SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0112/2023-S2

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso administrativo, a la propiedad privada, al comercio e industria y al trabajo; así como, del principio de seguridad jurídica; puesto que, el Alcalde demandado incumplió el pago contemplado en los tres contratos suscritos el 24 de marzo y 15 de mayo de 2015, emergentes de las adjudicaciones a las Convocatorias Públicas Modalidad ANPE-UC-005/2015 de 30 de diciembre de 2014, ANPE-DC–023/2015 y ANPE-DC–024/2015, ambas de 6 de mayo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Límites de activación de la acción de amparo constitucional para definir controversias derivadas de la ejecución de contratos

           Al respecto, la SCP 0146/2019-S4 de 25 de abril, sostuvo que: “La acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen derechos fundamentales y garantías constitucionales, imbuida de un carácter inmediato y subsidiario; en ese sentido, la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos controvertidos. En consecuencia, la jurisprudencia emitida por este Tribunal, determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le concierne de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, estableció que: ‘…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…’.

           Precisando ese razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, concluyó que: ‘Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia’” (las negrillas son nuestras).

III.2. Resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Medios de impugnación

La referida SCP 0146/2019-S4, precisó que: «Con relación a la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así como respecto a los medios de impugnación, la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, desarrolló el siguiente entendimiento: “El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación…”.

Más adelante, en cuanto a los mecanismos que prevé la ley para impugnar el procedimiento de la resolución de los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, la citada SCP 0928/2012, sostuvo que: “…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos‛.

Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional”

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas con DS 0181 de 28 de junio de 2009 (texto actualizado a octubre de 2017), incluyen como modalidad de contratación, la denominada Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (ANPE), que conforme con el art. 55, es aquella que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes, apoyando la producción y el empleo a nivel nacional; y, que de acuerdo con lo previsto por el art. 56 de las mismas normas básicas, se realiza publicando el documento base de contratación en el SICOES y en la mesa de partes, procedimiento que culmina con la suscripción de contrato o la emisión de una orden de compra u orden de servicio, de acuerdo a lo señalado por el art. 58 inc. i) de la misma normativa, se concluye que se trata de una contratación de bienes y servicios con el Estado, de manera que las contenciones emergentes de su ejecución, abren la vía de la revisión jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinario por los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil Abrogado (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos –Ley 620 de 29 de diciembre de 2014–, que en su art. 4, señala que se aplicarán los arts. 775 al 781 del CPCabrg, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, como establece la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil.

Conforme a lo establecido por la normativa analizada precedentemente, las divergencias suscitadas entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión del Órgano Ejecutivo del que forman parte las instituciones públicas o como emergencia de la resolución de las mismas, deben ser sometidas a la jurisdicción contencioso y administrativa. En ese lineamiento, se tiene que el art. 2 de la Ley 620, a tiempo de crear la Sala Contencioso y Contencioso Administrativa, dentro de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, estableció entre las atribuciones de dicha Sala, las siguientes:

“1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado”.

La sentencia que dirima tal controversia, es susceptible del recurso de casación, con arreglo a lo dispuesto por el art. 5 de la misma Ley 620.

Con base en lo dispuesto por la norma transcrita precedentemente, se concluye que toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa o contenciosa administrativa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución» (el resaltado es propio).

III.3.  La acción de amparo constitucional y su naturaleza subsidiaria

           El art. 129.I de la CPE, reconociendo el carácter subsidiario de esta acción tutelar, señala que: “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con Poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados" (el resaltado nos corresponde).

           Sobre el tópico, la SC 1580/2011-R de 11 de octubre, reiterando el entendimiento de su similar 0274/2011-R de 29 de marzo, estableció que: “…las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas en la jurisdicción ordinaria, y sólo en defecto de ésta, de ser evidente la lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se acuda a la jurisdicción constitucional.

           Este Tribunal, a través de su uniforme jurisprudencia, ha desarrollado el carácter subsidiario del amparo constitucional, señalando que: '...no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable' (SSCC 1089/2003-R, 0552/2003-R, 0106/2003-R, 0374/2002-R, 1337/2003-R, entre otras).

           Siguiendo ese razonamiento, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia del amparo por subsidiariedad, cuando: ‘…1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación; y, b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) Cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y, b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución’” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.4. Análisis del caso concreto

           De la compulsa de antecedentes se tiene que, el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes del departamento de Tarija lanzó las Convocatorias Públicas Modalidad ANPE-UC-005/2015 de 30 de diciembre de 2014, ANPE-DC–023/2015 y ANPE-DC–024/2015, ambas de 6 de mayo, que se adjudicó la empresa accionante, conforme se tiene de las Resoluciones de Adjudicación 088/2014 de 30 de diciembre, ANPE 010/2015 y ANPE 011/2015, ambas de 6 de mayo (Conclusión II.1); generándose a partir de aquello los tres Contratos Administrativos de Provisión de Libros Escolares para el Apoyo en los Niveles Primario y Secundario de las Unidades Educativas del Núcleo SILAAT TA IS, suscritos entre ambas partes el 24 de marzo y 15 de mayo de 2015 (Conclusión II.2); en cumplimiento a los mismos se recepcionó los bienes a favor del contratante -el citado ente edil-, de acuerdo a las actas de conformidad de 18 de igual mes y año.

De igual forma, cursan en obrados las facturas 311 de 22 de mayo, y, 327 y 328 de 5 de noviembre, todas de 2015, emitidas por la parte impetrante de tutela; en contraposición, el Grupo Editorial La Hoguera S.A. afirmó que incumplieron con el pago de Bs1 589 824.-, acordado en dichos Contratos Administrativos de Provisión de Libros Escolares; en ese sentido, la aludida empresa solicitó a través de diferentes escritos que se honre esa deuda, entre las últimas se advirtió tres cartas notariadas presentadas el 27 de septiembre, 6 de octubre y 5 de noviembre de 2021, por medio de las cuales manifestó al Alcalde demandado que de acuerdo a lo establecido en la cláusula 19.2.2 inc. c) de dichos acuerdos, procede la resolución de los mismos, y también le corresponde la cancelación de intereses por tal inacción (Conclusión II.4); sin embargo, no obtuvo ninguna respuesta; considerando que con ello observó y superó el principio de subsidiariedad, pudiendo acudir a esta instancia constitucional con su reclamo.

Al respecto, resulta necesario advertir que los procesos de contratación se encuentran regulados por el DS 0181 y el DBC, estableciéndose en los contratos, todas las cuestiones relacionadas a las obligaciones de las partes, multas, terminación del mismo, entre otras; por consiguiente, en atención al entendimiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la instancia idónea para resolver cuestiones que atingen a esos acuerdos de partes, deberán ser resueltos a través del proceso contencioso, disciplinado por los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil abrogado (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad está expresamente prevista por la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 -Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos-, que en su art. 4, señala que se aplicarán los arts. 775 al 781 del CPCabrg, hasta que sean regulados por ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la indicada Disposición Final.

En el marco de lo expresado, se deduce que la empresa peticionante de tutela pretende vía acción de amparo constitucional, que este Tribunal se pronuncie sobre las presuntas irregularidades que surgieron al momento de ejecutar los contratos que suscribió con el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes del departamento de Tarija, ordenando el pago de lo adeudado, lo que implicaría suplir la competencia de la jurisdicción ordinaria; puesto que, las controversias que surgen por el cumplimiento, incumplimiento o interpretación de las cláusulas previstas en el contrato administrativo y en particular de la cláusula resolutoria, deben ser dilucidadas a través del proceso contencioso; así lo entendió este Tribunal en la SCP 0146/2019-S4 de 25 de abril, que sostuvo: “…las contenciones emergentes de su ejecución, abren la vía de la revisión jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinario [disciplinado] por los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil Abrogado (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos…”.

Consecuentemente, siguiendo el entendimiento citado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se concluye que la parte accionante no observó el alcance que tiene el principio de subsidiariedad, que rige este mecanismo de tutela; ya que, los reclamos de la prenombrada que giran en torno a la resolución de los contratos y sus efectos, debieron ser expuestos en una demanda contenciosa, ante la jurisdicción ordinaria, al ser esa la instancia idónea y competente para conocer y sustanciar el supuesto incumplimiento de pago por la autoridad edil demandada.

Ciertamente, la activación de esta acción de defensa, está supeditada al agotamiento de las instancias y medios de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico, los cuales deben ser presentados de forma oportuna y dentro de plazo; por ese motivo, la empresa accionante al no haber interpuesto la demanda contenciosa, a fin de que sea esa instancia la que se pronuncie sobre las anomalías que surgieron en los contratos antes descritos, inobservó el principio de subsidiariedad, específicamente la subregla prevista en el apartado 1 inc. b), respecto a las causales de improcedencia desarrolladas en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, descrita en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; consiguientemente, corresponde denegar la tutela pedida, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática formulada.

En consecuencia, el Juez de garantías al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.