SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0110/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de noviembre de 2021, cursante de fs. 72 a 89, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Luego de haber cumplido los tres años de residencia médica en la especialidad de neumología en el Hospital de la Caja Nacional de Salud (CNS) el 2 de mayo de 2019; así como el Año de Servicio Social Obligatorio (ASSO) certificada por Resolución Administrativa (RA) ASSO-128/2020 de 21 de julio, procedió a tramitar su Certificado de Residencia Médica, mismo que le fue extendió el 30 de octubre de 2020; en el cual, se consigna un total de “3 años”; es así que presentó sus documentos cumpliendo los requisitos a fin de obtener sus Certificados de Especialidad, emitidos tanto por el Colegio Médico como por la Sociedad Boliviana de Neumología, ingresando el trámite el 5 de junio de 2019; sin embargo, al no tener noticias sobre el destino del mismo, el 1 de febrero de 2021, solicitó una respuesta al respecto.

Añadió que, el 19 de abril de 2021, fue contactado por un personero del Colegio Médico a objeto de que se apersone en dicha instancia, acudiendo al llamado, recibió una carta CMSC.CCD.DEVOLUCIÓN DE EXPEDIENTE 05/21, a través de la cual le comunicaron que su trámite de Título de Especialista en Neumología era “NO PROCEDENTE”, acompañando a su vez tres documentos y además una fotocopia simple de una nota de 29 de noviembre de 2019, dirigida a Erwin Viruez Soleto, Viceministro de Salud de parte de Antonio López López, a través de la cual solicitaron a dicha autoridad ministerial que se modifique la convocatoria nacional de residencia médica en Bolivia de tres años a cuatro años.

En consecuencia, envió una carta dirigida a Jorge Ronald Arce Justiniano, en su condición Presidente de la Sociedad Boliviana de Neumología –demandado; el 14 de abril del 2021, la cual que fue entregada en la Sala de Neumología del Hospital San Juan de Dios, recibida el día 16 de abril del 2021, a través de la cual pidió que: a) Acepte la culminación de su residencia médica de la especialidad de neumología y avale el cumplimiento de todos los requisitos presentados los cuales los son exigidos por ley para la titulación, y de esa forma pueda continuar con el curso regular del trámite titulación y así poder obtener el certificado de médico especialista en neumología; b) Se le indique cual es el tiempo de duración de la residencia médica de neumología que se establece en la convocatoria realizada por parte del Comité Nacional de Integración Docente Asistencial Investigación e Interacción Comunitaria (CNIDAIIC) de 1 de marzo de 2016; y, c) Indique el número y fecha de la Resolución Ministerial debidamente avalada por la Comisión Nacional de Postgrado, dependiente del Ministerio de Salud, donde se establezca la aprobación de que el tiempo de duración de la residencia médica de neumología en Bolivia es de cuatro años; siendo ese el motivo por el cual existe el conflicto que le imposibilita continuar con el curso normal de la tramitación y trunca su posibilidad de poder obtener el Certificado de Médico Especialista en Neumología.

Solicitud que fue respondida por el demandado, mediante una carta el 22 de abril del 2021, señalando lo siguiente: 1) La Sociedad Boliviana de Neumología no realiza acreditación ni otros sobre culminación de la Residencia Médica, debiendo la solicitud dirigirse como se indica en el Capítulo IV del Reglamento General del Sistema Nacional de Residencia Médica; aclarando que, la Sociedad emite Certificación de la Especialidad en cumplimiento del art. 12 del Reglamento de Especialidades y Sub Especialidades Médicas de Colegio Médico de Bolivia; 2) Aclarar o explicar la convocatoria no corresponde a la sociedad científica sino que se debe recurrir a las entidades que la publicaron; y, 3) La Sociedad Boliviana de Neumología se rige con base a los Estatutos y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, mismos que fueron aprobados mediante Resolución Ministerial (RM) 0622 de 25 de julio de 2008, donde se encuentra inserto el Reglamento de Especialidades y Sub Especialidades médicas; en el cual se encuentra enmarcado el art. 12 inc. 5) y sus anexos 1 y 2 donde claramente especifica que la Especialidad de Neumología es con una Residencia de cuatro años la misma que esta ratificada por el Comité Científico Nacional conforme a la Resolución 022/2019 de noviembre, que en su Artículo Único dispone “Instruir a las Sociedades Científicas Nacionales y Departamentales que se deben limitar y aplicar las normas nacionales vigentes, entre ellas el Reglamento de Especialidades y Sub-especialidades Médicas y el tiempo mínimo de formación, que mientras no sean abrogadas o derogadas o declaradas inconstitucionales por autoridad competente no se pueden incumplir u omitir su cumplimiento bajo excepción ninguna o justificación”.

Ante dicha respuesta, el 14 de abril del año 2021, envió una carta a Álvaro Terrazas Peláez, Viceministro de Gestión del Sistema Sanitario como Presidente de CNDAI para que Certifique el tiempo de Duración de la Residencia Médica de Neumología en Bolivia; mismo que respondió mediante carta MSyD/VGSS/CE/223/2021 de 19 de mayo refiriendo que el Ministerio de Salud y Deportes a través de Viceministerio de Gestión del Sistema Sanitario en coordinación con el Comité Nacional de Integración Docente Asistencial e Investigación (CNIDAI) máxima instancia en el proceso de formación de Especialistas y Sub especialistas Médicos en el Sistema Nacional de Residencia Medica y el Sistema Nacional de Salud, certifica que la formación de la Especialidad de Neumología es de tres años, la misma que es establecida en convocatoria pública y que la fecha que indica del 2016 al 2019 mantiene los tres años de formación académica; en ese sentido, el 25 de mayo del 2021 envío un memorial solicitando al Ministerio que instruya y ordene la prosecución del trámite de los certificados de la especialidad de neumología para la emisión de los mismos; recibiendo respuesta el 30 de junio del mencionado año, a través de nota MSyD/VGSS/637/2021, instruyendo viabilizar en el menor tiempo posible la titulación de los médicos especialistas en Neumología; asimismo, el Presidente de la Sociedad Boliviana de Neumología fue notificado el 19 de julio de 2021 con el Instructivo del Ministerio de Salud y Deportes de Bolivia MS/VGySS/CE/1045/2021 de 30 de junio, emitido por Álvaro Terrazas Peláez como Vice Ministro de Gestión del Sistema Sanitario Ministerio de Salud y Deportes que en su parte más relevante instruye a la prosecución de los trámites inherentes a la extensión de los certificados de médicos especialistas en neumología, tomando en cuenta el tiempo transcurrido y el grave perjuicio ocasionado, en el menor tiempo posible; no obstante, el ahora demandado rechazó el cumplimiento del Instructivo pronunciado por la mencionada autoridad, actuando en perjuicio de su formación académica, interfiriendo en su proyecto de vida y la posibilidad de presentarse a convocatorias de categoría profesional, mejorar sus condiciones laborales y percibir una remuneración justa que le permita proveer a su familia.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denunció la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, a la igualdad, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación; y a los principios de legalidad, de seguridad jurídica e irretroactividad de la norma, citando al efecto los arts. 24, 46, 109, 115, 117, 119 y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8, 9, 24, 25 y 29 de la convención americana sobre Derechos Humanos (CADH); 6 y 7del Protocolo de San Salvador; 14, 24 y 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); 1, 7, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); y, 2, 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se ordene a Jorge Ronald Arce Justiniano, Presidente de la Sociedad Boliviana de Neumología dar cumplimiento a lo establecido en el Instructivo MS/VGySS/CE/1045/2021, del Ministerio de Salud y Deportes de Bolivia para que admita y acepte su especialidad otorgándole la Certificación de Especialidad que legalmente le corresponde.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 6 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 384 a 396, presentes el accionante asistido de sus abogados, el demandado y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó íntegramente los extremos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe del demandado

Jorge Ronald Arce Justiniano, Presidente de la Sociedad Médica Boliviana de Neumología, a través de informe presentado el 6 de diciembre de 2021, cursante de fs. 246 a 248 vta., y en su intervención en a través de su abogado en audiencia, señaló lo siguiente: i) La Sociedad Boliviana de Neumología, es una sociedad científica fundada desde el 20 de febrero de 1937 bajo la denominación de Sociedad Boliviana de Tisiología y Enfermedades del Tórax; manteniendo a la fecha su antigüedad académica científica en cuyo Reglamento Interno establece en el art. 8 numeral 1.2. que, para el ejercicio de la especialidad de neumología se debe cumplir con los requisitos estipulados en el Reglamento de Especialidades Médicas; ii) La normativa sustantiva contenida en el Estatuto Orgánico y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia aprobado por la RM 0622 de 25 de julio de 2008, en el que se encuentra incurso el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas, es claro al normar en su art. 2 que el ejercicio del médico especialista, está sujeto a las normas contenidas en el Estatuto de las Sociedades Médico Científicas, en el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas y las normativas propias de cada Sociedad Científica; asimismo, el art. 6 reconoce como especialidad médica clínico quirúrgica a la neumología y el art. 12 numeral 5) para las especialidades clínico-quirúrgicas, exige Certificado de Residencia Médica culminado y acreditado el tiempo mínimo exigido por la Sociedad Científica respectiva, siendo este de cuatro años, de acuerdo con las Tablas Anexas 1 y 2; iii) Lo aseverado por el accionante no condice con los hechos materiales acaecidos a la fecha, pues, el 23 de julio de 2021, mediante nota escrita se dio respuesta al Instructivo MS/VGvSS/CE/1045/2021, dejando claramente establecido, que la Sociedad Médica Boliviana de Neumología emite certificaciones de la especialidad cumplidos los requisitos que establece el art. 12 del Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas del Colegio Médico de Bolivia; dejando claramente establecido que no es responsabilidad de la Sociedad Médica Boliviana de Neumología la contradicción suscitada en cuanto a los años de Residencia para obtener la antedicha certificación que si bien es un derecho que tiene los médicos que optaron por esa especialidad, empero, el mismo se materializa siempre y cuando, el médico residente hubiera cumplido con todos y cada uno de los requisitos exigidos en el Estatuto Médico y Reglamento de Especialidades y Subespecialidades médicas aprobado por la RM 0622; por lo que, no se rechazó lo instruido por la autoridad Ministerial tal como indica el accionante; iv) En este caso, el accionante no cumplió con los cuatro años de Residencia como en idénticas circunstancias cumplió Yamile Álvarez Oliva en el mismo periodo de tiempo (convocatoria 2016); por lo que, corresponde preguntarnos de qué privilegios goza el accionante para obtener la especialidad en neumología cuando únicamente curso tres años, cuando sus colegas médicos cumplieron con los cuatro años que establece la norma; v) En lo atingente a los Principios Constitucionales, bien sabemos que no son tutelables, así lo entiende la uniforme jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional a través de la SCP 2324/2010 de 19 de noviembre; vi) El 26 de diciembre d e2019 mediante Resolución Ministerial 0950 se aprobó la Resolución 017/2019, emanada del Comité Nacional de Integración Docente Asistencial e Investigación y del Sistema Nacional de Residencia Médica (Reglamento) en cuyo artículo segundo (Marco legal) inciso j) cita la RM 0622/2008 que aprueba el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas del Colegio Médico de Bolivia, referente al tiempo mínimo de formación y la carga horaria; disponiendo en el art. 13 que la formación de especialidad para médicos en el SNRM, es un proceso de educación superior de postgrado que está en base al Reglamento General de Estudios de Postgrado de la Universidad Boliviana, y la duración de este proceso está determinada por el grado de complejidad siendo el mínimo de tres años y máximo de cinco años para las especialidades, con una carga horaria de 5000 horas por año; vii) El accionante confunde la competencia del Comité Nacional de Integración Docente Asistencial e Investigación y del Sistema Nacional de Residencia Médica con el principio de jurisdicción/especialidad, pues, como se tiene expuesto, el Reglamento del Sistema Nacional de Residencia Médica, es de carácter general y no así específico como acontece con el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades médicas en el que claramente se estatuye la especialidad en neumología con 20.000 horas equivalente a cuatro años de Residencia; en este sentido, corresponde aplicar la norma especial sobre la norma general por el principio de jurisdicción/especialidad; con el aditamento que la Sociedad Boliviana de Neumología no fiscaliza, ni forma ni supervisa la formación del médico que está optando por la especialidad en neumología; viii) El accionante, con base a los argumentos esgrimidos de forma reiterativa, arguye que se le estaría vulnerando su derecho a la educación; sin embargo, la Sociedad Médica Boliviana de Neumología no forma, no fiscaliza ni supervisa la educación académica del Residente Médico que opta por la especialidad médica, únicamente emite la Certificación de Especialidad, siempre y cuando el médico residente haya cumplido con los requisitos establecidos en la RM 0622; ix) No existe lesión al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación; toda vez que, la Carta de 23 de julio de 2021; por la que, responde al Instructivo contenido en la nota MS/VGySS/CE/1045/2021, está dirigida al Viceministro de Gestión del Sistema Sanitario y no así al accionante, y se encuentra debidamente fundamentada en los hechos y la norma; en este entendido, si el impetrante de tutela se sintió afectado por la misma, debió impugnarla y seguir con el proceso administrativo correspondiente; x) Pretender que la exigencia de los requisitos para optar a la especialidad médica en neumología constituye una violación al derecho a la igualdad, cuando médicos residentes en la misma especialidad cursaron los cuatro años, no existe; en todo caso, lesionar el derecho a la igualdad e incluso discriminación sería otorgarle al accionante el Certificado de Residencia con tres años cursados, cuando en idénticas circunstancias a otros médicos residentes se les extendió cumplidos los 4 años; xi) Respecto a la vulneración al Principio de Irretroactividad de la norma, no corresponde pronunciarnos sobre esta denuncia, máxime si el accionante nuevamente confunde la competencia con la jurisdicción especial, al pretender que se aplique una convocatoria emitida por el ente competente (C.N.l.D.A.I) sobre una Resolución Ministerial de carácter especial; xii) La “vulneración al derecho al trabajo y proyecto de vida“ en la forma invocada en esta acción tutelar, no es producida por la Sociedad Médica Boliviana de Neumología, sino por la Caja Nacional de Salud; debiendo en ese entonces el accionante, agotar la vía administrativa impugnando el Rechazo de Ampliación, que reviste la calidad de Acto Administrativo; o en el mejor de los casos, acudir a la vía constitucional; y, xiii) No es responsabilidad de la Sociedad Boliviana de Neumología el hecho de que el accionante no haya cumplido con los cuatro años exigidos por la norma para acceder a la especialidad en neumología, lo cual no solo tiene un sentido normativo, sino que es de relevancia médica, ya que es necesario cursar la materia de Broncoscopia; el problema se origina en la referida Convocatoria en la que ni siquiera se consignan los tres años a los que tanto énfasis refiere en su demanda; el tiempo de duración es determinado en el Contrato suscrito con la Caja Nacional de Salud (CNS), y ante esa situación, el accionante debió iniciar las gestiones correspondientes ante las autoridades pertinentes; por lo que, las vulneraciones a los derechos constitucionales invocadas no tienen asidero legal ni fundamentación constitucional alguna.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Álvaro Terrazas Peláez, Viceministro de Gestión y Sistema Sanitario, y Presidente del Comité Nacional de Integración Docente Asistencial e Investigación-CNIDAI, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 6 de diciembre de 2021, cursante de fs. 380 a 382 vta., y en audiencia señaló que: a) La Integración Docente Asistencial e Investigación (IDAI) es la máxima instancia de coordinación y decisión interinstitucional entre el Ministerio de Salud, el Sistema Universitario Boliviano y el Colegio Médico de Bolivia en procesos y desarrollo de formación integral de recursos humanos en salud; b) El Comité Nacional de Integración Docente Asistencial e Investigación-CNIDAI, entre sus atribuciones determina la aprobación de la Convocatoria Nacional del Proceso de Admisión a la Residencia Médica y su publicación en medios escritos de circulación nacional y digitales; en el marco de las normas y disposiciones vigentes, convoca a nivel nacional a profesionales médicos al Proceso de Admisión a! Sistema Nacional de Residencia Médica; c) Constitucionalmente las únicas instancias autorizadas en la formación de Recursos Humanos son el Ministerio de Educación y la CEUB; ahora bien el Convenio suscrito en la gestión 2011, entre el Ministerio de Salud y la Universidad Boliviana, fortalece al Sistema Único de Salud, mediante la formación integral de recursos humanos en salud en Grado y Postgrado, principalmente en la formación de especialistas y sub especialistas; d) Todos los términos y cláusulas expresadas en la Convocatoria Nacional son indisolubles del presente reglamento, constituyéndose como parte del mismo, salvo cláusulas contrapuestas que se podrán aclarar oportunamente mediante la emisión de resolución del CNIDAI, constituyéndose en un instrumento normativo de vital importancia; e) La Convocatoria Anual de 2016, no fue observada en su momento, tampoco se efectuó impugnación alguna, sobre los años de formación en la especialidad de neumología, no obstante de que el Colegio Médico forma parte activa del CNIDAI, en representación de las Sociedades Científicas; f) En el presente caso se dio cumplimiento a lo establecido en la Convocatoria al proceso de admisión al SNRM 2016, en la que citaba de manera clara el tiempo de formación y requisitos de especialidad 3 años en lo que respecta al tiempo de duración de la residencia y de la especialidad de Neumología específicamente, y como consecuencia, en cumplimiento a lo estipulado en la Cláusula Quinta (Plazo) de los contratos firmados con la CNS, en razón de ello el Centro Formador emitió el correspondiente Certificado de Conclusión de la Residencia Médica, por haber culminado con el proceso de formación satisfactoriamente; g) El Reglamento de Especialidades y Subespecialidades, en el cual se respalda la Sociedad de Neumología, fue creado y refrendado solamente por el Colegio Médico y las Sociedades Científicas posterior a la Convocatoria Pública del SNRM de la Gestión 2016, aclarando que ambas instancias no tienen atribución legal, ni competencia alguna para establecer los años de formación de las especialidades y subespecialidades; h) Al impedir la normal prosecución de los trámites inherentes a la legal Titulación de los profesionales médicos que concluyeron su formación en la Especialidad de Neumología, debidamente certificados por los Centros Formadores se está incurriendo en un delito de Salud Pública; i) En lo referente a la observación realizada por la Sociedad de Neumología en relación al tiempo de formación, también afectaría e involucraría a los actuales docentes de los centros formadores y especialistas miembros de la citada Sociedad de Neumología, en razón a que tendrían que complementar su formación a fin de cumplir con los cuatro años, que ellos mismos establecen, reiterando que no tienen tuición para definir el tiempo de formación; j) La Presidencia del CNIDAI que recae sobre el Viceministro de Gestión y Sistema Sanitario, emitió varias notas e Instructivos, incluso reiterativos, solicitando el cumplimiento de lo establecido en la Convocatoria Pública, que se constituye en un elemento normativo de carácter y conocimiento público; lamentablemente hicieron caso omiso y prosiguieron en esta actitud de vulneración de derechos fundamentales, como ser el derecho al trabajo y a la educación; y, k) El Sistema Educativo Plurinacional, de! cual es parte, el Subsistema de Educación Superior, respaldado por el art. 91 y ss de la CPE, tiene por misión la formación integral de recursos humanos con alta calificación y competencia profesional.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 204/2021 de 6 de diciembre, cursante de fs. 396 a 401 vta., denegó la tutela solicitada por improcedencia, bajo los siguientes fundamentos: 1) La acción de amparo tal y como ha sido planteada mereció una respuesta por parte de los demandados, y en este caso por los terceros interesados a su vez presentaron documentación respecto a quien sería la autoridad competente para acreditar la suficiencia académica, científica y de tiempo de formación que debiese tenerse para acreditarse una especialidad médica; 2) La acción de amparo constitucional como tal carecería de objeto material al indicarse de que son otros los organismos que deben acreditar los requisitos para el ejercicio de la función de médico, ya sea en el ámbito general o sea en el ámbito de la especialidad como la que se plantea; 3) Una colisión de leyes que hacen de que se deba determinar la aplicación de una u otra norma, sea esto en el ámbito temporal o sea esto en el ámbito de la jerarquía normativa es una situación que no puede ser resuelta a través de la presente acción de amparo porque obedece a otras competencias; 4) El objeto de la acción de amparo no tendría sentido, bajo la realidad jurídica que se plantea, pues al no poderse identificar el mismo, como consecuencia jurídica también tendríamos que, aún frente a la colisión de leyes, existiría una falta de legitimación del accionado para ser demandado; 5) El accionante reclama una certificación pero en el ámbito de la realidad jurídica planteada estaríamos frente al hecho de que no estaría legitimado para ser demandado puesto de que los requisitos para el ejercicio de la especialidad que están contenidos de acuerdo a la visión de la máxima autoridad en el ámbito del ejercicio profesional estatal de la medicina están en manos de otro tipo de autoridades, de ahí de qué por un lado estaríamos frente a una acción que carece de objeto y por otro lado una persona accionada que carecería de legitimación para ser accionado; y, 6) Este debe ser un punto que en algún momento tiene ser resuelto por el Ministerio de Salud en coordinación con los gremios colegiados.