SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0110/2023-S4

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, a la igualdad, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación; y a los principios de legalidad, de seguridad jurídica e irretroactividad de la norma; toda vez que, la autoridad demandada impidió la prosecución de su trámite de los certificados de la especialidad de neumología, señalando que se requerirían cuatro años de residencia médica, sin considerar que la Segunda Convocatoria Nacional Excepcional al Sistema Nacional de Residencia Médica proceso de admisión gestión 2016, en su oferta de plazas, consigna la especialidad de neumología con una duración de tres años; omitiendo además, cumplir con el Instructivo MS/VGySS/CE/1045/2021 del Ministerio de Salud y Deportes de Bolivia para que admita y acepte su especialidad otorgándole la Certificación de Especialidad que legalmente le corresponde.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Normativa aplicable a la problemática

La SCP 0456/2017-S1 de 31 de mayo, estableció el siguiente entendimiento: “…es necesario señalar que el ejercicio profesional, es un derecho que proviene del derecho al trabajo en su dimensión de libertad pública, representa la facultad de ejercer libremente la profesión para la cual una persona se ha formado, como medio de realización personal, que se encuentra garantizado por los arts. 46.I y 47 de la CPE; sin embargo como todo derecho es susceptible de ser limitado, al respecto es preciso señalar que el art. 47 de la norma constitucional refiere que este derecho procede ‘…en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo’, por lo que este derecho no puede ejercerse entre otros aspectos en contravención del orden público, la seguridad del Estado Plurinacional, ni la salud pública.

Panorama por el cual, el ejercicio profesional requiere de la existencia de una acreditación pública, que certifique ante la sociedad que una persona cumplió los parámetros razonablemente exigibles para poder brindar un servicio a la sociedad y ser remunerado por ello; en ese marco de acreditación el constituyente diseñó un sistema educativo que busca garantizar el acceso de las personas a la educación (art. 9.5 de la CPE), en todos los niveles y de manera gratuita integral e intercultural, sin discriminación (art. 17 de la CPE), constituyendo la primera responsabilidad financiera del Estado, el cual tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla; sin embargo, el Estado comparte con la sociedad la tuición sobre el sistema educativo (art. 78.II), esto quiere decir que ambos de manera colaborativa y sobre la base de los criterios de armonía y coordinación tienen la misión constitucional de actuar en la defensa y ejercicio de la educación en todos sus niveles (regular, alternativa y especial, la educación superior de formación profesional). El art. 78.IV de la CPE, precisa que el ‘Estado garantiza la educación vocacional y la enseñanza técnica humanística, para hombres y mujeres, relacionada con la vida, el trabajo y el desarrollo productivo’.

De las normas referidas, se puede determinar que el Estado y la sociedad participan en el Sistema Educativo boliviano; en miras a permitir la acreditación académica y profesional de las personas que ingresan a los distintos niveles de educación para que estos puedan desarrollar sus capacidades vocacionales en beneficio de la sociedad y en la satisfacción de un proyecto de vida individual siempre y cuando no se afecten los intereses colectivos antes señalados.

Para el proceso de acreditación profesional la Constitución Política del Estado permite que el Estado lo haga directamente (caso de las universidades privadas art. 94.II de la CPE) o por delegación (Universidades públicas art. 92 de la Constitución Política de Estado). Respecto de la acreditación académica el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0112/2004 de 11 de octubre, señaló: “…que la condición de profesional, la obtiene una persona cuando ha cursado el Plan de Estudios diseñado en la carrera que se trate, ha aprobado la tesis u otro mecanismo de titulación, y ha logrado su Título en provisión nacional otorgado o convalidado por la Universidad Boliviana de acuerdo a las previsiones de la Constitución. Es decir que puede llamarse ‘Ingeniero o Ingeniera’, ‘Abogado o Abogada’, ‘Médico o Médica’, ’Arquitecto o Arquitecta’, etc., a quien concluya satisfactoriamente la carrera que eligió y obtenga su correspondiente Título, o sea que la condición de profesional se logra en forma totalmente independiente a la inscripción que pueda o no realizar en forma posterior la persona en el Colegio Profesional pertinente. Dicho de otro modo, la profesión de una persona no se obtiene con la inscripción en el Colegio respectivo, sino que tal inscripción habilita al profesional al ejercicio legal de tal profesión…”. De lo señalado, se tiene que es posible constitucionalmente que el Estado delegue facultades de acreditación académica, ya que la propia Constitución Política de Estado lo hace en las Universidades Públicas y no lo prohíbe de ninguna manera.

En el caso de la medicina, tenemos que más allá del título profesional de médico, existe un régimen de especialidades médicas, las cuales deben ser acreditadas por los profesionales que desean ejercerlas. Al respecto, el Estado, ha diseñado normativamente el ámbito de aplicación del proceso de acreditación de las especialidades médicas, recayendo la responsabilidad en el Ministerio de Salud y en una instancia científica del Colegio Médico de Bolivia.

Las especialidades médicas son disciplinas científicas específicas en el ámbito de la salud, cuyo cuerpo de conocimientos requiere parámetros estandarizados de estudio en miras de brindar mejor atención en salud a la población, mediante la aplicación de conocimientos, procedimientos y tecnología precisa, perfeccionada y profundizada que se desarrolla en centros académicos de formación e investigación. Para la acreditación profesional de estas especialidades el Estado ha descentralizado la labor de acreditación en la instancia del Colegio Médico de Bolivia, institución creada por DS 9944 de 1 de octubre de 1971 y el art. 5 de la Ley 3131, como máxima entidad organizacional, científica, de perfeccionamiento profesional, gremial, ética y social, sin fines de lucro, que agrupa a todos los médicos del país.

El art. 127 del Código de Salud, señala que ningún profesional podrá ejercer como especialista, sin antes haberse registrado en esta calidad ante la Autoridad de Salud, la que compulsará los estudios realizados con el reglamento correspondiente; a su vez el art. 16 de la Ley 3131, establece que: ‘La auditoría médica será realizada exclusivamente por profesionales médicos debidamente acreditados como auditores médicos por el Ministerio del área de Salud en coordinación con el Colegio Médico de Bolivia’ y el inc. a) del art. 18 señala como requisito para ser auditor médico tener un diplomado equivalente a 600 horas académicas. A su vez el art. 7 de la norma precitada señala: ‘En el marco de esta Ley y para fines de coordinación interinstitucional, los Estatutos y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, para adquirir validez jurídica en el territorio nacional, deben ser aprobados por el Ministerio del área de Salud’(sic). En ese antecedente, posteriormente el Ministerio de Salud y Deportes, por RM 622, aprobó el Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, entre ellos el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas, el cual en su art. 9 señala sobre el reconocimiento del especialista, el art. 12 refiere sobre la emisión de certificados de especialidades, el art. 13 está referido sobre las observaciones y rechazos; y, el art. 14 señala específicamente sobre el procedimiento para el trámite de certificación de las especialidades médicas.

Glosadas las normas jurídicas de aplicación a la problemática, tenemos que: 1) La acreditación de especialidades en medicina es una labor conjunta que realiza el Ministerio de Salud con el apoyo de la entidad gremial y científica de la Medicina reconocida por ley, es decir el Colegio Médico de Bolivia y sus Sociedades Científicas; 2) Conforme al art. 12 del Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas, la emisión de certificados de especialidades corresponde al Colegio Médico de Bolivia, en coordinación con el Comité Científico Nacional y las Sociedades Científicas; y, 3) Las condiciones de acreditación y su procedimiento se encuentran reguladas, en el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas.

III.2.  Rol público de los colegios profesionales

La SCP 1416/2014 de 7 de julio, señalando la SCP 1935/2012, antes citada, claramente ha establecido que: “De estos aspectos se tiene que el Estado delegó una función pública a un Colegio Profesional, cual es la acreditación académica y científica de los mecanismos de obtención de especialidades médicas en Bolivia; entendiéndose, entonces que el Colegio Médico y sus instituciones ejercerán funciones públicas, de acuerdo a la naturaleza científica de estas instituciones, esta asignación limitante de derechos fundamentales no se realizó de acuerdo al principio de reserva legal, sino más bien mediante la vía de normativa reglamentaria proveniente del Ejecutivo, sin embargo de ello, al estar en una acción tutelar de amparo constitucional no corresponde realizar mayores consideraciones atinentes al control normativo de la constitucionalidad; por ello, corresponde limitarse a señalar que la delegación recayó en una asociación privada sin fines de lucro, que como fue reconocido tanto por el Tribunal Constitucional anterior como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los colegios de profesionales tienen una naturaleza particular por la importancia de la función pública que realizan…

(…)

Es imprescindible partir de lo señalado en el propio texto constitucional cuando el art. 7 dispone que el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas estarán regulados por las leyes, premisa de la cual se tiene certeza que dicho ejercicio no es absoluto, pues existen límites que deben ser respetados en beneficio de la comunidad. Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional, conforme las normas previstas en la Constitución, así como en los tratados, convenciones y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado boliviano, ha asumido que el ejercicio de los derechos fundamentales tiene límites, en consecuencia, las personas no pueden hacer un ejercicio absoluto o arbitrario que lesione los derechos de las otras personas o los intereses generales…” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, a la igualdad, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación; y a los principios de legalidad, de seguridad jurídica e irretroactividad de la norma; toda vez que, la autoridad demandada impidió la prosecución de su trámite de los certificados de la especialidad de neumología, señalando que se requerirían cuatro años de residencia médica, sin considerar que la Segunda Convocatoria Nacional Excepcional al Sistema Nacional de Residencia Médica proceso de admisión gestión 2016, en su oferta de plazas, consigna la especialidad de neumología con una duración de tres años; omitiendo además, cumplir con el Instructivo MS/VGySS/CE/1045/2021, del Ministerio de Salud y Deportes de Bolivia para que admita y acepte su especialidad otorgándole la Certificación de Especialidad que legalmente le corresponde.

De los antecedentes establecidos en las Conclusiones del presente fallo constitucional, se tiene que, a partir de la RM 0622 de 25 de julio de 2008, el Ministro de Salud y Deportes resolvió en su Artículo Único aprobar los Estatutos y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia que en anexo forman parte integrante e indivisible de la referida Resolución Ministerial que regirá en el Colegio Médico, citando en el punto 6 al Reglamento de Especialidades y Sub especialidades Médicas en sus 37 artículos, el cual, en su art. 12.5, señala que el Colegio Médico de Bolivia en coordinación con el Comité Científico Nacional y la Sociedad Científica Nacional correspondiente emitirán el certificado de especialista una vez analizados y aprobados: “Para las especialidades clínico quirúrgicas, Certificado de Residencia culminado y acreditando el tiempo mínimo exigido por la Sociedad Científica respectiva, avalada por el Colegio Médico de Bolivia o fotocopia autentificada por el Colegio Médico Departamental. TABLAS ANEXAS 1 Y 2”. Tabla 2 que señala a la especialidad de neumología un total de 4 años.

De igual forma en el periódico “AL CIERRE” de 20 de marzo de 2016, se publicó la Segunda Convocatoria Nacional Excepcional al Sistema Nacional de Residencia Médica proceso de admisión gestión 2016, que en su oferta de plazas para el departamento de Santa Cruz, consigna la especialidad de neumología con una duración de tres años, a partir de la cual, a través de Memorándum de 26 de abril de 2016, Carlos Irving Lobo Vásquez –ahora accionante–, fue designado como Residente Médico en el Hospital Obrero 3 de la CNS de Santa Cruz iniciando funciones el 3 de mayo de ese año, firmando el Contrato de Beca respectivo el 2 de mayo de 2016, en el cual la CLAUSULA QUINTA estipula el plazo de duración de tres años para la especialidad de neumología.

S así que el accionante, sin embargo, mediante Nota de 11 de febrero de 2019, solicitó al Jefe de docencia de la CNS de Santa Cruz y al Asesor legal del Hospital Obrero 3, la extensión de residencia en neumología a cuatro años, respondida mediante nota JREI 129/2019 de 24 de abril, dándole a conocer el criterio legal emitido –que recomienda declarar improcedente su solicitud– señalándole que la Residencia Médica concluirá el 2 de mayo de 2019; es así que el Departamento de Enseñanza en investigación de la CNS otorgó al accionante, Certificado de Conclusión de Residencia Médica de 3 de mayo de 2019, en la especialidad de neumología con una duración de 3 años. Así también el Presidente de la Sub Comisión de post grado del CRDAIIC Santa cruz, extendió el Certificado de Conclusión de “septiembre de 2020” que certifica que el impetrante de tutela aprobó satisfactoriamente el Programa de Residencia Médica en la especialidad de neumología con una carga horaria de mil quinientas horas académicas.

Asimismo, por Memorándum-ASSO MS/ASSO/641/2019, el accionante fue designado en el Hospital CNS de Trinidad a objeto de cumplir el año de Servicio Social Obligatorio, en calidad de médico especialista en neumología, a cumplir desde el 15 de julio de 2019 al 14 de julio de 2020. Servicio aprobado mediante RA ASSO-128/2020, del Servicio Departamental de Salud de Beni; otorgándosele en consecuencia, Certificado de Residencia Médica de 30 de octubre de 2020, emitido por el Ministerio de Salud y la Universidad Boliviana, que certifica que el accionante realizó su residencia médica en el CRIDAI Santa Cruz con un tiempo de formación de 15000 horas.

En la especie, el 1 de enero de 2021, mediante nota dirigida a los Presidentes del Colegio Médico de Santa Cruz y del Comité Científico de ese cuerpo colegiado, el accionante impetró respuesta a su solicitud de certificado de especialista en neumología, respondida el 13 de abril por nota CMSC.CCD.DEVOLUCIÓN EXPEDIENTE. 05/2021, señalándole que su trámite fue calificado como no procedente, en virtud, de la calificación efectuada por la Sociedad Boliviana de Neumología representada por Jorge Ronald Arce Justiniano –ahora demandado–; en ese mérito, a través de nota de 14 de abril de 2021, dirigida a dicha autoridad, el accionante solicitó entre otras cosas la aceptación de la culminación de la residencia médica para la continuación del trámite y obtención del Certificado Médico Especialista en neumología, pidiendo además se indique el número de Resolución Ministerial que aprueba el tiempo de duración de cuatro años, recibiendo respuesta el 22 de mismo mes y año, indicando en lo esencial que dicha instancia no emite la certificación solicitada y que el Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico fueron aprobados por RM 0622 donde se encuentra inserto el Reglamento de Especialidades y sub especialidades que en su art. 12.5 especifica que la especialidad de neumología es con una residencia de 4 años, mismo que fue ratificado por el Comité Científico Nacional a través de Resolución 022/2019 de 29 de noviembre.

En ese estado de cosas, el accionante, mediante nota presentada el 15 de abril de 2021 ante el Viceministro de Gestión del Sistema Sanitario, Álvaro Terrazas Peláez –ahora tercero interesado– solicitó certificación del tiempo de duración de la Residencia Médica de Neumología en Bolivia, respondida mediante carta MSyD/VGSS/CE/223/2021, por la autoridad referida, certificando que la formación en dicha especialidad es de tres años, conforme establece la convocatoria pública de 2016 al 2019; en ese entendido, el 31de mayo de 2021, el accionante y otra, solicitaron al Ministro de Salud y Deportes, Jeyson Marcos Auza Pinto, que instruya y ordene la prosecución del trámite de los certificados de especialidad de neumología para la emisión de los mismos, emitiéndose el Instructivo de cumplimiento inmediato MSyD/VGySS/CE/1045/2021, por el cual el Viceministro de Gestión del Sistema Sanitario, Álvaro Terrazas Peláez –ahora tercero interesado– instruye a Jorge Ronald Arce Justiniano, Presidente de la Sociedad Boliviana de Neumología –ahora demandado– la prosecución de los trámites inherentes a la extensión de los certificados de médicos especialistas en neumología en favor de los solicitantes, tomando en cuenta el tiempo transcurrido y el grave perjuicio ocasionado. Respondido por el aludido, mediante nota de 23 de julio de 2021, señalando que al ser el Colegio Médico de Bolivia el encargado de la certificación de especialistas, no se agotaron las instancias de reclamo.

Bajo los antecedentes precedentemente desglosados, se entiende que el accionante reclama la vulneración de los derechos invocados; toda vez que, la Sociedad Boliviana de Neumología se niega a extenderle el Certificado de Especialidad por no haber cumplido con los cuatro años de residencia médica exigidos por la RM 0622 de 25 de julio de 2008, cuando la Convocatoria a Residencia Médica emitida el 2016 solo señala una duración de tres años.

Ahora bien, considerando lo establecido por los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de este fallo constitucional, es posible constitucionalmente que el Estado delegue facultades de acreditación académica, y en el caso de la medicina, esta no está al margen de ello, pues más allá del título profesional de médico, existe un régimen de especialidades médicas, las cuales deben ser acreditadas por los profesionales que desean ejercerlas, para lo cual, el Estado, ha diseñado normativamente el ámbito de aplicación del proceso de acreditación de las especialidades médicas, recayendo la responsabilidad en el Ministerio de Salud y en una instancia científica del Colegio Médico de Bolivia; así, para la acreditación profesional de estas especialidades, el Estado ha descentralizado la labor de acreditación en la instancia del Colegio Médico de Bolivia, institución creada por DS 9944 de 1 de octubre de 1971 y el art. 5 de la Ley 3131, como máxima entidad organizacional, científica, de perfeccionamiento profesional, gremial, ética y social, sin fines de lucro, que agrupa a todos los médicos del país. En ese antecedente, el Ministerio de Salud y Deportes, por RM 0622, aprobó el Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, entre ellos el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas, el cual en su art. 12 refiere que la emisión de certificados de especialidades corresponde al Colegio Médico de Bolivia, en coordinación con el Comité Científico Nacional y las Sociedades Científicas, el art. 13 está referido sobre las observaciones y rechazos; y, el art. 14 señala específicamente sobre el procedimiento para el trámite de certificación de las especialidades médicas; es decir, que la acreditación de especialidades en medicina es una labor conjunta que realiza el Ministerio de Salud con el apoyo de la entidad gremial y científica de la Medicina reconocida por ley, es decir el Colegio Médico de Bolivia y sus Sociedades Científicas; y, las condiciones de acreditación y su procedimiento se encuentran reguladas, en el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas.

Bajo esas consideraciones, en el caso concreto se tiene que el accionante dirige la presente acción tutelar contra el Presidente de la Sociedad Boliviana de Neumología, por haber declarado como no procedente su trámite de acreditación de especialidad ante dicha instancia, basando su decisión en el Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia aprobado por RM 0622, en el cual se establece en el art. 12, como requisito para emitir certificados de especialidad en el área de neumología un total de cuatro años de residencia médica, como especialidad clínico quirúrgica, tiempo que el impetrante de tutela no tiene cumplido como evidentemente se extrae de los antecedentes venidos en revisión; más aún si consideramos que, él mismo, consciente de dicho hecho, solicitó la ampliación de su residencia a cuatro años conforme se tiene de la Conclusión II.4 de este fallo constitucional.

Al fin perseguido, también se hace evidente que el impetrante de tutela recurrió a las autoridades en Salud, Viceministerio y Ministerio, solicitando se certifique la cantidad de años requeridos para obtener la especialidad en neumología, instancias que basándose en la Convocatoria Pública lanzada en la gestión 2016, en la cual se consigna la cantidad de tres años para la residencia médica, certificaron ese tiempo sin considerar lo establecido por la RM 0622 y el Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, que es el instrumento que regula la forma y tiempos de especialización en las diferentes ramas de la medicina, no pudiendo en ese sentido una Convocatoria a Residencia Médica, ser superior a una Resolución Ministerial que aprueba y ordena el cumplimiento de lo estatuido para el Colegio Médico y sus Sociedades Científicas; toda vez que, una convocatoria es un es un llamado público que se realiza para algo –en este caso la residencia médica– simplemente, y lo estipulado en la misma son condiciones mas no así una norma.

También es importante aclarar que el art. 12 del Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, señala que: “El Colegio Médico de Bolivia en coordinación con el Comité Científico Nacional y la Sociedad Científica Nacional correspondiente, emitirán el Certificado de Especialista, una vez analizados y aprobados los siguientes documentos…” (negrillas y subrayado ilustrativos); es decir, que la Sociedad Médica Boliviana de Neumología, por sí sola no emite el tan anhelado certificado de especialidad que reclama el accionante, sino que es el Colegio Médico de Bolivia el que lo hace en coordinación con Comité Científico Nacional y la Sociedad Científica Nacional correspondiente –en este caso la Sociedad Médica Boliviana de Neumología–, siendo además esta una atribución potestativa de dichas instancias, puesto que la norma es clara al señalar que el Certificado será extendido una vez analizados y aprobados los documentos y requisitos exigidos al efecto de la especialización.

En ese entendido, se puede determinar que el Presidente de la Sociedad Médica Boliviana de Neumología, en todo caso cumplió con su labor establecida en el art. 12 del Estatuto y Reglamentos del Colegio Médico de Bolivia, que le da la atribución de revisar los documentos presentados y comprobar que los requisitos se hayan cumplido conforme al Reglamento de Especialidades y Subespecialidades en el cual se establece que para la especialidad de neumología se requiere una residencia médica total de cuatro años, es decir rigiéndose en la norma establecida determinó la no procedencia del trámite de certificación.

En ese efecto, en todo caso si el accionante no estaba conforme con tal decisión, correspondía que acuda al Colegio Médico de Bolivia a objeto de realizar sus reclamos en cuanto al tiempo de residencia médica cursados y los exigidos, no siendo el Presidente de la Sociedad Médica Boliviana de Neumología la última instancia de reclamo considerando que es el Colegio Médico de Bolivia la entidad que como máxima entidad organizacional, científica, de perfeccionamiento profesional, gremial, ética y social, sin fines de lucro, agrupa a todos los médicos del país, por lo que, en todo caso, no se agotaron las vías de reclamo, correspondiendo denegar la tutela en ese sentido.

Finalmente, con relación a que el Presidente de la Sociedad Médica Boliviana de Neumología hizo caso omiso al Instructivo de cumplimiento inmediato MSyD/VGySS/CE/1045/2021; por el cual, el Viceministro de Gestión del Sistema Sanitario, Álvaro Terrazas Peláez –ahora tercero interesado– instruye la prosecución de los trámites inherentes a la extensión de los certificados de médicos especialistas en neumología en favor de los solicitantes, tomando en cuenta el tiempo transcurrido y el grave perjuicio ocasionado, cabe señalar que si bien el demandado envió una respuesta, como se dijo líneas arriba, la extensión de la Certificación de Especialidad no es atribución exclusiva de la Sociedad Medica Boliviana en Neumología sino que la misma se extiende a través del Colegio Médico de Bolivia.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada obró de forma correcta.