SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0108/2023-S4
Fecha: 10-Abr-2023
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0108/2023-S4
Sucre, 10 de abril de 2023
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 45997-2022-92-AAC
Departamento Beni
En revisión la Resolución 01/2022 de 7 de enero, cursante de fs. 333 a 341 vta., interpuesta por Julio Guisbert Encinas contra Ciriaco Rodríguez Vásquez, Alcalde y Wilcob Medina, Secretario Municipal de Planificación y Desarrollo Territorial ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento de Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 27 de diciembre de 2021, cursante de fs. 125 a 134, y, el de subsanación de 31 de diciembre de 2021 (fs. 136); el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Por folio real 8021010014410, evidencia que es propietario de los terrenos urbanos denominado Villa Copacabana, ubicados en la zona F, Distrito 6 de la ciudad de Riberalta del departamento de Beni, con una extensión superficial de 41.9131 ha, terrenos que cuando se encontraban fuera del radio urbano fueron sometidos a proceso de saneamiento ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), sin embargo, paralelo a dicho proceso, el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, tramitó ante las instancias correspondientes la ampliación del área urbana; por lo que, tomando conocimiento el INRA de dicha ampliación, perdió competencia sobre los referidos terrenos.
El 21 de noviembre de 2020, el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, emitió la Ley Municipal Amazónica 137 de Promoción de Mecanismos para Densificar el Territorio Urbano del municipio de Riberalta, para impulsar que propietarios de fundos rústicos que se encuentren en los límites de la mancha urbana, conforme a la Ley Municipal 040 de 5 de mayo de 2016, presenten sus proyectos de urbanización, razón por la que su hijo como su apoderado, con la presencia de Notario de Fe Pública, se apersonó al ente municipal para el inicio de su trámite administrativo; sin embargo, mediante el oficio CITE: GAMR/LOC/DESP/ 013/2021 de 2 de febrero, se le hizo dos observaciones respecto a que debió adjuntar certificado catastral y folio real actualizado, a pesar de que en el inicio del referido tramite, dichos documentos fueron presentados conforme se describió en el acta notarial de presentación; razón por la que adjuntando nuevamente dichos documentos requeridos, mediante acta notarial presentó toda la documentación requerida para el trámite de urbanización, es así que, por Informe Legal AGAJ 043/2021 de 2 de enero, la etapa de presentación concluyó precluyendo la misma, quedando únicamente realizar y presentar el proyecto de urbanización de los terrenos de Villa Copacabana.
Sin embargo, cuando se produjo el cambio de gestión municipal, el nuevo Alcalde que en campaña electoral prometió de manera demagógica la entrega de terrenos urbanos, siendo que de manera impropia e inadecuada se comenzaron a retrotraer trámites administrativos que ya habían precluido anulando incluso documentación que acredita el derecho propietario de particulares, vulnerando derechos y garantías constitucionales; emitiendo la Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 06/2021 de 5 de julio, por la que declararon incumplida la obligación impuesta por el art. 4 de la Ley 137 de 21 de noviembre de 2020 y subsistente la presunción a la que se refiere la primera parte del art. 5 de la misma ley, retrotrayendo el tramite administrativo a la revisión de documentación de los terrenos denominados Villa Copacabana; fallo ante el que presentó recurso de revocatoria, emitiéndose la Resolución Administrativa Secretarial 015/2021 de 18 de agosto, que confirmó el fallo impugnado, razón por la que, interpuso recurso jerárquico que fue resuelto mediante Decreto Ejecutivo 005/2021 de 8 de noviembre, que desestimó su recurso por carecer de legitimación activa manteniendo la Resolución 015/2021; empero, el referido fallo jerárquico es incongruente y no guarda relación con la Resolución Administrativa Secretarial 06/2021, puesto que, el mismo ingresó a analizar la documentación de su derecho propietario, olvidando que quien le reconoció dicho derecho fue el mismo Gobierno municipal mediante Decreto Edil 023/2017, mismo que fue producto de un trámite administrativo sustanciado conforme a la Ley 247 de consolidación de derecho propietario y conversión del uso de suelos rural a urbano.
Añade que la Resolución Administrativa 006/2021, no tienen ningún sustento técnico ni jurídico que haya dejado sin efecto el informe legal AGAJ 043/2021, contraviniendo el principio de congruencia y motivación, lesionado sus derechos al debido proceso, la seguridad jurídica y legalidad, puesto que, tampoco se tomó en cuenta que existe el informe legal AGAJ 043/2021 que cerró la etapa o fase administrativa correspondiente, por lo que, en ese momento operó la preclusión; asimismo tanto la Resolución administrativa 006/2021, como el Decreto Ejecutivo 005/2021, atentan con el derecho de propiedad privada que fue desconocido por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento de Beni, que en inicio reconoció dicho derecho mediante decreto edil, que dispuso se realice el trámite de urbanización; esto, implica un desconocimiento que vulneró el debido proceso y la seguridad jurídica; a partir de estos hechos y las promesas demagógicas realizadas por el Alcalde en su campaña política, se produjo el avasallamiento y tráfico de sus terrenos, que cada día se consolidan más, teniendo además una edad avanzada y un estado de salud delicado.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso, la seguridad jurídica, legalidad, así como el derecho a la propiedad privada; citando al efecto, los arts. 56.I, 115.II, 117, 178.I y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se disponga: a) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa Secretarial 006/2021 y la Resolución Administrativa Secretarial 015/2021, emitidas por el Secretario Municipal de Planificación y Desarrollo Territorial; así como el Decreto Ejecutivo 005/2021, emitido por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta; b) Se mantenga firma e incólume el Informe Legal AGAJ 043/2021 de 2 de enero, con el título de Primer Informe de Documentación Presentada conforme a la Ley Amazónica 137, debiendo proseguirse con los trámites conforme a la referida ley, que es la etapa de presentar el proyecto de urbanización de los terrenos denominados Villa Copacabana; y, c) Mantener firme e incólume el Decreto edil 023/2017, emitido por Omar Núñez Vela Rodríguez, ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta que fue producto del trámite administrativo conforme a la Ley 247.
1.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 6 de enero de 2022, suspendida y reinstalada e 7 de igual mes y año, según consta en el acta cursante de fs. 322 a 332, presentes el solicitante de tutela, las autoridades demandadas y los terceros interesados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El accionante, por intermedio de su abogado ratificó los fundamentos contenidos en su memorial de acción de amparo constitucional, reiterando los mismos en la audiencia de consideración de la referida acción tutelar.
I.3.2. Informe de la autoridad demandada
Ciriaco Rodríguez Vásquez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento de Beni, representado por María Shirley Moscoso Fernández; mediante informe escrito presentado el 6 de enero de 2022, cursante de fs. 184 a 188, señaló que: 1) El accionante presentó acción de amparo constitucional contra poseedores del área de terrenos que indica son de su propiedad, a cuya acción el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta fue citado, de lo que se puede colegir existen terceros interesados en el presente caso y que la situación del derecho propietario ya fue analizada en la vía constitucional; 2) En el caso en análisis las resoluciones ahora cuestionadas, fueron sustanciadas aplicando la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002– y su reglamento, normativa que en su art. 70 establece que una vez resuelto el recurso jerárquico, el interesado puede acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, en tal razón, el impetrante de tutela debió previo a la presente acción tutelar activar todos los medios o recursos legales que la ley le otorga, es decir, debió demandar en la vía del contencioso administrativo.
Asimismo, la Autoridad antes mencionada, mediante escrito de la misma fecha, cursante de fs. 189 a 192 vta., en relación al fondo de la acción de amparo constitucional señaló que: i) La Ley Municipal 137 y su procedimiento, claramente estableció que el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta tienen competencia para realizar la revisión de documentos que acreditan el derecho propietario de los solicitantes; razón por la que, se realizó la referida revisión de la documentación aportada al proceso administrativo, ahora, en cuanto a la supuesta preclusión de los actos administrativos en relación al Informe legal AGAJ 043/2021, el mismo fue realizado de manera global y no especifico en relación a la carpetea de los terrenos de Villa Copacabana, y conforme lo previsto en el art. 48 de la Ley 2341, dentro del proceso administrativo se pueden emitir todos los informes que se consideren necesarios para emitir la Resolución final del procedimiento, puesto que, el mismo no concluye con la emisión de un informe legal; ii) En cuanto a la vulneración del debido proceso y a la seguridad jurídica, el solicitante de tutela expuso un simple enunciado, sin precisar ni explicar de qué manera los resoluciones que se impugnan vulneran sus derechos, tampoco explica cuál es la normativa que el ente administrativo debió aplicar o cual hubiese sido la norma mal aplicada, no siendo suficiente la simple acusación de vulneración de derechos para revisar lo obrado en todo el proceso; y, iii) En cuanto al derecho propietario del accionante, en el proceso administrativo no se presentó documento traslativo de dominio conforme establece la normativa civil, puesto que, como expresamente reconoce el accionante, en el proceso de saneamiento el INRA lo tuvo como poseedor legal, debiendo entenderse que en el ámbito legal del derecho agrario, la posesión legal tiene sus propias connotaciones, aspecto muy diferente a lo que sucede en el ámbito civil que regula el derecho propietario en el área urbana; por lo que inscribir el Testimonio 017/2018 de 9 de febrero, por el que se protocolizó el Decreto Edil 023/2017, como si se tratara de una forma de adquirir la propiedad, resulta ser totalmente ilegal y sin respaldo jurídico.
Wilcob Medina, Secretario Municipal de Planificación y desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento de Beni ni presentó informe escrito alguno, ni asistió a la audiencia de consideración de la presente acción de amparo constitucional, pese a su legal notificación cursante a fs. 137.
I.3.3. Intervención de los terceros interesados
Alejandro Torrejón Suárez, Mariela Quette Ascarrunz y Yakeline Camaya Viri, por intermedio de su abogado en la audiencia de la acción de amparo constitucional, señalaron que: a) Como terceros interesados serían afectados si se anulan las resoluciones administrativas ahora cuestionadas, puesto que son poseedores actuales y vecinos del barrio Copacabana y Ebenezer; toda vez que la Ley 137 no fue demandada de inconstitucional y el ahora el impetrante de tutela se sometió en su trámite y procedimiento; basándose en la jurisprudencia constitucional aportada por el Alcalde ahora demandado, el art. 70 de la Ley 2341 prevé la posibilidad de demandar en la vía contenciosa administrativa, es así que, la ley establece que previo a la acción de amparo constitucional, se deben agotar todas las instancias previas salvo exista excepcionalidad en medida de hecho, que en el presente caso que no existe, en tal entendido, en relación a la resolución administrativa emitida por el Alcalde demandado, por el que se desestimó el recurso jerárquico, existe aún la vía expedita de formular una demanda contenciosa administrativa; y, c) El Decreto Edil 23/2021, que el accionante pretende tenga validez con la presente acción de defensa, es para ir en contra de un proceso ordinario que se tramita en el Juzgado Público Civil y Comercial Segundo de Riberalta del departamento del Beni.
I.4. Resolución
El Juez Público de la Niñez y Adolescencia y de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Riberalta del departamento del Beni, mediante la Resolución 01/2022 de 7 de enero, cursante de fs. 333 a 341 vta., denegó la tutela solicitada; decisión que se fundó en los siguientes puntos: 1) A efectos de resolver la presenta acción de amparo constitucional, se consideró sobre la flexibilización del principio de subsidiariedad frente a vías de hecho, en el caso presente no se tiene evidencia de tal situación debido a que no se comprobó la existencia de tales hechos, contrariamente, esta vía de hecho que refiere el accionante (avasallamiento), ya habría sido considerada en otra demanda de acción de amparo constitucional, en donde se llega a demostrar que las personas accionadas –hoy terceros interesados– están asentados en dicho predios con el consentimiento del propietario debido a que cuentan con la promesa de venta de dichos predios y espacios ocupados por los terceros interesados extremos que se evidencia de la Resolución 04/2021 de 11 de octubre de 2021 que cursa en obrados; 2) El acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos; y, 3) Con relación al derecho de propiedad privada, en el caso de autos con respecto al derecho a la propiedad privada, y la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, no se tiene comprobada la vulneración de algún derecho o garantía como tampoco se adjunta elementos de prueba fehacientes que den convicción, estableciéndose que no se tiene agotada la subsidiariedad.
II. CONCLUSIONES
II.1. Cursa el Decreto Edil 023/2017 de 29 de noviembre, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta en atención al trámite administrativo con hoja de ruta 03260/2017, con antecedentes de un proceso de dotación y de saneamiento inconcluso ante el INRA, documentos con datos técnicos del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, tramite de aclaración y rectificación de datos del indicado predio rural, ingresado en el área urbana denominado Copacabana, de propiedad de Julio Guisbert Encinas, en cuyo curso del procedimiento se aportó y completó la documentación requerida; en sujeción a las norma y reglamentos; determinó la incorporación del referido predio como urbano , aclarando que le mismo no tiene sobreposición ni problemas con colindantes, disponiendo además que el propietario inicie con el tramite d de urbanización, ordenado además se proceda a la inscripción del decreto ente la oficina de Derechos Reales (DD.RR.) (fs. 23 a 29); Protocolizado ante la Notaria de Gobierno del departamento del Beni, mediante Testimonio 17/2018 de 19 de febrero (fs. 30 a 33).
II.2. Corre en antecedentes Certificado Catastral SPT/DCU/TOP-RDM 001/2021 de 27 de abril; la Dirección del Sistema de Catastro del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, certificó dentro el nuevo radio urbano se generó registro y certificación catastral de la propiedad Copacabana a nombre de Julio Guisbert Encinas identificando las características de dicha propiedad (fs. 36); es así que, nuevamente mediante Certificación de 5 de mayo de 2021, la misma dependencia municipal, certificó que se generó el registro catastral de la propiedad Copacabana a nombre de Julio Guisbert Encinas, que se encuentra dentro el nuevo radio urbano (fs. 35); asimismo, cursa folio real con matrícula computarizada 8.02.1.01.0014410, en el que se halla inscrita la propiedad del ahora accionante en el Asiento A1, sobre la propiedad denominada Copacabana (fs. 38).
II.3. Cursa Informe legal 043/2021 de 2 de enero, elaborado por el Encargado de Gestión Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, se recomendó que de la revisión y análisis de la documentación de los predios descritos entre el de Villa Copacabana, se proceda a adjuntar la documentación referida a objeto de cumplir con lo que establece el art. 4 de la Ley 137, y así proseguir con lo que exige la Ley Municipal 045 de 8 de septiembre, dejando plena constancia de que los predios que no están enunciados se resolverán en un segundo informe legal; toda vez que, los mismos están en análisis legal (fs. 50 a 57).
II.4. A través la Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 006/2021 de 5 de julio, el Secretario Municipal de Planificación, resolvió declarar incumplida la obligación impuesta por el art. 4 de la Ley 137, respecto al predio denominado Villa Copacabana, cuyo poseedor seria Julio Guisbert Encinas (fs. 713 y vta.).
II.5. Mediante Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 015/2021 de 18 de agosto, el Secretario Municipal de Planificación, resolviendo el recurso de revocatoria formulado por el ahora accionante, contra la Resolución administrativa secretarial 006/2021, confirmó en todas sus partes el fallo impugnado ratificando el rechazo de la pretensión por incumplimiento de lo previsto en el art. 4 de la Ley 137 (fs. 81 a 84).
II.6. Por Decreto Ejecutivo 005/2021 de 8 de noviembre, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, resolviendo el recurso jerárquico, formulado por el ahora solicitante de tutela, contra la Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 015/2021, resolvió aprobar el Informe legal AGAJ 736/2021 de 3 de noviembre y desestimar el recurso jerárquico respecto a la determinación contenida en el fallo impugnado por carecer de legitimación activa, confirmado en su integridad el referido fallo (fs. 113).
II.7. De la revisión del Sistema de Gestión Procesal del Tribunal Constitucional Plurinacional, se evidencia que dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Julio Guisbert Ovires en representación legal de Julio Guisbert Encinas contra Alejandro Torrejón Suárez, Ledys Ruth Fariñas Dara, Benjamín Cárdenas Ydagua, Mariela Quette Ascarrunz, Rosa Cartagena Tiby, Claribel Iva Mamio, Yakeline Camaya Viri, Diego Emara, Alexander Pacamia Camaya, Tatiana Monje Fernández, José Guayao Salazar, Marisol Yarari Peralta, Cleopatra Estivares Humaza, Jorge Macuapa Organivia y otros; la Sala Segunda del Tribunal Constitucional Plurinacional, pronunció la SCP 1129/2022-S2 de 12 de septiembre, que en revisión, confirmó la Resolución 04/2021 de 11 de octubre, pronunciada por el Juez Público Civil, Comercial y de Familia Primero de Riberalta del departamento de Beni, denegando la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó al análisis del fondo de la problemática planteada.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante considera lesionados sus derechos del debido proceso, la seguridad jurídica, legalidad, así como el derecho a la propiedad privada; toda vez que: i) El Secretario Municipal de Planificación y desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, emitió la Resolución Administrativa 006/2021 declarando incumplida la obligación impuesta por el art. 4 de la Ley 137 y subsistente la presunción a la que se refiere la primera parte del art. 5 de la misma Ley, retrotrayendo el trámite administrativo a la revisión de documentación de los terrenos denominados Villa Copacabana, sin ningún sustento técnico ni jurídico que haya dejado sin efecto el informe legal AGAJ 043/2021, contraviniendo el principio de congruencia y motivación, puesto que, tampoco se tomó en cuenta que existe el referido informe legal que cerró la etapa o fase administrativa correspondiente; por lo que, en ese momento operó la preclusión; fallo confirmado por la misma autoridad mediante la Resolución Administrativa Secretarial 015/2021; y, ii) El Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, dictó el Decreto Ejecutivo 005/2021, por el que desestimó su recurso jerárquico por carecer de legitimación activa de manera incongruente y sin guardar relación con la Resolución Administrativa Secretarial 06/2021, puesto que, el mismo ingresó a analizar la documentación de su derecho propietario, olvidando que quien le reconoció dicho derecho fue el mismo Gobierno Autónomo Municipal mediante Decreto Edil 023/2017, mismo que fue producto de un trámite administrativo sustanciado conforme a la Ley 247 de consolidación de derecho propietario y conversión del uso de suelos rural a urbano.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional
El amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos y garantías fundamentales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.
Al respecto la SCP 002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: ̀Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficialesˊ. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad”.
La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley‟. A su vez el art. 129.I del referido Texto Constitucional, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; en consecuencia, la Constitución Política del Estado instituye esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida
Asimismo, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció que la citada acción tutelar: “…el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”.
A dicho razonamiento la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, complementó que: “…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esa labor particular, al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución…”.
III.2. La vía administrativa y el proceso contencioso administrativo
La SCP 0665/2020-S4 de 4 de noviembre, ha señalado que: “Sobre la vía administrativa, el art. 5 de la LPA, prevé que: ˋI. Los órganos administrativos tendrán competencia para conocer y resolver un asunto administrativo cuando éste emane, derive o resulte expresamente de la Constitución Política del Estado, las leyes y las disposiciones reglamentarias.
II. La competencia atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio y sólo puede ser delegada, sustituida o avocada conforme a lo previsto en la presente Leyˊ; a partir de dicho precepto normativa las entidades públicas tienen la facultad de sustanciar procesos administrativos, regidos bajo el derecho administrativo y en gran parte de los casos bajo normativa específica y general como la Ley de Procedimientos Administrativos, en el Marco de la Constitución Política del Estado; esto, en razón a que en la administración pública se desarrollan y se emiten numerosos actos administrativos que además determinan su actividad y desenvolvimiento diario; en tal sentido, cualquier manifestación de la actividad de la administración pública se considera acto administrativo, por lo tanto, el conocimiento y los efectos de éstos, son la base para el ejercicio de las garantías administrativas y constitucionales, que además determinan la emisión de decisiones sobre dicha actividad administrativa en relación al mismo Estado y los administrados, cuyas controversias por cuestiones disciplinarias y sancionatorias entre otros, que se resuelven en sede administrativa a través de actos administrativos (resoluciones), que también son objeto de impugnación en la vía administrativa según los elementos esenciales y características del acto administrativos y el procedimiento específico regulado para las entidades públicas, hecho que tampoco implica que en todos los casos se cierre su revisión en la vía judicial; en este entendido, la vía administrativa tiene que ver con el conjunto de actuaciones, en una o varias instancias, que responden a la normativa específica o general, cuya sustanciación según sea el caso puede ser o no necesaria antes de poder acudir a la vía judicial.
Sobre el proceso contencioso administrativo, se debe señalar que éste se inicia con la demanda que se instaura en la vía judicial ante la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, constituyéndose en un mecanismo jurisdiccional de puro derecho por el que el administrado que se sienta afectado en sus derechos por la falta o la indebida aplicación de una ley administrativa, por las autoridades de la administración pública, puedan acudir a los tribunales competentes, para que previa sustanciación del referido proceso, se determine, si la administración pública incurrió o no en la lesión de los derechos que se invoquen en la demanda; en tal entendido, la SCP 0134/2019-S3 de 11 de abril, definió el proceso contencioso administrativo señalando que ˋ…es un litigió que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso aludido, no procede recurso ulterior y debe ser tramitado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado, o cuando exista oposición entre el interés público y privadoˊ; en este marco, se puede precisar que la demanda contenciosa administrativa se plantea en sede judicial, contra resoluciones de la administración pública que se consideran injustas, una vez agotados los medios de impugnación reconocidos en la normativa administrativa; empero, conforme las definiciones desarrolladas ut supra, el proceso contencioso administrativo no puede considerarse como una instancia más de las vía administrativa, que se agota con la resolución del último medio de impugnación que la norma administrativa reconoce, según el tipo de proceso administrativo y la entidad pública que la regenta; constituyendo en esencia la vía contenciosa administrativa una demanda independiente a la vía administrativa que permite que el acto admirativo que se considere injusto y lesivo, puede ser analizado por la autoridad judicial.
En este entendido la SCP 1877/2014 de 25 de septiembre, concluyo en la parte final de sus análisis del caso que: ˋla instancia administrativa concluye con la Resolución del recurso jerárquico mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta para la interposición del amparo constitucional; asimismo, el anuncio de la presentación de un proceso contencioso administrativo, no es un impedimento para continuar con la ejecución de la Resolución del recurso jerárquicoˊ”. (lo resaltado es nuestro)
III.3. El debido proceso
Sobre el debido proceso la SC 0119/2003-R de 28 de enero, señaló lo siguiente: “…comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos'. (…). Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales…”.
Asimismo, la SC 0999/2003-R de 16 de julio, precisó: “La importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes”.
El art. 115.II de la CPE dispone: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta y oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. Por su parte, la SPC 1913/2012 de 12 de octubre, señaló: “El debido proceso es una institución del derecho procesal constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo, así como los presupuestos normativamente pre-establecidos, para hacer posible así la materialización de la justicia en igualdad de condiciones”.
Definiciones orientadas a revelar la triple dimensión del debido proceso que en la Constitución Política del Estado se encuentra reconocida como derecho –garantía– principio; y que fue ampliamente desarrollada en la SCP 0258/2015-S1 de 26 de febrero, que al respecto expresó: “Con relación a su naturaleza jurídica, la SC 0316/2010-R de 15 de junio, señaló lo siguiente: ʽLa Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía…ʼ.
Agregando más adelante la mencionada Sentencia Constitucional, establece que: ʽEsa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente de la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:
1) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.
2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso en aplicación y resguardo del principio de igualdadʼ.
De lo referido, se infiere que doctrinalmente el debido proceso tiene dos perspectivas, concibiéndolo como un derecho en sí reconocido a todo ser humano y como garantía jurisdiccional que tiene la persona para ver protegidos sus derechos en las instancias administrativas o jurisdiccionales donde puedan verse involucrados, ʽ…enriqueciéndolo además con su carácter de principio procesal, lo que implica que su aplicación nace desde el primer acto investigativo o procesal, según sea el caso, y debe subsistir de manera constante hasta los actos de ejecución de la sentencia, constituyendo una garantía de legalidad procesal que comprende un conjunto de garantías jurisdiccionales que asisten a las partes procesales, lo que implica que el debido proceso debe estar inmerso en todas las actuaciones procesales ya sea en el ámbito jurisdiccional o administrativoʼ (SC 0299/2011-R de 29 de marzo).
La línea jurisprudencial citada precedentemente, estableció que el debido proceso está reconocida por la Constitución en su triple dimensión: i) Como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado; ii) A la vez como un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes; y, iii) Como una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento.
También se llega a determinar conforme a la línea jurisprudencial citada que, el derecho al debido proceso corresponde ser observado por todas las autoridades, sean estas judiciales o administrativas y en todas las instancias, a fin de que las personas asuman una defensa adecuada; asimismo, conforme a la misma línea, el derecho al debido proceso, constituye una garantía de legalidad procesal para la protección de la libertad, la seguridad jurídica, la fundamentación o motivación, la pertinencia, la congruencia de las resoluciones judiciales".
En base al citado desarrollo jurisprudencial, se tiene claramente establecido que el debido proceso en el orden constitucional boliviano se manifiesta en su triple dimensión (derecho – garantía – principio), en razón a que se encuentra reconocido en su dimensión derecho en el artículo 8 numeral 1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que señala: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”; así como en el artículo 14 numeral 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que dispone: “…Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil…”, instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y que tienen relación con lo dispuesto en los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado.
Por otra parte, el debido proceso en su dimensión principio se encuentra reconocido en el artículo 180 de la CPE que establece: “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso…” (Las negrillas nos pertenecen). Finalmente en cuanto a la dimensión garantía del debido proceso, ésta, se encuentra reconocida en el art. 115.II de la CPE que dispone: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso…”; y el art. 117.I de la CPE, que dispone: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”; triple dimensión del debido proceso que no limita su alcance al mero cumplimiento de reglas de procedimiento formales, sino que ahora se encuentran ligados al valor justicia.
III.4. La seguridad jurídica como elemento del debido proceso
Sobre el principio de seguridad jurídica como elemento constitutivo del debido proceso, la La SC 0896/2010-R de 10 de agosto, establece que: “a) Seguridad jurídica: Cabe destacar que la seguridad jurídica, se halla establecida en el art. 178 de la CPE, como un principio que, junto a otros, sustentan la administración de justicia, universalmente reconocido, que se entiende y se basa en la 'certeza del derecho'; en su aplicación, adquiere una connotación de convicción de inalterabilidad en situaciones similares. En resumen, la seguridad jurídica, lleva al individuo a la convicción que su situación jurídica, con relación a su persona o sus bienes, no será modificada sino en las circunstancias previamente establecidas en la ley y mediante procedimientos igualmente legales y regulares. De ahí que exista una confundida invocación a la seguridad jurídica, como un derecho. La jurisprudencia constitucional de este Tribunal, en su SC 0070/2010-R de 3 de mayo, con relación a lo expuesto, sostiene que: '…en el marco de la Constitución Política del Estado, constituye un principio rector del ordenamiento jurídico y que emana del Estado de Derecho, conforme lo señala la doctrina: 'La seguridad jurídica debe hacer previsible la actuación estatal para el particular, tal actuación debe estar sujeta a reglas fijas. La limitación del poder estatal por tales reglas; es decir, leyes, cuya observancia es vigilada por la justicia, es contenido especial del principio de estado de derecho…
En efecto, la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental; es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal…'.
b) El debido proceso: La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido, en 'El Derecho de los Derechos': 'El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático…'.
Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:
i) Derecho fundamental: Para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades, originados no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.
ii) Garantía jurisdiccional: Al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales, que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso; por ejemplo, la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades, pero también las partes intervinientes en el proceso, en aplicación y resguardo del principio de igualdad. Garantía constitucional, que se encuentra reconocida en los arts. 10 y 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
III.4. Análisis del caso concreto
En el caso en análisis, el impetrante de tutela acusa la lesión de sus derechos del debido proceso, la seguridad jurídica, legalidad, así como el derecho a la propiedad privada; toda vez que: a) Secretario Municipal de Planificación y desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, emitió la Resolución Administrativa 006/2021, retrotrayendo su trámite administrativo a la revisión de documentación de los terrenos denominados Villa Copacabana, sin ningún sustento técnico ni jurídico que haya dejado sin efecto el informe legal AGAJ 043/2021, contraviniendo el principio de congruencia y motivación, puesto que, no se tomó en cuenta que existe el referido informe legal que cerró la etapa o fase administrativa correspondiente, por lo que, en ese momento operó la preclusión; fallo confirmado por la misma autoridad mediante la Resolución Administrativa Secretarial 015/2021; y, b) El Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, dictó el Decreto Ejecutivo 005/2021, por el que desestimó su recurso jerárquico por carecer de legitimación activa de manera incongruente y no guarda relación con la Resolución Administrativa Secretarial 06/2021, puesto que, el mismo ingresó a analizar la documentación de su derecho propietario, olvidando que quien le reconoció dicho derecho fue el mismo Gobierno Autónomo Municipal mediante Decreto Edil 023/2017, mismo que fue producto de un trámite administrativo sustanciado conforme a la Ley 247 de consolidación de derecho propietario y conversión del uso de suelos rural a urbano.
III.4.1. Consideraciones previas
Identificada la problemática, y previo a ingresar al análisis del caso concreto, advertidos de que en la presente acciona tutelar, el solicitante de tutela cuestiona no solo el Decreto Edil 023/2017, que resulta ser el último fallo de la vía administrativa, sino también las Resoluciones Administrativas Secretariales 006/2021 y 015/2021, que fueron emitidas por el Secretario Municipal de Planificación y desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, en primera instancia y revocatoria.
En tal entendido, corresponde aclarar al ahora accionante, que esta jurisdicción no puede emitir pronunciamiento sobre las Resoluciones dictadas por el Secretario Municipal de Planificación y desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, puesto que, según lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la acción de amparo constitucional no constituye una instancia o etapa recursiva adicional de examen de todo el proceso, esto en virtud a que en la vía administrativa rige un sistema de impugnación vertical en el que cada fallo emitido tiene su recurso de revisión para denunciar los agravios que las resoluciones finales y de revocatoria podrían ocasionar, es decir, su revisión es de exclusiva competencia de las autoridades llamadas por ley, que en el caso de la Resolución Administrativa Secretarial 006/2021, impugnada mediante recurso de revocatoria, es la misma autoridad administrativa que dictó la resolución recurrida la que debe realizar un nuevo análisis en función a los reclamos expuestos en la referida impugnación; asimismo, en relación a la Resolución Administrativa Secretarial 015/2021 (de revocatoria), impugnada mediante recurso jerárquico, su revisión corresponde a la Máxima Autoridad Administrativa, que en el caso en particular es el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta; quedando por lo tanto, limitada la intervención de la jurisdicción constitucional solo a analizar la posible vulneración de derechos con la emisión del Decreto Edil 023/2017, que resolvió el recurso jerárquico.
Por otra parte, según el informe escrito y la intervención de la autoridad demandada y los terceros interesados, se advierte que hacen referencia a que en el presente caso no se hubiese agotado la subsidiariedad, señalando que, el accionante aún tenía a su alcance la vía del proceso contencioso administrativo para reclamar por sus derechos; sin embargo, corresponde precisar que, conforme se tiene descrito en el apartado de Conclusiones II.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia que por Decreto Ejecutivo 005/2021, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, resolvió el recurso jerárquico formulado por el ahora solicitante de tutela, contra la Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 015/2021, resolviendo aprobar el Informe legal AGAJ 736/2021 y desestimar el recurso jerárquico respecto a la determinación contenida en el fallo impugnado por carecer de legitimación activa, confirmado en su integridad el referido fallo impugnado, agotando de esta forma la vía administrativa.
Ahora, si bien en criterio de la autoridad demandada, aún existía la posibilidad de plantear el contenciosos administrativo, dicho argumento no resulta correcto, en razón a que conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, el proceso contencioso administrativo no puede considerarse como una instancia más de las vía administrativa, que se agota con la resolución del último medio de impugnación que la norma administrativa reconoce, que en el caso presente es el recurso jerárquico que fue resuelto por el Decreto Ejecutivo 005/2021, en tal sentido, se debe tener en cuenta que el proceso contencioso administrativo es independiente a la vía administrativa, el tal razón la partes tienen a su alcance la posibilidad de acudir a la vía ordinaria (contencioso administrativo) o a la jurisdicción constitucional (acción de amparo constitucional) a efectos de hacer valer los derechos que considere vulnerados con la emisión del último fallo administrativo, en consecuencia, al haberse agotado la vía administrativa, es evidente que en el presente caso se cumplió con el principio de subsidiariedad.
Finalmente, antes de ingresar en el análisis de la problemática de fondo, se debe además resolver lo observado por la autoridad demandada, en relación a que en el accionante hubiese presentado acción de amparo constitucional contra poseedores del área de terrenos que indica son de su propiedad, a cuya acción el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta fue citado, de lo que se puede colegir existen terceros interesados en el presente caso y que la situación del derecho propietario ya fue analizada en la vía constitucional, por lo que existiría cosa juzgada constitucional.
Al respecto se debe precisar que, según lo descrito en el apartado de Conclusiones II.7 del presente fallo constitucional, se evidencia que, Julio Guisbert Ovires en representación legal de Julio Guisbert Encinas interpuso acción de amparo constitucional contra Alejandro Torrejón Suárez y otros; resuelta mediante la SCP 1129/2022-S2 de 12 de septiembre, que en revisión, confirmó la Resolución 04/2021 de 11 de octubre, pronunciada por el Juez Público Civil, Comercial y de Familia Primero de Riberalta del departamento de Beni, denegando la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó al análisis del fondo de la problemática planteada; del análisis del referido fallo constitucional en constatación con la presente acción de defensa, claramente se puede advertir que existe diferencia de sujetos, objeto y causa, toda vez que en el caso de la acción tutelar previa se demandó contra Alejandro Torrejón Suarez y otros, que hubiesen avasallado los terrenos que el impetrante de tutela señaló eran de su propiedad; en el caso en análisis, la acción tutelar fue instaurada contra el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, que emitió el Decreto Ejecutivo 05/2021, que el accionante considera lesivo a sus derechos; por otra parte, en cuanto al objeto de la acción de defensa previa, esta, tenía como pretensión el desapoderamiento del inmueble objeto de avasallamiento y entrega del mismo; mientras que en el caso presente, se pretende que se deje sin efecto las resoluciones administrativas y el Decreto ejecutivo 005/2021 emitido por las autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta en procedimiento administrativo; teniendo ambas pretensiones diferencia de causa por cuanto los argumentos que sustentan las mismas son totalmente diferentes, no existiendo en el presente caso la cosa juzgada alegada por la autoridad demanda.
III.4.2. Análisis del caso concreto
En la problemática de fondo el accionante acusa que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, dictó el Decreto Ejecutivo 005/2021, por el que desestimó su recurso jerárquico por carecer de legitimación activa de manera incongruente y sin guardar relación con la Resolución Administrativa Secretarial 06/2021, puesto que, el mismo ingresó a analizar la documentación de su derecho propietario, olvidando que quien le reconoció dicho derecho fue el mismo Gobierno municipal mediante Decreto Edil 023/2017, que fue producto de un trámite administrativo sustanciado conforme a la Ley 247 de consolidación de derecho propietario y conversión del uso de suelos rural a urbano, acto con el que hubiese vulnerando el debido proceso en sus elementos de la seguridad jurídica y legalidad, así como su derecho a la propiedad privada.
Corresponde precisar que, de la revisión de antecedentes que cursan en el expediente de la presente acción de amparo constitucional, en atención al trámite administrativo con hoja de ruta 03260/2017, con antecedentes de un proceso de dotación y de saneamiento inconcluso ante el INRA, documentos con datos técnicos del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, tramite de aclaración y rectificación de datos del indicado predio rural, ingresado en el área urbana denominado Copacabana, de propiedad de Julio Guisbert Encinas, en cuyo curso del procedimiento se aportó y completó la documentación requerida; en sujeción a las norma y reglamentos; el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta emitió el Decreto Edil 023/2017, determinando la incorporación del referido predio como urbano, aclarando que el mismo no tiene sobreposición ni problemas con colindantes, disponiendo además que el propietario inicie con el tramite de urbanización, ordenando además se proceda a la inscripción del decreto ente la oficina de Derechos Reales; Protocolizado ante la Notaria de Gobierno del departamento del Beni, mediante Testimonio 17/2018; tramite desarrollado en el marco de lo previsto en la Ley 247, Ley de Regularización de Derecho propietario; razón por la que, se procedió a la inscripción del derecho propietario conforme se advierte en el folio real con matrícula computarizada 8.02.1.01.0014410, en el que se halla inscrita la propiedad denominada Copacabana del ahora accionante en el Asiento A1.
Es en base a lo determinado por el referido acto administrativo, que dispuso se proceda e inicie con el trámite de urbanización, emitiéndose posteriormente el Informe legal 043/2021, elaborado por el Encargado de Gestión Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, que recomendó que de la revisión y análisis de la documentación de los predios descritos entre ellos el de Villa Copacabana, se proceda a adjuntar la documentación referida a objeto de cumplir con lo que establece el art. 4 de la Ley 137, y así proseguir con lo que exige la Ley Municipal 045 de 8 de septiembre; sin embargo, posteriormente la misma entidad municipal, por intermedio del Secretario Municipal de Planificación, pronunció la Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 006/2021 declarando incumplida la obligación impuesta por el art. 4 de la Ley 137, respecto al referido predio; que fue impugnado mediante recurso de revocatoria por el ahora impetrante de tutela; emitiéndose la Resolución Administrativa Secretarial SMPDT 015/2021, por el que se confirmó en todas sus partes el fallo impugnado ratificando el rechazo de la pretensión por incumplimiento de lo previsto en el art. 4 de la Ley 137; determinación que motivó que el solicitante de tutela formule recurso jerárquico, resuelto por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta mediante Decreto Ejecutivo 005/2021, que resolvió aprobar el Informe Legal AGAJ 736/2021 de 3 de noviembre y desestimar el recurso jerárquico respecto a la determinación contenida en el fallo impugnado por considerar que la parte ahora accionante carece de legitimación activa, confirmado en su integridad la Resolución recurrida.
En este antecedente y toda vez que en lo principal de la acción de amparo constitucional se identifica como acto lesivo al Decreto Ejecutivo 005/2021, de la revisión y análisis del referido acto administrativo, se advierte que, en su Considerando IV, hace referencia a su facultad de verificación de títulos y documentos que hacen al derecho a la propiedad sobre predios incorporados al área urbana, la carga de la prueba para acreditar dicho derecho y los documentos idóneos para cumplir con tal finalidad en relación a los fundos agrarios o rurales, analizando que los informes y certificaciones emitidos por el INRA en el caso del predio Villa Copacabana solo darían cuenta de un proceso de saneamiento que resultó frustrado, que tampoco cuenta con un informe de cierre y que los mismos solo tendrían un fin informativo y no constitutivo de derecho propietario, ingresando asimismo a desarrollar sobre la función económico social en los predios rurales y urbanos, señalando que el Gobierno Autónomo municipal de Riberalta carece de competencia para continuar procesos iniciados por el INRA y concluidos de manera abrupta sin reclamo alguno, ingresando en el análisis del pago de impuestos y el derecho propietario, posteriormente ingresa en el análisis del contendido del recurso jerárquico y la falta de técnica jurídica en que se hubiese incurrido; analizando además, el Testimonio de poder 0481/2017, concluyendo que el mismo hubiese sido revocado tácitamente, y que, Julio Guisbert Ovires ostentaría una representación irregular, concluyendo asimismo, que el Decreto Edil 023/2017 no reconoce ni sería constitutivo de ningún derecho de propietario.
En este marco, se debe señalar que, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 y III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la seguridad jurídica se entiende y se basa en la certeza del derecho; es decir, que la resolución o acto administrativo debe llevar al individuo a la convicción que su situación jurídica, con relación a su persona o sus bienes, no será modificada sino en las circunstancias previamente establecidas en la ley y mediante procedimientos igualmente legales y regulares, es decir, que la actuación estatal para el particular, debe estar sujeta a reglas fijas de un Estado de Derecho, razón por la que, tal principio implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; dentro este espectro de protección constitucional que implica el respeto y cumplimiento de los actos administrativos que adquieren firmeza, cuyo respeto en los procesos o procedimientos administrativos, sin duda, genera certidumbre en la aplicación del derecho, puesto que, la eficacia de su determinación en su cumplimiento y vinculatoriedad para las partes, nace a partir de la necesidad de dar estabilidad y confianza al ordenamiento jurídico, dado que, desconocer las decisiones asumidas mediante un acto administrativo que adquiere firmeza, ya sea reconociendo o modificando derechos en un debido proceso, por la misma entidad o autoridad administrativa, destruye cualquier posibilidad de certeza del derecho en la ampliación de la ley al caso concreto, hecho que sin duda implica y repercute en el respeto al debido proceso (Fundamento Jurídico III.3) como derecho y garantía de protección de los derechos de la personas.
En tal entendido y conforme se tiene del contenido descrito del Decreto ejecutivo 005/2021, resulta evidente que la autoridad demandada ingresó a realizar un nuevo análisis de la documentación presentada por el ahora accionante en el trámite administrativo de regularización de derecho propietario, iniciado a partir de la ampliación de la mancha urbana realizada por el Municipio de Riberalta, cuando se realizaba el proceso de saneamiento del predio denominado Villa Copacabana, trámite fundado y regulado por la Ley 247 de regularización de derecho propietario, en el que el municipio de Riberalta como ente administrativo estatal, ingresó en el análisis de la documentación presentada por el ahora impetrante de tutela para consolidar y regularizar el derecho propietario ante la pérdida de competencia del INRA, que realizaba tal trámite que concluyó con el Decreto Edil 23/2017, que determinó la incorporación de dicho predio dentro la mancha urbana, señalando que el mismo es “…de propiedad de julio Guisbert Encinas…” (sic) identificando su colindancia, y ordenando en consecuencia que el propietario obligatoriamente debe iniciar el trámite de urbanización del predio, asimismo, se proceda con la inscripción del referido Decreto Edil en la oficina de Derechos Reales, determinación asumida por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, a la conclusión del mencionado trámite administrativo de regularización, que adquirió firmeza, y por lo tanto, fuerza ejecutiva, razón por la que, se procedió con la inscripción de dicho derecho propietario en la oficina de Derechos Reales, incluso la misma entidad municipal, generó certificaciones catastrales de tal reconocimiento, conforme se advierte en el apartado de Conclusiones II.2 del presente fallo constitucional, en la que dicha entidad administrativa reconoce que se generó el certificado catastral del bien inmueble en cuestión a nombre del ahora accionante.
Consiguientemente, resulta evidente la afectación al debido proceso en su componente de seguridad jurídica, por cuanto, las autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, desconociendo los actos propios del referido municipio, sin fundamento ni norma que ampare su actuación, revisaron lo referente a los documentos por los que se generó el proceso administrativo previo, que recoció el derecho propietario del ahora accionante e incluso ordenó su inscripción en derechos reales, que se materializó en el asiento A1, del folio real con matricula 8.02.1.01.0014410, para rechazar la pretensión de urbanización de los predios Villa Copacabana del ahora accionante, cuando dicho aspecto fue objeto de trámite de regularización previo que concluyó con el Decreto edil 23/2017, que adquirió firmeza, y si bien la autoridad demanda hace referencia a que tiene la facultad de revisión y verificación de los documentos que acrediten el derecho propietario, dicha facultad fue ejercida por la entidad municipal a través del ya mencionado proceso administrativo previo desarrollado en base a la ley 247, que al adquirir firmeza tiene fuerza ejecutiva, no siendo correcto que por el solo hecho del cambio de autoridades con un criterio diferente, se pretenda dejar sin efecto los actos administrativos generados en gestiones pasadas que adquirieron firmeza y generaron efectos reconociendo derechos, sin acudir a un proceso que determine la nulidad de dicho acto si corresponde y si existe los presupuestos para ello.
En tal entendido, resulta evidente que las autoridades administrativas demandadas del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, que en pleno trámite de urbanización iniciado conforme determinó el Decreto edil 023/2017, dejando de lado la solicitud del accionante quien conforme se estableció en el Informe legal 043/2021, respecto a la documentación que se requirió, solicitó la continuación de dicho trámite de urbanización señalando cumplir con la presentación de la documentación extrañada, empero, las autoridades demandadas ingresaron nuevamente a analizar la documentación que concluyó con la emisión del Decreto edil 043/2017 que genero el registro en derechos reales que hace su derecho oponible ante terceros; consiguientemente, desconocer tales actos administrativos bajo el argumento de la facultad de verificación (ya ejercida por el ente municipal en un trámite administrativo previo), implica generar incertidumbre en el propietario que pretende la urbanización de su propiedad, cuya documentación inscrita en derechos reales, surte efectos jurídicos mientras estén vigentes.
En tal razón, no resulta correcto que una entidad administrativa como el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, genere incertidumbre al desconocer sus propios actos que en el caso en concreto, puesto que, incluso a partir de la orden de dicha entidad se registró el derecho propietario en la oficina de Derechos Reales, vale decir, que tal inscripción se realizó por efectos del Decreto Edil 023/2017, pronunciado en el trámite previsto por la Ley 247 de Regularización de Derecho Propietario; en tal entendido, al desconocer la referida enditad municipal sus propios actos solo genera incertidumbre y la percepción de que sus decisiones pueden cambiarse en cualquier momento; hecho que afecta la seguridad jurídica el debido proceso y por ende el derecho de propiedad privada en el caso en particular, que se encuentra limitado a partir de la actuación antes analizada, debiendo limitar la autoridad demanda su actuación a la resolución de los reclamos del recurso jerárquico, que tienden a cuestionar que hubiesen cumplido con la documentación exigida o extrañada por la entidad municipal previamente, no pudiendo desconocer lo ya resuelto en relación al derecho propietario cuya inscripción en Derechos Reales fue ordenada por la misma entidad municipal.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, no aplicó correctamente los alcances de la presente acción de defensa.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 01/2022 de 7 de enero, cursante de fs. 333 a 341 vta., dictada por Juez Público de la Niñez y Adolescencia y de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Riberalta del departamento del Beni; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, dejando sin efecto el Decreto Ejecutivo 005/2021 de 8 de noviembre; disponiendo que, de manera inmediata el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, dicte nueva resolución de manera congruente, fundamentada y motivada, conforme los fundamentos del presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
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Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO |
René Yván Espada Navía MAGISTRADO |