SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2023-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2023-S4

Sucre, 17 de abril de 2023

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:     René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  46314-2022-93-AAC

Departamento:             Potosí

En revisión la Resolución 024/2022 de 8 de marzo, cursante de fs. 87 vta. a93,  pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fresia Chacón Puma contra Jhonny Llally Huata, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 4 de marzo de 2022, cursante de fs. 58 a 67 vta., la accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 2 de agosto de 2009, ingresó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, en el Cementerio General como auxiliar, desempeñando funciones con esmero y responsabilidad, concluyendo su Contrato temporal el 30 de marzo de 2013; por lo que, buscó otro trabajo; al pasar el tiempo, el 10 de abril de 2016, volvió a cumplir funciones en el mismo lugar como auxiliar de oficinas, teniendo que retirarse por motivos de salud; posteriormente, el 1 de junio de 2018, retorna al señalado puesto, cumpliendo de manera responsable todas las obligaciones y funciones que se le encomendó; sin embargo, en todo ese tiempo su persona estaba con contratos temporales los cuales vulneraban sus derechos; toda vez que, no contaba con un seguro médico, peor aún sin beneficios sociales; ya que, ella es el sustento para su familia; lo peor es que, continuaba trabajando dentro del citado municipio en el mismo cargo, agravando su situación con la crisis sanitaria del COVID-19, yendo a trabajar aun en estado de gestación, poniendo en riesgo su salud como la de su hijo que llevaba en el vientre, sin contar con ningún beneficio para su hijo, pese a todas las dificultades vividas; afortunadamente su hijo nació sano y ella cumplió siempre con responsabilidad sus funciones asignadas –desde junio de 2018 hasta el 10 de octubre de 2021–.

El 11 de octubre de igual año, Cesar Villca, Administrador del Cementerio General, le informa de manera verbal que su persona ya no puede ingresar a su fuente laboral, por órdenes de Jhonny Llally Huata –ahora demandado–, sin más explicaciones o causal en que hubiera incurrido para ser despedida, viéndose totalmente sorprendida, desprotegida y desamparada; es así que, se aproximó ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, con la finalidad de solicitar su reincorporación por el despido injustificado por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí; siendo que, su persona cumple el rol de padre y madre para su hija de diez meses de vida, pues su salario sirve para cubrir las necesidades fundamentales de su familia; por ello, le asignaron a Bismarck Quispe Avila, inspector del referido Ministerio de Trabajo, quien le explicó todos los procedimientos a seguir respecto a su caso.

Es así que, el 18 de octubre de 2021, a las 10:00, se instaló audiencia de reincorporación en instalaciones de la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, después de escuchar a ambas partes, el Inspector en uso específico de sus atribuciones señaló que, la resolución estaría lista para el 20 del citado mes y año; posteriormente, el Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, emitió la Resolución Administrativa (RA) Conminatoria de Reincorporación-JDTP-HRF 070/2021, de 26 de octubre, en la que resolvió de manera única: “CONMINAR AL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE POTOSÍ” (sic), que tiene como representante a Jhonny Llally Huata, en su calidad de Alcalde, para que en el plazo de “CINCO DÍAS”(sic) improrrogable, a partir de su notificación la reincorpore al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha, después de verificar el Informe MTEPS/JDPT/B.Q.A./028/2021 de 22 del indicado mes y año, EMITIDO POR EL Inspector asignado al caso; Conminatoria que fue notificada a la autoridad edil el 5 de noviembre de 2021; al no haberse cumplido hasta el momento la misma, el 16 del mencionado mes y año, la parte impetrante de tutela presentó memorial solicitando se realice el respectivo seguimiento y conmine a cumplir la Resolución de reincorporación.

Agregó que, el 22 de noviembre del indicado año, la parte demandada interpuso Recurso de revocatoria contra la RA Conminatoria de Reincorporación-JDTP-HRF 070/2021; que por él, contenido del mismo se puede evidenciar que no se cumplió dicha conminatoria; pese a que, se acercó en varias oportunidades muy respetuosamente a la Alcaldía para poder volver a su fuente laboral; sin embargo, el 29 de ese mes y año, se le hizo conocer el Informe MTEPS-JDT PT-BQA 014-INF/21; en el cual, se le hace conocer que por encontrarse de por medio el recurso de revocatoria pendiente de resolver, no se le convocó a trabajar; siendo que, de este modo continúan vulnerando su derecho al trabajo y otros.

Finalmente, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante RA JDTP-HRF 036/2021 de 17 de diciembre, resolvió el Recurso de revocatoria, confirmando la RA Conminatoria de Reincorporación JDP-HRF 070/2021; sin embargo, pese a que realizó las diligencias necesarias para el cumplimiento de tal determinación, hasta la fecha no obtuvo respuesta alguna respecto a su reincorporación laboral.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela, alegó como lesionado sus derechos al trabajo, a la vida, a la salud, a la inamovilidad laboral por su estado de gestación, a la educación salud y vivienda y a la petición, citando al efecto los arts. 8; 9; 13; 14; 15; 18; 24; 35.I; 37; 45.V; 46.I. 1,y II.2; 48; 50; 58; 59; 60; 256; y, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, a) Se ordene su reincorporación inmediata a su fuente laboral; y, b) Demás derechos sociales, conforme lo establece la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP-HRF 070/2021, actualizados a la fecha, tanto para su persona como para su hija quien a la fecha cuenta con diez meses de vida y desde su gestación nunca recibió el subsidio prenatal, de natalidad y posnatal que están consagrados en nuestra Norma Suprema.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 8 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 77 a 87, presentes la parte accionante; así como, los representantes legales de la autoridad demandada; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de su abogado en audiencia, ratificó de forma íntegra su memorial de acción de amparo constitucional; y ampliándolas, señaló que: 1) Ha estado prestando servicios por más de trece años en distintas unidades del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí; sin embargo, en un principio fue retirada de manera verbal en su condición de funcionaria del Cementerio como auxiliar lo que hace que, recurra a la Dirección Departamental de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, siendo atendida por el Inspector o responsable de dicha Dirección, una vez notificada la autoridad ahora demandada quien en una primera instancia no se hizo presente a tal citación; asistiendo recién al segundo llamado; es así que, el Inspector emite una Resolución en la cual Conmina a esta autoridad para que, su persona pueda ser restituida a su fuente laboral; a lo que, el Alcalde demandado presento Recurso de Revocatoria, en el cual resuelven ratificar la citada conminatoria; 2) Sin embargo, desde octubre de 2021, no se ha dado cumplimiento a la misma, es más, nunca se respetó los derechos a la lactancia que también fueron establecidos en la referida conminatoria; considerando que, su hija ya cuenta con “nueve” meses de vida, pese de haber presentado varios memoriales en diferentes oportunidades; 3) Se cuenta con la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012; en la cual, claramente menciona, que los funcionarios municipales están amparados por la Ley General del Trabajo, en este caso se debe diferenciar que unos son funcionarios públicos que están de acuerdo al Estatuto del Funcionario Público y otros son trabajadores que están amparados en la Ley General del Trabajo; y, 4) Se han estado vulnerado los derechos laborales no solo por la actual autoridad, sino también por las anteriores; toda vez que, les contratan por tres meses, les hacen descansar unos días y nuevamente los contratan, en su caso, tiene contrato desde el 2009 hasta octubre de 2021, ha estado permanentemente siendo recontratada, arriesgando su vida como madre de familia e hija también en épocas de pandemia por el COVID-19; como tampoco se tomó en cuenta su estado de gestación; es así que, continúa peregrinando desde el 17 de noviembre de 2021, hasta la interposición de la presente acción de defensa –8 de marzo de 2022–, sin respuesta ni justicia alguna, citando al efecto las Sentencias Constitucionales Plurinacional  2179/2013 de 21 de noviembre, y 1376/2015-S2.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Jhonny Llally Huata, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, a través de su representante legal, en audiencia de consideración de la presente acción tutelar, manifestó que: i) En el caso concreto, la instancia constitucional, ya no puede realizar exámenes a las resoluciones que emite la Jefatura Departamental del Trabajo, siendo de vital importancia que el Tribunal Constitucional Plurinacional como intérprete de la Constitución Política del Estado, conozca también los vicios, la falta de fundamentación, congruencia, la omisión de valoración de las pruebas que hace la citada Jefatura del Trabajo a momento de emitir sus resoluciones administrativas; ii) Situación que se generaría ante una mala aplicación del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, que en su art. 1, establece, el ámbito de competencia de todos aquellos trabajadores que sí se encuentran en la Ley General del Trabajo, apertura su competencia entendiendo que, quien va a denunciar en esta instancia administrativa sí conoce que se encuentra bajo la protección del mismo; sin embargo, pese a los fundamentos realizados y con mucha certeza la parte solicitante de tutela mencionó que, se ha recurrido en revocatorio, estando pendiente un Recurso Jerárquico del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para ello se ha fundamentado y tratado de hacer entender al Jefe Departamental del Trabajo la diferencia que existe en el tratamiento de un ciudadano cuando se vincula a una entidad pública del Estado, citando al respecto el art. 5 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–; empero, el art. 6 de la citada ley, dispone: "(OTRAS PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS AL ESTADO) y dice claramente a lo que notros puntualmente queremos llegar: 'No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública'" (sic); iii) La solicitante de tutela habría realizado un Contrato eventual con el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, porque ellos como Estado, como municipio, la Ley les permite; es decir, suscribir este tipo de contratos a personas para realizar labores eventuales, permitidos por la gestión pública que prevería la misma Constitución Política del Estado, la Ley, etc., y los beneficios que algunos sí reciben y otros no, citando los DDSS 26115, 27375, la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990– y otros, circunstancias relativas siempre a la calidad de funcionaria o trabajadora de la ahora accionante, inclusive que hay que ver la definición que da una de las normativas expresadas cuando refiere a ser persona asalariada permanente lo que en este caso según el entender de la parte demandada no se estaría presente; además señala que, hay que ver el techo presupuestario para el pago de este tipo de sueldos en cuanto se hace las contrataciones de personal eventual que no debe exceder el 25% de acuerdo a la Ley de Gasto y Funcionamiento Público; iv) Concluyendo que; por tales situaciones y por otras entendiendo que existe la posibilidad de otorgase la tutela; empero manifiesta que sería ideal que no se conceda la tutela, esto en observancia a los fundamentos de fondo expresados, se traducirá en un acto jurídico, esperando no se agrave más lo que habría resuelto la Jefatura de Trabajo, Empleo y previsión Social.  

En vía de aclaración, complementación y enmienda, la parte demandada pide se aclare, respecto a los posibles derechos de prenatales, otros derechos como sueldos devengados, que deben dilucidarse en la instancia correspondiente.

En virtud a ello, la respuesta es que, estese a la RA Conminatoria de Reincorporación 070/2021, que además ha sido ratificada en resolución de Recurso de revocatoria.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución 024/2022 de 8 de marzo, cursante de fs. 87 vta. a 93, concedió la tutela solicitada, de manera provisional, disponiendo: a) En el plazo de cinco días se cumpla con la Resolución administrativa laboral, relativa a la RA Conminatoria de Reincorporación-JDTP-HRF 070/2021; es decir, la reincorporación de la trabajadora Fresia Chacón Puma –ahora accionante–, por parte de su empleador del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, representada por Jhonny Llally Huata, al mismo puesto que ocupaba, pago de salarios y demás derechos sociales tal cual fue dispuesta en la mencionada Resolución; y, b) En cuanto a la interpretación divergente, que existe sobre la calidad de funcionaria y tipo de contrato; vale decir, si fuera eventual, definitivo, la inamovilidad, estabilidad y otras, circunstancias, éstas deben ser dilucidadas donde corresponda, si ven por conveniente; razón a que, esta concesión de tutela solo es provisional; ello con base a los siguientes fundamentos: 1) Se advierte que, la impetrante de tutela, ha sido contratada en varias oportunidades tal cual lo menciona en su memorial de esta acción de defensa, cuando refiere a las diferentes fechas en las que fue contratada como auxiliar de oficina del Cementerio General, constando en original en algunos casos, como también papeletas de pagos; es  decir, por recibir su salario por el trabajo que venía desempeñando; con ello entendiendo de que, no hay duda sobre ese aspecto; además, de no haber sido controvertido por el demandado; 2) Asimismo, se tiene constancia de las circunstancias que la accionante se ha apersonado a la Jefatura de Trabajo, logrando que se dicte a su favor la Resolución Administrativa (RA) Conminatoria de Reincorporación-JDTP-HRF 70/2021, en la que, se dispuso por parte del Jefe Departamental del Trabajo, conminar al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, para que en el plazo de cinco días de notificado reincorpore a Fresia Chacón Puma, "inclusive a Delfina Cruz dice (no están reclamando de esta última)", se entiende que, en conjunto ha sido resuelto, 3) Posteriormente, se habría expedido un memorándum de designación a personal de la Jefatura Departamental de Trabajo para la verificación; es decir, el seguimiento sobre el cumplimento o no de esa orden de reincorporación, también se tiene un Recurso de Revocatoria interpuesto por el Gobierno Autónomo de Potosí, y como efecto de ello, la RA 36/2021; que resuelve confirmar, la RA Conminatoria de Reincorporación 070/2021; vale decir; se ha dado la razón, a la impetrante de tutela para que en definitiva se disponga su reincorporación a su fuente laboral, aunque esté pendiente de resolución el Recurso Jerárquico; 4) En este caso, tratándose de una cuestión laboral rige las excepciones a la regla; es decir, a considerar a través de esta vía  constitucional posibilidades de retorno a su empleo por la importancia que tiene el derecho al trabajo, pero además porque cualquier orden de reincorporación siempre va a ser provisional hasta tanto se resuelva definitivamente si el caso amerita, donde corresponda la situación de fondo; por ello, es que se ha admitido y señalado audiencia para considerar la presente acción tutelar, aún estuviere pendiente cualquier recurso, sabiéndose que hasta la fecha no ha sido cumplida tal resolución ya que hasta ahora Fresia Chacón Puma no ha vuelto a su fuente laboral; y, 5) Finalmente, citó la "Resolución Doctrina Constitucional" 001/2021, entre otras cosas, en cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación.

 

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta fotocopias de boletas de pago contrato de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí –entidad hoy demandada– correspondiente a Fresia Chacón Puma –ahora accionante– de junio y agosto de 2016; septiembre, noviembre y diciembre de 2018; enero a diciembre 2019; enero, abril, mayo, junio, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 2020; enero, febrero, marzo y julio de 2021 (fs. 5 a 14). 

II.2.    A través de Contrato de Prestación de Servicios, suscrito el 1 de enero de 2010, entre el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí y Fresia Chacón Puma –hoy impetrante de tutela–, como apoyo en proyectos de inversión, con vigencia de trescientos sesenta y cinco días (fs. 17).

II.3.    Mediante Contrato de Prestación de Servicios 262/2013, de 2 de enero, suscrito entre la entidad edil demandada y la solicitante de tutela, como técnico a disposición del Administrador del Cementerio General, quien se constituye en su inmediato superior, por un periodo de ochenta y ocho días; es decir, del 3 de enero al 30 de marzo de 2013 (fs. 18 vta.).

II.4.    Asimismo, el Contrato de Prestación de Servicios 1080/2021 de 6 de enero, suscrito entre la citada entidad edil y la accionante, como auxiliar dependiente del Cementerio General, del 6 de enero hasta el 4 de abril de 2021 (fs. 19 a 21 vta.).

II.5.    Cursa Contrato de Prestación de Servicios 2814/2021, de 8 de abril, suscrito por las mismas partes para desempeñar funciones de auxiliar dependiente del Cementerio General a partir de esa fecha hasta el 5 de julio de 2021; de igual modo cursa otro Contrato 7003/2021 del 14 de julio hasta 10 de octubre del referido año (fs. 22 a 23 vta. y 24 a 27).

II.6.    Consta Certificado de Trabajo, de 14 de junio de 2021, emitido por Lucio Contreras Chacón, Administrador del Cementerio General, del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, por el cual se advierte que Fresia Chacón Puma, viene prestando servicios como auxiliar de oficina de esa unidad desde 2009 (fs. 16 vta.).

II.7.    Mediante Certificado de Nacimiento, se advierte que, NN nació el 4 de mayo de 2021, teniendo como madre progenitora a  la impetrante de tutela (fs. 72).

II.8.    Por RA Conminatoria de Reincorporación – JDTP –HRF 070/2021 de 26 de octubre, Herbert Ruiz Flores, Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, Resuelve conminar al Gobierno Autónomo Municipal de ese departamento, para que en el plazo de cinco días improrrogable a partir de su notificación, reincorpore a las trabajadoras Fresia Chacón Puma y otra, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha; siendo notificado la parte demandada para cuyo efecto, el 5 de noviembre del mismo año (fs. 31 a 37 vta.).

II.9.    A través de memorial presentado el 22 de noviembre de 2021, Jhonny Llally Huata, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, interpone ante el Director Departamental de la Inspectoría del Trabajo, Recurso de Revocatoria contra la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP – HRF 070/2021 (fs. 40 a 49). 

II.10.  Consta Informe MTEPS –JDT PT-BQA-014-INF/21 de 26 de noviembre de 2021, emitido por Bismarck Nelson Quispe Aviza, Inspector de la Jefatura de Trabajo de Potosí, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; el cual, tiene por referencia la verificación de cumplimiento de la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP – HRF 070/2021; para lo cual, ese mismo día se apersonó ante el Asesor Jurídico del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí; quien manifestó que no ha reincorporado al trabajador a su fuente laboral; toda vez que, se habría presentado Recurso de Revocatoria, por parte de la entidad demandada, “entendiéndose así que no se convocó al trabajador para que esta misma retorne a su fuente laboral”; notificada que fue la parte accionante el 29 del citado mes y año (fs. 39 a 49 vta.).   

II.11.  Cursa RA JDTP – HRF 036/2021 de 17 de diciembre; por el cual, Herbert Ruiz Flores, Jefe Departamental de Trabajo de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en virtud a la solicitud del Recurso de revocatoria de 22 de noviembre de ese año, interpuesto por la parte demandada, resuelve CONFIRMAR la RA Conminatoria de Reincorporación JDP-HRF 070/2021 (fs. 50 a 57 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La impetrante de tutela, alegó como vulnerados sus derechos al trabajo, a la vida, a la salud, a la inamovilidad laboral por su estado de gestación, a la educación salud y vivienda y a la petición; toda vez que, al haber sido despedida de su fuente laboral de manera verbal por instrucciones de la autoridad edil ahora demandada, sin ninguna causa justificada; además de ignorar su estado de gestación; ante tal situación, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, la cual emitió la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP-HRF 070/2021, protegiendo la estabilidad laboral y prohibiendo el despido injustificado, resolviendo, CONMINAR a dicha autoridad –ahora demandada– para que en el plazo de cinco días reincorpore a la impetrante de tutela al mismo puesto que venía ocupando antes de ser despedida, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha; decisión CONFIRMADA, vía recurso revocatorio, a través de RA JDTP–HRF 036/2021; sin embargo, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar –4 de marzo de 2022– el Alcalde hoy demandado, en pleno conocimiento de dicha decisión, no dio cumplimiento a la misma.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto la SCP 0709/2021-S4 de 18 de octubre, estableció que: “Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales–, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es en base dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)      Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)     Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)   La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv)   El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)    La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi)  La conminatoria de reincorporación ante dicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero‛.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento” (las negrillas nos pertenecen).

 III.2. Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela, alegó como vulnerados sus derechos al trabajo, a la vida, a la salud, a la inamovilidad laboral por su estado de gestación, a la educación salud y vivienda y a la petición; toda vez que, al haber sido despedida de su fuente laboral de manera verbal por instrucciones de la autoridad edil ahora demandada, sin ninguna causa justificada; además de ignorar su estado de gestación; ante tal situación, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, la cual emitió la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP-HRF 070/2021, protegiendo la estabilidad laboral y prohibiendo el despido injustificado, resolvió, CONMINAR a dicha autoridad demandada para que en el plazo de cinco días reincorpore a la impetrante de tutela al mismo puesto que venía ocupando antes de ser despedida, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha; decisión CONFIRMADA, vìa recurso revocatorio, a través de RA JDTP –HRF 036/2021 de 17 de diciembre; sin embargo, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar –4 de marzo de 2022– el Alcalde hoy demandado, en pleno conocimiento de dicha decisión, no dio cumplimiento a la misma.

De acuerdo a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo; por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

Dicha protección, que conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas; sino, en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

En observancia del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la CPE, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Norma Suprema, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

En ese entendido, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento; resultando en consecuencia, que la presente acción tutelar, surge únicamente con la finalidad  de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes y conclusiones del presente fallo constitucional, se tiene que, el 1 de enero de 2010 suscribieron un contrato de prestación de servicios entre las partes ahora accionante y demandada, como apoyo en proyectos de inversión, con vigencia de trescientos sesenta y cinco días; posteriormente, Contrato de Prestación de Servicios 262/2013, de 2 de enero, como técnico a disposición del Administrador del Cementerio General, quien se constituye en su inmediato superior, por un periodo de ochenta y ocho días; es decir, del 3 de enero al 30 de marzo de 2013; asimismo, el Contrato de Prestación de Servicios 1080/2021 de 6 de enero, suscrito entre la citada entidad edil y Fresia Chacón Puma, como auxiliar dependiente del Cementerio General, del 6 de enero hasta el 4 de abril de 2021; por último, otro similar contrato 2814/2021, de 8 de abril, suscrito por las mismas partes para desempeñar funciones de auxiliar dependiente del Cementerio Generala partir de esa fecha hasta el 5 de julio de 2021; de igual modo cursa otro Contrato 7003/2021 del 14 de julio hasta 10 de octubre del referido año (Conclusiones II. 2 a 5).

Como constancia de aquello, la parte accionante adjuntó copias de las boletas de pago contrato de junio y agosto de 2016; septiembre, noviembre y diciembre de 2018; enero a diciembre 2019; enero, abril, mayo, junio, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 2020; enero, febrero, marzo y julio de 2021; asimismo, cursa Certificado de Trabajo, de 14 de junio de 2021, emitido por Lucio Contreras Chacón, Administrador del Cementerio General, del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, del cual se advierte que Fresia Chacón Puma, viene prestando servicios como auxiliar de oficina de esa unidad desde 2009; por otro lado también consta Certificado de Nacimiento, que acredita a Fresia Chacón es madre de NN que nació el 4 de mayo de 2021(Conclusiones II.1, 6 y 7); sin embargo, el 11 de octubre de 2021, Cesar Villca, Administrador del Cementerio General, le informa de manera verbal que su persona ya no puede ingresar a su fuente laboral, por órdenes de la autoridad ahora demandada, sin más explicaciones o causal en que hubiera incurrido; por lo que acude a la Jefatura Departamental del Trabajo de Potosí, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, con la finalidad de solicitar su reincorporación por el despido injustificado por parte de la citada entidad, emitiéndose la RA Conminatoria de Reincorporación – JDTP –HRF 070/2021 en la cual, Herbert Ruiz Flores, Jefe Departamental de Trabajo de Potosí, Resuelve CONMINAR al Gobierno Autónomo Municipal de ese departamento, para que en el plazo de cinco días improrrogable a partir de su notificación, reincorpore a las trabajadoras Fresia Chacón Puma y otra, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha (Conclusiones II.8).

De los antecedentes anotados; se tiene que de lo manifestado por la accionante en su memorial de la presente acción tutelar, el Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, fue notificado con RA Conminatoria de Reincorporación – JDTP –HRF 070/2021, el 5 de noviembre de ese año, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, en favor de la impetrante de tutela sin embargo; justificaron que, no fue posible la reincorporación de la trabajadora; toda vez que, se encontraba pendiente de resolución su recurso de revocatoria contra la citada Resolución Administrativa; empero, Bismarck Nelson Quispe Aviza, Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, mediante Informe MTEPS–JDT PT-BQA-014-INF/21 al evidenciar que no se había puesto en conocimiento a la RA Conminatoria de Reincorporación JDTP – HRF 070/2021, señalo que dicho argumento no justifica su incumplimiento pues deben ser expuestos a través de los recursos de impugnación previstos en la norma legal; por lo que, se evidencia que dicha determinación no ha sido incumplida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí (Conclusiones II. 9 a 10).

Consiguientemente, se emitió la RA JDTP – HRF 036/2021, por el cual, Herbert Ruiz Flores, Jefe Departamental de Trabajo de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en virtud al Recurso de revocatoria de 22 de noviembre de ese año, interpuesto por la parte demandada, resuelve CONFIRMAR la RA Conminatoria de Reincorporación JDP-HRF 070/2021 (Conclusión II.11).

En ese marco, al haberse rehusado la autoridad demandada al cumplimiento de la mencionada Conminatoria de reincorporación, con los argumentos en ella expuestos, provocó la vulneración de los derechos de la ahora solicitante de tutela; toda vez que, se impidió la continuidad en la prestación de sus servicios en la entidad demandada; no  interrumpiendo con ello la percepción de un salario como fuente de ingresos; además, del acceso a la seguridad social con todos los derechos que ello conlleva, más aun tratándose de una trabajadora que se encuentra en estado de gestación.

Por lo expuesto, se verifica que la aludida entidad municipal, ahora constituida en parte demandada, al no haber dado cumplimiento estricto a la RA Conminatoria de Reincorporación JDP-HRF 070/2021, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Potosí, indudablemente vulneró el derecho de la accionante, al trabajo; por lo que, en base a los fundamentos expuestos en la presente fallo constitucional, corresponde conceder la tutela solicitada; con la aclaración a la parte demandada que si bien, el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación es ejecutable de manera inmediata; sin embargo, la tutela a ser concedida, posee un carácter extraordinario y provisional, pudiendo los mismos activar la jurisdicción laboral; instancias ante las cuales deberá exponer y probar los argumentos que fueron expresados a través de esta acción tutelar.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, de manera provisional, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 024/2022 de 8 de marzo, cursante de fs. 87 vta. a 93, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia CONCEDER, la tutela impetrada, disponiendo el inmediato cumplimiento de la Resolución Administrativa (RA) Conminatoria de Reincorporación JDP-HRF 070/2021 de 26 de octubre de acuerdo a los términos allí determinados.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO