SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0179/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2 y 8 ambos de marzo de 2022, cursantes a fs. 1, 105 a 114; y, 119, el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Director del Área Protegida Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Kaa Iya del Gran Chaco, inició un proceso administrativo sancionador en su contra, por la presunta comisión del delito de infracciones al interior de dicho espacio territorial, habiendo emitido la Resolución Administrativa        (RA) 003/2021 RA-AP-PN-ANMI KAA IYA del Gran Chaco de 14 de julio, en la que la autoridad de primera instancia resolvió declarar probada la denuncia en contra suya y sancionarle con 254,20 días multa, equivalente a Bs165 000.23.-(ciento sesenta y cinco mil bolivianos con veintitrés centavos).

Durante el proceso y con la emisión de la Resolución precitada, el Director del Área Protegida Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Kaa Iya del Gran Chaco, vulneró sus derechos fundamentales, causándoles agravios y afectando sus intereses, ya que durante el proceso se fueron mencionando diversas infracciones.

Adujo también, que la parte considerativa de la citada Resolución Administrativa, señaló que dentro del período probatorio, “…el denunciado... ‘NO presenta documentación idónea técnica o legal de descargo que desvirtúe la denuncia que demuestre que cuenta con las autorizaciones o permisos emitido por la dirección del Área Protegida y que desvirtúen la denuncia sobre las actividades ilegales realizadas contraviniendo lo establecido en el art. 90 inc. a, b y) del Reglamento General de Áreas Protegidas…’" (sic), indicando otros tipos de infracciones, ya que dicho artículo e incisos señalan como infracción: La ejecución al interior de las “APs” de actividades a usos no permitidos por la categoría de manejo, la zonificación y los reglamentos de uso y los desmontes en suelos con peligro de degradación cólica (viento), pudiendo ser estos estables o en procesos de degradación, dunas o lomas de arena, sin adoptar las medidas de protección y conservación exigidas.

Las supuestas infracciones se reiteraron en el párrafo posterior, afirmando que           “‘...se evidenció la infracción de actividad ilegal de reapertura de la brecha, ... contravención cometida por los propietarios del predio, contravención que se encuentra establecida en el art. 90 incisos a y b) del Reglamento General de Áreas Protegidas aprobado mediante D.S. N° 24781, y al no contar con permiso de ingreso y autorización para la realización de las actividades realizadas lo cual se convierte en un acto ilegal y contravencional’, cuando dichos artículos no señalan como infracción la ‘actividad ilegal de reapertura de la brecha’” (sic).

En la parte considerativa de la precitada Resolución, se afirmó que, "…Se ha comprobado que el lugar en el cual se cometieron los hechos denunciados fue en el Distrito Misiones, Inició Brecha 10 del Municipio de Charagua, Provincia Cordillera del Departamento de Santa Cruz, en los sitios próximo a las coordenadas: X: 559186, Y: 7786526 interior de la categoría Parque Nacional con maquinaria en brechas, aprovechamiento de postes, trabajo de alambrado en la categoría Parque Nacional realizada de forma ilegal sin contar con las autorizaciones y permisos que la ley 1333 y del Reglamento General de Áreas Protegidas’, siendo que tampoco dichas actividades se encuentran tipificadas por el artículo 90 del Reglamento General de Áreas Protegidas” (sic).

El Ordinal Primero de la parte resolutiva de la RA 003/2021 RA-AP-PN-ANMI KAA IYA, determinó "…Declarar PROBADA la denuncia por infracción dentro del Área Protegida - Kaa lya del Gran Chaco presentada por el Jefe de Protección Tec. Robert Salvatierra Montaño…" (sic), sin mencionar qué infracción tipificada fue probada, requisito indispensable en virtud a que desde el inicio y durante el proceso, así como en la misma Resolución, la tipificación de la infracción fue modificada y mutada.

Continuó señalando, que el Ordinal Cuarto dispuso la sanción -a su persona- del pago de una multa de acuerdo a lo establecido en el art. 89.III del Reglamento General de Áreas Protegida, sin considerar que el parágrafo II de dicha normativa, prevé: “…Las sanciones se impondrán tomando en cuenta la gravedad de la infracción, las circunstancias atenuantes o agravantes y la reincidencia en su comisión" (sic), disposición que de ser aplicada, se hubiera considerado que: a) Nunca cometió una infracción al interior del área protegida; b) Los postes y alambrados se encuentra en la zona desde muchos años atrás; y, c) Siempre apoyó en diferentes ámbitos al pueblo indígena ayoreo que vive en su interior y presta servicios gratuitos de alimentación y cobijo a los guarda parques cuando así lo requieren en el cumplimiento de sus funciones.

El decreto de 29 de junio de 2021, de señalamiento de audiencia de inspección ocular, afirmó que la denuncia fue presentada por un guarda parque del área protegida Amboró, quien no tiene jurisdicción ni competencia en el área protegida Parque Nacional y área natural de manejo integrado Kaa lya del Gran Chaco, acto ilegal en virtud a que el referido servidor público, no acreditó ninguna delegación ni avocación de funciones conforme lo previsto por la Ley de Procedimiento Administrativo.

El Auto de apertura del término de prueba, notificado adjunto a la RA 003/2021 RA-AP-PN ANMI KAA IYA del Gran Chaco, no señaló data de la emisión del mismo ni estableció las fechas de inicio y conclusión del término de prueba, contrariando la afirmación efectuada en la Resolución dictada el 2 de julio de 2021 a horas 18:25, afirmación falsa ya que el Auto que le fue notificado no contiene fecha ni hora de dicho actuado.

La RA 003/2021 RA-AP-PN ANMI KAA IYA, también determinó "‘…realizar acciones de reforestación en la zona intervenida, con el repoblamiento de especies nativas…’" (sic), sin considerar que el informe de valoración técnica ambiental de daños causados por la reapertura de brecha antigua dentro del área protegida, afirmó que los pozos para los postes de alambrados datan de décadas pasadas y no fueron realizados por él; es decir, que se le sancionó por un hecho que no cometió.

Durante el proceso y en la RA 003/2021 RA-AP-PN ANMI KAA IYA del Gran Chaco, se imputaron las siguientes infracciones supuestamente probadas:     “1) Apertura de Brecha; 2) Desmontes dentro de la categoría Parque Nacional con maquinaria en brechas; 3) Aprovechamiento de postes, 4) Trabajo de alambrada en la categoría Parque Nacional sin autorización, 5) Desmonte con maquinaria para alambrado dentro del área protegida Kaa lya, 6) Brecha de reciente apertura sobre brecha antigua, 7) Reapertura de brecha iniciada dentro del área protegida, 8) Brecha reaperturada con maquinaria en un ancho de 5 metros, 9) Desmonte dentro de la categoría Parque Nacional con maquinaria en brechas, 10) Aprovechamiento de postes trabajo de alambradas en categoría Parque Nacional sin autorización, 11) Actividad ilegal de reapertura de la brecha, 12) La ejecución al interior de las APs de actividades o usos no permitidos por la categoría de manejo, la zonificación y los reglamentos de uso. (Art. 90 Inc. a) del RGAP) y, 13) Los desmontes en suelos con peligro de degradación cólica (viento), pudiendo ser estos estables o en procesos de degradación, dunas o lomas de arena, sin adoptar las medidas de protección y conservación exigidas. (Art. 90 Inc. b del RGAP)” (sic).

Por lo manifestado precedentemente, concluyó que el Director del Parque Nacional y área natural de manejo integrado Kaa del Gran Chaco (autoridad de primera instancia), durante la sustanciación del proceso y en la RA 003/2021 RA-AP-PN ANMI KAA IYA del Gran Chaco, vulneró su derechos.

La Resolución sancionatoria incurrió en una fundamentación insuficiente porque no mencionó en que artículos del Reglamento General de áreas protegidas se encuentran once de las trece infracciones que le fueron imputadas, y que no se realizó una valoración expresa e individual de la prueba presentada; además tampoco hubo una motivación que señale el por qué, cuál el motivo para procesarle por infracciones inexistentes que no se encuentran tipificadas.

Por lo citado precedentemente, de conformidad al art. 91 inc. a) 4 del Reglamento General de Áreas Protegidas aprobado por DS 24781 de 31 de julio de 1997, interpuso recurso de apelación contra la RA 003/2021 RA-AP-PN-ANMI KAA IYA del Gran Chaco, arguyendo la vulneración de su derecho al debido proceso en sus vertientes a la defensa, a la fundamentación y motivación de las resoluciones y los principios de taxatividad, legalidad, tipicidad y seguridad jurídica.

Posteriormente, el Director Ejecutivo Nacional del SERNAP, resolviendo el recurso de apelación, pronunció la RA - DE - 092/2021  de 17 de agosto, notificada el 3 de septiembre de similar año, resolviendo de la siguiente manera:

“PRIMERO.- CONFIRMAR la Resolución Administrativa No. 003/2021 RA-AP-PN-ANMI KAA YYA DEL GRAN CHACO de fecha 14 de julio de 2021 es decir por infracción a lo dispuesto por el Artículo 90 inciso a) y b) del Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado mediante Decreto Supremo No. 24781 de 31 de julio de 1997, conforme a sus Ocho Disposiciones que deberán ser ejecutadas en primera instancia” (sic).

Adujo que el Director Ejecutivo Nacional del SERNAP, sin realizar un análisis minucioso del fundamento de la apelación interpuesta, confirmó las arbitrariedades, la discrecionalidad y vulneración a sus derechos fundamentales consagrado en la Constitución Política del Estado y las leyes, por parte de la autoridad de primera instancia, siendo que su deber era ejercer su facultad de control de legalidad de los actos del inferior, anulando obrados, para que en el proceso administrativo y la resolución sancionatoria, se respeten sus derechos, habiendo emitido una Resolución Administrativa que transgredió sus derechos al debido proceso, fundamentación, motivación y el principio de congruencia de las resoluciones.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia, así como a la defensa y los principios de taxatividad, legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 108.1, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: “1) Se deje sin efecto la RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA -DE- Nº 092/2021 de fecha 17 de agosto de 2021, emitida por el Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas – SERNAP; y,2) Se instruya al Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas - SERNAP, emita una nueva Resolución Administrativa, cumpliendo estrictamente el debido proceso en todos sus elementos constitutivos, garantizando el ejercicio de mis derechos y garantías constitucionales” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 18 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 210 a 217, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, a través de su abogado ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, añadiendo que: 1) La presente acción de amparo constitucional deviene de un proceso administrativo sancionador, por la supuesta comisión de infracciones en un espacio territorial, emitiéndose la                 RA 003/2021 RA-AP-PN-ANMI KAA IYA del Gran Chaco, en la que se declaró probada la infracción dentro del área protegida Kaa Iya el Gran Chaco, imponiéndole una sanción pecuniaria de Bs165 000.23.- así como la reforestación en la zona intervenida con el repoblamiento de especies nativas; es decir, que le impusieron dos sanciones; 2) La sanción precitada se circunscribió en un acta circunstanciada donde se tipificó la supuesta infracción en reapertura de brecha, que fue con base en del proceso administrativo; en tanto que en el decreto de 29 de junio de 2021, señaló como presunta infracción desmonte dentro de la categoría Parque Nacional o maquinaria en brecha; es decir, que aparentemente fueron dos infracciones las que estableció el decreto, cuando el acta se refirió solo a una; en esta de inspección ocular de 2 de julio de igual año, se estableció un desmonte con maquinaria para alambrado dentro del área protegida precitada; por lo que en la parte considerativa de la misma se señaló otra infracción, como ser el desmonte dentro de la categoría Parque Nacional con maquinaria en brechas, aprovechamiento de postes, trabajo de alambrados en la categoría Parque Nacional sin autorización; supuestamente contraviniendo el art. 90 incs. a) y, b) del Reglamento General de Áreas Protegidas y señala otros tipos de infracciones, siendo que ese artículo no señala esas infracciones; en la parte considerativa de “dicha resolución” se señaló que los hechos denunciados se suscitaron en el distrito de Misiones y esa brecha se inició en el municipio de Charagua, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz;3) En la parte resolutiva de la RA 003/2021 RA-AP-PN ANMI KAA IYA, no se menciona la infracción tipificada que fue probada; siendo el mismo un requisito indispensable en virtud a la cual se dio el inicio y tramitación del proceso administrativo; no se tipificó la infracción y simplemente se sancionó con el pago de una multa de acuerdo a lo establecido en el art. 89.3 del Reglamento General de Áreas Protegidas; sin embargo, la autoridad administrativa tomó en cuenta el parágrafo 3 y no así el 2, siendo que ese último señala que, las sanciones serán impuestas considerando la gravedad de la infracción, las atenuantes o agravantes y la reincidencia en su comisión; lamentablemente esos aspecto no fueron considerados por la autoridad administrativa; 4) Otra vulneración sistemática fue que la denuncia fue planteada por un guarda parque del área protegida Amboró, quien no tiene jurisdicción ni competencia en dicho lugar del parque nacional, siendo un acto ilegal, ya que no acreditó delegación ni avocación de funciones, conforme dispone la norma administrativa Ley de Procedimiento Administrativo; 5) La RA 003/2021 RA-AP-PN-ANMI KAA IYA del Gran Chaco, contiene trece infracciones; por lo que no se entiende cuál fue la infracción, reapertura de brecha nuevamente, reapertura con maquinaria, desmonte dentro de la categoría, actividad ilegal, ejecución al interior de las áreas protegidas de actividades y los desmontes en suelos con peligro de degradación; 6) La “Resolución Jerárquica” que ratificó la Resolución inicial en todo su contenido, no hizo ninguna valoración técnica ni legal, transgrediendo su derecho al debido proceso en su vertiente derecho a la defensa, fundamentación, motivación de las resoluciones y los principios de taxatividad, legalidad, tipicidad y seguridad jurídica; 7) La lesión del derecho a la defensa no solo está referida a la aplicación de plazos procesales, sino también, al conocimiento de la infracción calificada adecuadamente, para que así su defensa se circunscriba al hecho a defender; 8) En cuanto a los principios de taxatividad, legalidad y seguridad jurídica, la autoridad jerárquica no hizo ninguna valoración; 9) Respecto al principio de legalidad, al aceptar la formulación de una denuncia por una persona que no tenía jurisdicción tampoco competencia para hacerlo, se está incidiendo en una usurpación de funciones; 10) Aclaró que se solicitó la autorización de dicha brecha el 1 de marzo de 2021 -expuesta por el accionante-, lamentablemente la misma mereció simplemente una autorización verbal de parte de la mencionada persona que formuló la denuncia en su contra; y, 11) La Resolución confutada incurrió en falta de fundamentación, así como incongruencia omisiva externa, “porque existe una estricta correspondencia entre lo que se ha peticionado, lo que se ha analizado y lo que se ha resuelto, no responde a lo solicitado, es decir, no analiza, no se pronuncia sobre todos los alcances de los principios de taxatividad, legalidad y seguridad jurídica” (sic).

I.2.2. Informe del demandado

Teodoro Mamani Ibarra, Director Ejecutivo del SERNAP, presentó informe escrito cursante de fs. 205 a 209 vta., mediante el cual impetró la deniegue de tutela solicitada, con base en los siguientes argumentos; i) Por Resolución Ministerial (RM) 258 de 20 de noviembre de 2020, acreditó su condición de Director Ejecutivo del SERNAP; ii) El accionante no cumplió con el principio de subsidiariedad previsto en el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), toda vez que, en el caso de autos concluida la instancia administrativa, conforme al mandato normativo instaurado en el art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), correspondía interponer el proceso contencioso administrativo, más aún, cuando la normativa vigente estableció que este tipo de procesos -contencioso administrativo- de naturaleza ambiental deber ser conocidos por el Tribunal Agroambiental; en tal sentido, correspondía que el accionante acuda ante el Tribunal referido, conforme establecen los                arts. 189.3 de la CPE y 144.I.4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), que señala que es atribución del Tribunal Agroambiental “Conocer y resolver en única instancia procesos contenciosos administrativos respecto de actos y resoluciones administrativas que definan derechos en materia agraria, forestal, ambiental, de aguas, biodiversidad y su componente asociado; así como de las autorizaciones que otorgue la Autoridad Ambiental Competente”. La Ley del Órgano Judicial instituyó de manera precisa esa facultad para el Tribunal Agroambiental, caso contrario qué sentido tendría el ejercicio de esa atribución; iii) Debido a la negligencia para interponer proceso contencioso administrativo, el accionante recurrió a la acción de amparo constitucional; empero, la formulación fue realizada fuera de término, ya que el 3 de septiembre de 2021 se hizo conocer al impetrante de tutela, la RA-DE- 092/2021 que le fuera notificada el 24 de agosto de igual año y de conformidad a lo establecido por el art. 780 del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable por mandato de la Disposición Final Tercera de dicho cuerpo normativo tenía un plazo de noventa días para interponer proceso contencioso administrativo; es decir, hasta el 24 de noviembre de similar año; sin embargo, para enmendar esa omisión atribuible al peticionante de tutela, interpuso la presente acción de amparo constitucional, cuando correspondía interponer proceso contencioso administrativo, cuya presentación feneció el 24 de noviembre del mismo año; empero, lo definitivo en el presente caso es, que conforme al art. 33.III de la LPA, el ahora solicitante de tutela fue notificado en tablero del SERNAP, el 24 de agosto de 2021 y el 3 de septiembre de igual año, se le hizo conocer sobre la RA-DE- 092/2021, y de ninguna manera se procedió con una nueva notificación; iv) El impetrante de tutela procura sorprender la buena fe de la Sala Constitucional al formular la acción de amparo constitucional fuera del plazo de los seis meses, fenecido el 24 de febrero de 2022; v) Innegablemente existe transgresión al Reglamento General de Áreas Protegidas Decreto Supremo (DS) 24781 de 31 de julio de 1997, habida cuenta que el Informe Pericial de Valoración Técnica Ambiental PN-ANMI KAA YYA TMA 16/2021 de 12 de julio de 2021, estableció con precisión objetiva que la afectación realizada (desmonte y reapertura de camino) por el ahora accionante es de gran magnitud, ya que re aperturó un camino de más de 32 km., con cuatro m., de ancho en una superficie total de 131.908 m², aspecto que no fue negado ni desmentido por el referido demandante de tutela; vi) El solicitante de tutela no negó las acciones antrópicas efectuadas por su persona dentro del área protegida, sino se limitó a cuestionar sobre las actividades desarrolladas por él y, la proporcionalidad de la sanción impuesta, así como la actividad de reapertura y desmonte efectuado; y, vii) No es evidente la lesión de los derechos denunciados como a la impugnación, ya que él tuvo la posibilidad de interponer recursos en la vía administrativa, es más se abrió la posibilidad de interponer el proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 35 de 18 de marzo de 2022, cursante de fs. 217 a 218 vta., denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: a) De
acuerdo al informe presentado por la autoridad demandada, se tiene que la RA - DE - 092/2021, se habría notificado en la ciudad Nuestra Señora de La Paz y de forma textual la notificación remitida, señala: "‘...notificación en tablero, en ambiente de la Dirección Jurídica del SERNAP en la ciudad de La Paz en fecha 24 de agosto de 2021, se procedió a notificar con resolución administrativa 92/2021 que resuelve el recurso de apelación contra la resolución administrativa sancionatoria, notificado Charles Leonard Dunn; notificado con un testigo de actuación en Secretaría y el notificador es el responsable jurídico ambiental del SERNAP..." (sic); y, b) De los datos del proceso se advierte que se practicó la notificación en tablero judicial tal como lo permite la norma, previsto en el art. 33.III de la LPA y tomando en cuenta también que el accionante tiene su domicilio en la ciudad de Santa Cruz de La Sierra, no así en la similar Nuestra Señora de La Paz, donde cumple sus funciones la autoridad demandada, por ende es válido que se lo hubiese notificado en tablero el 24 de agosto de 2021, por lo que tenía el plazo de seis meses para interponer su acción de amparo constitucional, toda vez de que el art. 129 de la CPE establece el plazo para la interposición dicha acción tutelar, indicando de que la misma se interpondrá dentro de los siguientes seis meses de conocido el acto. En este caso hay un conocimiento real por parte del hoy impetrante de tutela que ha planteado su acción tutelar fuera del plazo establecido en la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional, por ello es de que denegaron la tutela por improcedencia.