SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0222/2023-S1

La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la vida, la salud y a una vejez digna, toda vez que el Director demandado mediante la Resolución de Impugnación 026/2021, confirmó la calificación asignada por la Comisión Evaluadora de 58 sobre 100, otorgándole un puntaje de 0 sobre 30 en lo que corresponde al campo de Calidad de Servicio Brindado y Técnicas de Administración del Despacho Notarial, información debió ser generada como resultado de dos inspecciones que debían realizarse a los despachos notariales, siendo que en su caso, no se realizó ninguna inspección, por lo que ha sido incorrectamente evaluada; razón por la cual, solicita se conceda la tutela y se disponga se deje sin efecto la Resolución de Impugnación 026/2021 de 7 de diciembre; y, en consecuencia, se dicte nueva resolución compulsando el hecho de no haberse realizado inspección alguna y no tomados en cuenta en la calificación del inciso b).- Calidad del Servicio y Técnicas de Administración del Despacho Notarial, puntaje 0/30 de 17 de noviembre de 2021. 

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: i) Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y excepciones al principio de subsidiariedad; ii) Sobre el debido proceso; y,         iii) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y excepciones al principio de subsidiariedad

La SCP 0584/2019-S2 de 22 de julio, recogió la jurisprudencia constitucional en cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y las excepciones al principio de subsidiariedad, señaló entre otras a las personas adultas mayores como grupo de atención prioritaria, tomando en cuenta que este grupo requiere de una atención inmediata y reforzada, conforme dispone el art. 67 y siguientes de la CPE que prohíben todo trato discriminatorio y por el contrario tienen derecho a una vejez digna, con calidad y calidez humana; en ese sentido señaló que:

La SCP 0614/2012 de 23 de julio, se pronunció sobre la naturaleza jurídica de esta acción de defensa, así como a la excepción del principio de subsidiariedad que la caracteriza, tomando en cuenta a los denominados grupos de atención prioritaria, en cuyo ámbito se encuentran las mujeres embarazadas, niños y adultos mayores, al señalar:

La acción de amparo constitucional, es una garantía jurisdiccional instituida para la tutela de derechos fundamentales contenidos en la Norma Suprema y en la ley -art. 128 CPE-, abarcando a todos aquellos que no estén específicamente protegidos por otras acciones tutelares; cuando se advierta que a consecuencia de un acto ilegal u omisión indebida de autoridad pública o de persona individual o colectiva, se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir. Su procedencia o activación está supeditada a la estricta observancia de los principios de inmediatez y subsidiariedad, que implica la presentación de la acción en el plazo de seis meses de conocido o de haber sido notificado con la vulneración alegada y previamente a haber agotado todos mecanismos legales existentes.

Precisada así la naturaleza jurídica de esta acción tutelar, la jurisprudencia constitucional -SSCC 0143/2003-R, 0165/2010-R y 0294/2010-R, entre otras-estableció excepciones al principio de subsidiariedad en los cuales resulta necesaria la prescindencia del citado principio, con la finalidad efectivizar o materializar derechos fundamentales demandados como conculcados, frente a aspectos formales. Así cuando advierta la existencia de un daño irreparable o irremediable, que coloque al accionante en una situación de necesidad que justifique la urgencia de la protección que brinda este medio de defensa; cuando, pese a existir medios de defensa, estos resulten ineficaces para el restablecimiento del derecho; frente a medidas de hecho; y, cuando se trate de grupos de atención prioritaria, en cuyo ámbito se encuentran las mujeres embarazadas, niños, adultos mayores, personas con capacidades diferentes y pueblos indígenas.

Asimismo, la SCP 1069/2013 de 16 de julio, expresó el siguiente razonamiento al respecto:

(…) es importante destacar que la vía jurisprudencial, de manera fundamentada se establecieron ciertas situaciones que se abstraen del principio de subsidiariedad que rige a las acciones de amparo constitucional en casos estrictamente limitados por la misma; en los que, pese a la existencia de medios intraprocesales de impugnación, sin embargo, los mismos no impedirían la consumación de una evidente amenaza, restricción o lesión de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales, por no constituir vías idóneas para su inmediato cese, lo que podría ocasionar un daño irreparable o irremediable; excepciones entre la que se pueden citar, denuncias sobre comisión de medidas de hecho, demandadas de mujeres embarazadas trabajadoras, niños, niñas y adolescentes, personas con capacidades diferentes y de la tercera edad (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la SCP 1171/2015-S3 de 16 de noviembre, concluyó que:

…el ámbito preventivo de la acción de amparo constitucional, está destinado a evitar la vulneración de derechos a través de la concesión de una tutela constitucional inmediata y efectiva que evite la consumación de la lesión y/o violación de derechos. En ese sentido, los pronunciamientos de esta jurisdicción fueron uniformes al sostener que, la abstracción del principio de subsidiariedad que uniforma a esta acción tutelar, se producirá cuando sea previsible un daño irreparable o irremediable, cuando el medio de defensa resulte ineficaz y se trate de grupos de atención prioritaria, como ser: niños, adultos mayores, personas con capacidades diferentes y mujeres en estado de gestación; posteriormente, se amplió esta abstracción a casos en los que se encuentren comprometidos los derechos a la salud y la vida, así como los referidos a temas de discriminación y racismo, siendo sin embargo el común denominador de dicha aplicación excepcional, la acreditación objetiva del daño irreparable (las negrillas son ilustrativas).

III.2. Sobre el derecho al debido proceso

El art. 115.II de la CPE, dispone que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; a su vez, el art. 117.I de la Norma Suprema, establece que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (…)”.

El derecho al debido proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9; 10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). 

Por otra parte, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden; entendimiento que fue recogido en la SCP 0567/2012 de 20 de julio^[1], que estableció importante doctrina jurisprudencial.

En ese contexto, corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.

La SC 0902/2010-R de 10 de agosto, respecto al debido proceso, en el Fundamento Jurídico III.5, señaló que:

En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (…)

…no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

El reconocimiento del debido proceso como derecho, garantía y principio, también se encuentra plasmado en la SC 0086/2010-R de 4 de mayo, en cuyo Fundamento Jurídico III.7, indicó:

…el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho humano (…).

En resumen, se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas; y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos; es decir, que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.

III.3.  Análisis del caso concreto

           La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la vida, la salud y a una vejez digna, toda vez que el Director ahora demandado, mediante Resolución de Impugnación 026/2021 confirmó la nota asignada por la Comisión Evaluadora de 58 sobre 100, otorgándole un puntaje de 0 sobre 30 en lo que corresponde al campo de Calidad de Servicio Brindado y Técnicas de Administración del Despacho Notarial, no obstante que esa información debió ser generada como resultado de dos inspecciones que debían realizarse a los despachos notariales, siendo que en su caso, no se realizó ninguna inspección, motivo por el cual, ha sido incorrectamente evaluada.

Previamente, corresponde precisar que el Tribunal de garantías denegó la presente acción tutelar en observancia al principio de subsidiariedad, por cuanto la accionante no reclamó dicho aspecto en su impugnación; sin embargo, conforme consta por la documental de fs. 19, la impetrante de tutela es una persona de la tercera edad, por consiguiente resultan aplicables los entendimientos de la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, sobre la excepción al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional para grupos vulnerables como los de la tercera edad, siendo posible en este caso ingresar al fondo de la problemática planteada.

Del análisis de los antecedentes descritos en Conclusiones, se evidencia que por Informe DIRNOPLU/DPTAL.BENI 068/2021 de 14 de julio, emitido por el Director Departamental del Beni, respecto a las Inspección de la Notaría de Fe Pública Municipios de San Andrés, informó que la Notaria no ejerce sus funciones en la última dirección de la oficina notarial, “Comunidad de Puente San Pablo, entrada principal lado de la oficina de la alcaldía”, que fue proporcionada por la Notaria Mirian Durán Aue el 2 de marzo de 2020, acompañada de un croquis del domicilio. Se tiene también el Reporte de Verificación y Validación de los Criterios de Evaluación a nombre de Miriam Durán Aue -ahora accionante- con un puntaje total de 58/100, conforme al siguiente detalle: a) Aspectos Disciplinarios; puntaje 50/50; b) Calidad de Servicios Brindado y Técnicas de Administración del Despacho Notarial; puntaje 0/30; y, c) Capacitación y Actualización Técnica y Académica, puntaje 8/20, todos de 17 de noviembre de 2021; obteniendo un puntaje total de 58/100, evaluación de desempeño negativo.

Por memorial de 1 de diciembre de 2021, la ahora solicitante de tutela, impugnó la calificación obtenida en la evaluación de desempeño, señalando que ha cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos para la evaluación; recurso que fue resuelto a través de la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 026/2021 de 7 de diciembre, por el Director General Ejecutivo de la Dirección del Notariado Plurinacional, confirmando totalmente la puntuación de 58 sobre 100 puntos, obtenida por la ahora impetrante de tutela, Notaria de Fe Pública N° 1 del municipio de San Andrés del departamento del Beni.

Ahora bien, la accionante al impugnar el resultado de su evaluación, alegó que ha cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos para la evaluación, por cuanto en los campos: 1) Aspectos Disciplinarios; expresa que como Notaria no ha sido objeto de procesos disciplinarios; sin embargo, existen procesos pendientes de resolución vía constitucional, lo que no sería objeto de calificación negativa; 2) Capacitación y  Actualización Técnica y Académica; dentro de este aspecto consta su perseverancia y constante superación profesional, capacitándose para el ejercicio notarial con Diplomados y próximamente con Maestrías y Doctorados, por lo que suponer que eso sea merecedora de una calificación negativa, no corresponde tomando en cuenta la calidad de capacitación cursada;       3) Calidad del Servicio Brindado y Técnicas de Administración del Despacho Notarial; conforme a las reglas de convivencia y relaciones humanas, al cliente se le da un trato cordial, una atención calidad y calidez, celeridad y puntualidad, no existiendo ninguna denuncia o queja que pudiera ser tomada en cuenta como una causal para una calificación negativa. Debe considerarse que en la localidad de Puente San Pablo, se trabaja con un internet pésimo, por motivos del COVID no se ha trabajado normalmente en estos años, modificando el ritmo de vida, condicionando sus labores al cuidado de la salud y la vida, lo que ha ocasionado una serie de modificaciones en el ámbito laboral; por lo que no existe causal para obtener una calificación negativa, teniendo inclusive la mejor puntuación en capacitación y actualización técnica y académica debido a la importante formación con la que cuenta.

Por su parte, el Director General Ejecutivo de la Dirección del Notariado Plurinacional, ahora demandado, en la Resolución de Impugnación 026/2021 de 7 diciembre, que resolvió confirmar totalmente la puntuación de 58 sobre 100 puntos, obtenida por la ahora impetrante de tutela, fundamentó: i) La documentación en la que la impugnante respalda su impugnación, versa sobre una acción de amparo constitucional planteada contra la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 064/2021 de 30 de septiembre, misma que no se centra en el periodo evaluado, por lo que al no registrar sanción algún entre agosto del año 2019 al mes de agosto de 2021, la Comisión Evaluadora de forma correcta, asignó al módulo de aspectos disciplinarios, los 50 puntos correspondientes;         ii) Respecto a la Capacitación y Actualización Técnica y Académica, la impugnante, no refiere en específico que aspectos cuestiona, limitándose a señalar que no se tomó en cuenta la “calidad de capacitación cursada”, ante tal imprecisión, no se puede establecer cuál sería su cuestionamiento; empero, corresponde señalar que de los antecedentes se tiene que, el Diplomado y los cursos realizados fueron considerados otorgándoles, el puntaje respectivo; iii) En cuanto a la Calidad del Servicio Brindado y Técnicas de Administración del Despacho Notarial; tampoco especifica qué aspectos habrían sido mal valorados por la Comisión Evaluadora; sin embargo, cabe mencionar que conforme a la documentación correspondiente a la evaluación de la impugnante, se tiene que los Formularios de Inspección Ordinaria correspondientes a las gestiones 2020 y 2021 se encuentran vacíos, en razón a que en la fecha programada para efectuar las inspecciones respectivas, la Oficina Notarial se encontraba cerrada.

Con esos antecedentes, se advierte que la autoridad ahora demandada respecto al primer agravio de la impugnación, argumentó que asignó a al módulo de Aspectos Disciplinarios, un puntaje de 50 puntos; es decir, que la ahora accionante obtuvo el puntaje máximo de 50 sobre 50, por cuanto no registra sanción alguna en el periodo evaluado; consiguientemente sobre este punto no existe mayor discusión, por cuanto no ha sido restado ningún puntaje por procesos disciplinarios.

Con referencia a la Capacitación y Actualización Técnica y Académica, el Director demandado, precisó que el Diplomado y los cursos realizados, fueron calificados, otorgándoles el puntaje respectivo de 8/20, habiendo sido considerados los mismos de acuerdo a los antecedentes; sobre este aspecto, tampoco la impetrante de tutela individualizó qué cursos o certificados no fueron tomados en cuenta, o en su caso a cuáles no se les asignó correctamente el puntaje respectivo.

Finalmente, en cuanto a la Calidad del Servicio Brindado y Técnicas de Administración del Despacho Notarial; se tiene que la Comisión Evaluadora calificó este aspecto con 0/30, al respecto la autoridad del DIRNOPLU ahora demandada al momento de resolver este agravio, expresó que la accionante no ha especificado qué aspectos habrían sido mal valorados por la Comisión; no obstante aquello, de acuerdo a los Formularios de la Inspección Ordinaria correspondiente a las gestiones 2020 y 2021, se encuentran vacíos, en razón a que en la fecha programada para efectuar las inspecciones respectivas, la Oficina Notarial se encontraba cerrada.

En ese sentido, sobre este último aspecto sobre el cual la ahora accionante centra su acción tutelar, se tiene que conforme a los formularios adjuntos de 6 de julio de 2021, firmados por el Director Departamental del Beni del Notariado Plurinacional en su condición de Responsable de la inspección, se verifica que están en blanco, lo cual encuentra su explicación en el Informe DIRNOPLU/DPTAL.BENI 068/2021 de 14 de julio (Conclusiones II.1), el que señala que con relación a la inspección ordinaria realizada en el municipio de San Andrés, evidencia que la Notaria no ejerce sus funciones en la última dirección de la oficina notarial, “Comunidad de Puente San Pablo, entrada principal lado de la oficina de la alcaldía”, proporcionada por la Notaria Mirian Durán Aue el 2 de marzo de 2020 y acompañada de un croquis de dicho domicilio.

Asimismo, informa que estando en la referida dirección, no se encontró una oficina notarial y tampoco oficinas del Gobierno Autónomo Municipal de San Andrés, por lo que consultando con los vecinos, mencionaron que nunca existió oficina notarial en ese lugar y que la Sub Alcaldía de San Andrés se encontraba en otra dirección; por lo que se dirigió a la Sub Alcaldía de Puente San Pablo del Municipio de San Andrés para entrevistarse con dicha autoridad, quien le manifestó que era evidente que en esa dirección no existió una oficina notarial, pero que había visto un letrero de Notaría cerca del nuevo mercado de esa población; motivo por el cual, se dirigió con el Sub Alcalde donde existía un letrero con el nombre de la notaría, pero no estaba funcionando y por el testimonio de Moisés Alvarado, Sub Alcalde, la oficina notarial no presta el servicio a la población y el predio mostraba signos de abandono. Por otra parte, informó que, para verificar el servicio que presta el Banco Unión, se realizó una visita al mismo, estaba atendiendo con normalidad y contaba con servicio de internet al igual que la Sub Alcaldía.

De igual modo, como resultado de la inspección afirmó que en la Dirección Departamental no cursa información alguna sobre carga procesal y antecedentes notariales, de igual forma sobre inicio de trámites voluntarios de la gestión 2019 y 2020 y tampoco cursa información sobre remisión de trámites voluntarios de manera mensual. Finalmente, señala que antes de retornar, se realizó una nueva visita al lugar donde supuestamente funcionaba la oficina notarial, pero continuaba cerrada, concluyendo que la Notaria no se encuentra en el lugar de sus funciones.

En ese sentido, corresponde precisar que los argumentos esgrimidos por la accionante en esta acción tutelar, resultan vagos y generales, no se observa que haya efectuado cuestionamiento alguno a la Resolución ahora cuestionada, menos haber efectuado la relación entre los derechos que considera vulnerados con la Resolución ahora confutada, limitándose a señalar que nunca se realizó inspección a la Notaría a su cargo y que no podía calificarse lo que no se verificó; sin embargo, se advierte la existencia del Informe emitido por el Director Departamental del Notariado, el cual concluye que la oficina notarial a cargo de la ahora accionante, no presta el servicio a la población, el predio muestra signos de abandono y que la Notaria no se encuentra en el lugar de sus funciones, asimismo que en esa Dirección Departamental no cursa información sobre inicio y remisión de los trámites voluntarios correspondientes a las gestiones 2019 a 2020.

A partir de lo señalado, se concluye que el aspecto referido a la inspección que recién ahora reclama la impetrante de tutela, evidentemente no fue calificado, por cuanto la Notaría se encontraba cerrada, siendo ésta la única responsable de no estar en el lugar donde debe ejercer sus funciones o no haber puesto en conocimiento de manera oportuna a la autoridad correspondiente, cualquier cambio o ausencia del domicilio.

En consecuencia, analizada la Resolución ahora cuestionada, no se advierte vulneración alguna a los derechos invocados por la accionante; al contrario, se observa que el Director ahora demandado, ha emitido pronunciamiento de manera puntual a cada uno de los agravios que fueron planteados por la accionante en su recurso de impugnación, guardando la debida coherencia y la justificación de la decisión que confirmó los resultados de evaluación de desempeño de la ahora impetrante de tutela.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta, aunque con otros fundamentos.