SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0171/2023-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al salario; aduciendo que, el 28 de octubre de 2002, ingresó a ejercer sus funciones en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, mediante la suscripción de cuarenta contratos de trabajo sucesivos de manera continua; no obstante, el 30 de junio de 2021, procedieron a su desvinculación laboral de manera injustificada; por tal motivo, interpuso denuncia ante la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz; entidad que a través de titular emitió la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 092/2021 de 20 de julio; sin embargo, dicha determinación no fue acatada por el Alcalde demandado; puesto que, si bien le reincorporaron a su fuente laboral mediante la suscripción de dos nuevos contratos de trabajo, le disminuyeron su salario aproximadamente en un 33%, incumpliendo de esta manera lo dispuesto en la aludida Conminatoria, y originando la restricción de sus derechos y garantías constitucionales.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.   Unificación de la línea jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación por el Tribunal Constitucional Plurinacional

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en mérito a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, de la siguiente manera:

“1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo, el citado fallo constitucional aclaró que: “…el presente pronunciamiento de doctrina constitucional es diferente del precedente jurisprudencial constitucional, debido a que el primero tiene un alto grado de vinculatoriedad dado su carácter unificador al fijar pautas, directrices y guías para la interpretación del ordenamiento jurídico, cuyo máximo fin será lograr coherencia, universalidad y la predictibilidad de los fallos, además de la vinculatoriedad no solamente vertical sino también horizontal en el manejo de la jurisprudencia de las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional” (el resaltado es nuestro).

III.2.   Análisis del caso concreto

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que Jhanet Delgadillo Morales -ahora accionante- a partir del 28 de octubre de 2002, suscribió cuarenta contratos de trabajo denominados no permanentes y a plazo fijo, con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, mediante su Alcalde, en calidad de servidora pública eventual; relación laboral que se extendió hasta el 30 de junio de 2021, en cuyo último contrato figuraba su salario mensual en la suma de Bs5 048.-; estando todos ellos regidos por la Ley 1178, el DS 23318-A, entre otras normas.

Sin embargo, debido a su desvinculación laboral, la prenombrada acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, denunciando esa situación; entidad que a través de su titular emitió la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 092/2021 de 20 de julio, mediante la cual, conminó a Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz -ahora demandado-, a la reincorporación de la peticionante de tutela, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido; es decir, Asistente Técnico de Informaciones, dependiente de la Administración Tributaria del citado ente edil, más el pago de sueldos devengados y demás derechos sociales y laborales que le correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación.

Como resultado de aquella determinación, el 1 de septiembre de 2021, el aludido Gobierno Autónomo Municipal y la impetrante de tutela suscribieron un contrato eventual a plazo fijo, vigente desde la indicada fecha hasta el 31 de diciembre del mismo año, con una remuneración mensual de Bs3 336.-; posteriormente, ambas partes firmaron un segundo contrato eventual denominado “para personal no permanente”, el cual tenía un plazo desde el 5 de enero de 2022 y fenecía el 31 de diciembre de igual año; estando dichas relaciones laborales, regidas por los arts. 6 del EFP y 60 del DS 26115, DS 23318-A, entre otras normas.

Con carácter previo al análisis del presente caso, es pertinente señalar que, el 30 de septiembre de 2022, fue promulgada la Ley 1468 de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales, cuyo objeto es resguardar los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral en caso de despido injustificado, la inamovilidad laboral, la falta de pago de remuneración o salario, y el cumplimiento del fuero sindical, estableciendo para tal efecto el procedimiento especial para su restitución, siendo su ámbito de aplicación a todas las trabajadoras y los trabajadores comprendidos en el ámbito de la Ley General del Trabajo, correspondiendo al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en ejercicio de su potestad administrativa, emitir las correspondientes resoluciones de restitución de derechos laborales, que constituyen actos administrativos de alcance particular, que gozan de los principios de legalidad y presunción de legitimidad.

Sin embargo de ello, tomando en cuenta que en el caso que se analiza, la desvinculación de la accionante sucedió el 30 de junio de 2021, y la referida Conminatoria fue emitida el 20 de julio del mismo año, teniendo presente que la citada Ley entró en vigor treinta días después de su promulgación, no pudiendo ser aplicada de manera retroactiva a las conminatorias de reincorporación laboral dictadas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo con antelación a su vigencia, ni el régimen de adecuación previsto en el Protocolo de actuación para la aplicación de la referida norma, vigente desde el 1 de noviembre de 2022; en cuyo caso, las causas presentadas ante la jurisdicción constitucional, denunciando el incumplimiento de conminatorias con anterioridad, deben resolverse en el marco de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, pronunciada por este Tribunal, como ocurre en el presente caso.

Una vez aclarado ese aspecto, y del examen efectuado de la causa que nos ocupa, se advierte que la peticionante de tutela sostiene un vínculo laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de la celebración de diferentes contratos de trabajo denominados no permanentes y a plazo fijo, suscritos en diferentes fechas a partir de la gestión 2002; no obstante, a raíz del cese de sus funciones, formuló una denuncia, la misma que dio lugar a que el Jefe Departamental de Trabajo La Paz emita la Conminatoria J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 092/2021, que dispuso la reincorporación de la mencionada a su fuente laboral, entre otras determinaciones. En ese marco, corresponde verificar los argumentos expresados en la referida Resolución administrativa, a objeto de establecer si la aludida entidad municipal dio cumplimiento efectivo o no a la misma, a tiempo de suscribir los nuevos contratos de trabajo con la impetrante de tutela:

1)  “…la trabajadora fue contratada mediante la suscripción de CUARENTA (40) CONTRATOS SUCESIVOS A PLAZO FIJO presuntamente ‘Eventuales’, aspecto que revela su irregular contratación y el desconocimiento a la normativa laboral determinada en la Resolución Ministerial N° 193/72, de 15 de marzo de 1972…

…el ‘G.A.M.LP.’ ignora las formas y tipos de contratación establecidas en la Ley General del Trabajo y desconoce los alcances de la L.G.T., que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales, asimismo las Disposiciones Finales de la indicada Ley N° 321 del 20 de diciembre de 2012 que establece claramente en su Artículo 3° señala que: Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente” (sic);

2)  “…el G.A.M.L.P. ha suscrito con la trabajadora denunciante CUARENTA (40) CONTRATOS SUCESIVOS A PLAZO FIJO, desde 28 DE OCTUBRE DE 2002, hasta el 30 DE JUNIO DE 2021, sin ninguna interrupción laboral, desempeñándose como ASISTENTE TECNICO DE INFORMACIONES  dependiente de la ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL, y al fenecimiento del último contrato a plazo fijo el 30 de junio 2021, no se procedió con otra recontratación, debiéndose considerar lo establecido por el Artículo 21 de la L.G.T., ‘En los contratos a plazo fijo se entenderá existir reconducción si el trabajador continúa sirviendo vencido el término del convenio.’ Cabe recordar que ‘no está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo’, para alcanzar la eficacia jurídica es imperativo el requerimiento de la REFRENDA ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en ese contexto el ‘GAMLP’ no estaba facultado para despedir al trabajador mas al contrario está OBLIGADO A BRINDARLE AMPARO A LA LUZ DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA ESTABILIDAD E INAMOVILIDAD LABORAL, puesto que importancia de los derechos del trabajador se elevaron a rango constitucional, de modo que será suficiente determinar si existen los caracteres de subordinación y dependencia, remuneración periódica y los demás descritos precedentemente, para establecer si se trata de una relación laboral, sujeta a la Ley General del Trabajo…” (sic);

3)   “…al no respetar la estabilidad laboral de la trabajadora denunciante, se estaría afectando su derecho a la vida digna no solamente para sí mismos, sino para sus familiares, en cuanto al sustento económico, por lo que, precautelando la estabilidad laboral de la trabajadora denunciante, se debe considerar que la misma debe permanecer vigente” (sic);

4)  “…del mismo modo se debe considerar que la trabajadora forma parte del grupo de riesgo de discapacidad del GAMLP, la cual sufre de discapacidad Física - Motora en un porcentaje de 31% de acuerdo al Carnet de Discapacidad emitido por el (CONALPEDIS-LA PAZ), y en consecuencia está protegida por los Artículos 46, 48, 49, 70, 71 y 72 de la Constitución Política del Estado; Ley 223 de 2 de marzo de 2012; Ley 977 de 23 de septiembre 2017; y D.S. 28699; D.S. 495; D.S. 3437 de 20/12/2017, que garantizan la inamovilidad funcionaria así como inserción laboral a personas con discapacidad” (sic); y,

5)   “Que los argumentos vertidos por la parte denunciada no constituyen causales legales para retirar a la trabajadora, ahora denunciante, por lo que corresponde establecer que la estabilidad laboral de la misma fue vulnerada, por lo que esta Cartera de Estado con el objeto de precautelar los derechos de los trabajadores debe restituir sus derechos en aplicación de lo establecido por la Constitución Política del Estado, en su Art. 48 parágrafo II y el Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, con relación a los principios del derecho laboral, por consiguiente, bajo este precepto corresponde la reincorporación de la trabajadora, más aún cuando el empleador no justificó legalmente su desvinculación” (sic).

De acuerdo al desarrollo jurisprudencial plasmado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este Tribunal unificó la línea jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación, determinando que la entidad demandada tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria de reincorporación, aunque hubiera planteado recursos de revocatoria o jerárquico, que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa; debiendo la misma, ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas, considerando que aquella no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de la tutela; puesto que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral, son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo, la situación laboral tanto para el empleador como el trabajador.

Ahora bien, en virtud al entendimiento jurisprudencial anotado en líneas precedentes, y conforme a los fundamentos expresados en la Conminatoria laboral J.D.T.L.P. /C.P.E. ART. 48/D.S. 0495/ 092/2021, se llega a evidenciar que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no dio cumplimiento efectivo a la misma, de acuerdo a sus alcances; esto debido a que, si bien como resultado de su emisión se mantuvo la relación laboral con la accionante; empero, fue en las mismas condiciones anteriores; es decir, suscribiendo dos contratos eventuales -en los cuales además se modificó el nivel salarial respecto al anterior vínculo contractual-, cuando más bien la aludida Conminatoria concluyó que a raíz de la firma de cuarenta contratos sucesivos a plazo fijo, sin ninguna interrupción, se había desconocido la normativa laboral determinada en la Resolución Ministerial (RM) 193/72 de 15 de marzo de 1972, estando obligado el empleador a otorgarle estabilidad laboral a la peticionante de tutela, como una garantía que tiene todo trabajador de permanecer en su fuente de trabajo y obtener los beneficios salariales y prestaciones que las leyes le brindan, mientras no incurra en causales que justifiquen su despido o retiro; derecho que debe consolidarse con la suscripción de un contrato de trabajo que refleje dicha característica; vale decir, de carácter indefinido, en aplicación de lo establecido en el art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT), observando además los alcances de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012; máxime, si la aludida Conminatoria identificó además que la impetrante de tutela formaba parte del grupo de personas con discapacidad del indicado ente municipal, la misma que sufre una discapacidad física motora en un porcentaje de 31%, de acuerdo al carnet de discapacidad emitido por el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS) La Paz; razón por la cual, se halla protegida por la Constitución Política del Estado y las normas legales que garantizan la inamovilidad funcionaria, así como, inserción laboral de este grupo vulnerable de personas.

En ese contexto, en virtud al entendimiento jurisprudencial anotado en líneas precedentes, corresponde conceder la tutela impetrada, disponiendo el cumplimiento integral de la referida decisión administrativa; siendo menester dejar en claro, que la justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la referida Conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación; debido a que, ese aspecto le corresponde a la judicatura laboral; por lo que, simplemente incumbe verificar si ésta fue acatada en su totalidad, sin prescindir ninguna de las disposiciones asumidas, conforme ya se precisó anteriormente.

Consecuentemente, este Tribunal advierte la vulneración de los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a un salario justo de la solicitante de tutela, consagrados en la Norma Suprema, abriendo por ello, el ámbito de protección que brinda la acción de amparo constitucional para obtener su restablecimiento.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, no obró de forma correcta.