encuentra circunscrito al hecho de que de manera ilegal se ejecutorió la Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, cuando todavía se encontraba dentro de plazo para interponer el recurso jerárquico en aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo; al respecto, corresponde aclarar que los procedimientos administrativos internos iniciados contra servidores y ex servidores públicos tramitados ante un Juez Sumariante, sean éstos de carrera o provisorios, se encuentran normados en la parte sustantiva por las normas internas de faltas y sanciones de las entidades estatales entre otras; y, la parte adjetiva se encuentra regulada por el DS 23318-A -Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública-, modificado por el DS 26237 desarrollado en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; por lo que, en aplicación de dicha norma especial, no se pueden emplear plazos ni procedimientos establecidos en otras normas, como la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Bajo ese criterio, conforme previene el art. 22 inc. e) del DS 26237, dentro de un proceso administrativo interno, el recurso jerárquico deber ser interpuesto dentro del plazo de tres días hábiles siguientes de la notificación con la resolución de recurso de revocatoria; y en el caso, se tiene que el accionante fue notificado con la Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, el 30 de igual mes y año, teniendo conforme a lo establecido en el precitado artículo, tres días hábiles computados a partir del siguiente día hábil de la fecha de su notificación; es decir, que el cómputo de ese plazo iniciaba el 31 del indicado mes y año, y siendo que el 1 y 2 de enero de 2022, fueron días inhábiles, el cómputo se trasladaba al día tres de ese mismo mes y año, concluyendo el plazo de los tres días el 4 del citado mes y año; empero, la parte accionante optó por presentar el recurso jerárquico el 13 del antedicho mes y año; consiguientemente, la presentación del mencionado recurso fue realizada fuera del término previsto por la norma; consiguientemente, al haberse ejecutoriado la Resolución de Recurso Revocatorio de 27 de diciembre de 2021, que ratificó la RA 14/2021, a través de la Resolución de 4 de enero de 2022, no se vulneraron los derechos invocados en la presente acción de defensa, por cuanto, dicha ejecutoria responde al hecho de que la parte accionante no interpuso el recurso jerárquico dentro de plazo, así como el Memorándum SMDH/002/2022, emitido por la Secretaria Municipal de Desarrollo Humano bajo el asentimiento del Alcalde, ambos del GAM de Riberalta -coaccionados- que dispuso su destitución, no vulneró ningún derecho al haber sido emitido como consecuencia del proceso administrativo interno en el que el recurso de revocatoria adquirió ejecutoria.

Conforme a lo señalado precedentemente, al no ser evidente la vulneración de los derechos a la estabilidad laboral, al debido proceso y a un salario justo, corresponde denegar la tutela solicitada respecto a esos derechos; aclarando asimismo que los principios invocados de desconocidos como la seguridad jurídica, -presunción de- inocencia, legalidad, igualdad y legitimidad, no consiguen protección a través de la acción de amparo constitucional, bajo el entendido de que la acción de tutela se encuentra instituida para la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales, y no protege principios, excepto cuando se encuentren vinculados a derechos y se haya establecido esa relación, que no sucede en el presente caso; debiendo también por ese aspecto denegar lo impetrado en la presente acción de defensa.

En consecuencia, el Juez de garantías, al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta.