SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0201/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 17 de diciembre de 2021, cursante de fs. 72 a 80, los accionantes, expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde 1997, luego de la compra del fundo rústico denominado “El Campanero”, ubicado en el municipio de Cotoca del departamento de Santa Cruz y habiendo cancelado de manera regular sus impuestos el año 2017, al momento de apersonarse a las oficinas de dicha comuna, les informaron que no existían datos respecto a los límites, colindancias y registro alguno de la propiedad de dicho inmueble, para ese efecto era necesario realizar un levantamiento topográfico de la propiedad en cuestión, lo que efectuaron a través de un agrimensor de la entidad municipal, cancelando por ese trabajo Bs3251.- (tres mil doscientos cincuenta y un bolivianos). Es así que el 2022, acudieron a las oficinas municipales con la finalidad de cancelar los impuestos, pues desde el 2017, cuando se realizó el levantamiento, por factores ajenos a su voluntad no pudieron retornar al municipio a pagar los tributos correspondientes, ocasión en el que fueron sorprendidos con una deuda por este concepto desde la gestión 2016, de Bs44 959.- (cuarenta y cuatro mil novecientos cincuenta y nueve bolivianos), no obstante que, el último impuesto cancelado el 2015, era de Bs459.- (cuatrocientos cincuenta y nueve bolivianos).

El Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, al cambiar el código catastral que correspondió a su inmueble sin autorización alguna los perjudicó, por esa razón presentaron recursos y memoriales solicitando información sobre el incremento sufrido en el pago de impuestos; el 22 de diciembre de 2020, obtuvieron respuesta de la indicada entidad municipal sin mayores explicaciones, limitándose a proporcionarle el nuevo código catastral, en el que fue sustituida la superficie del inmueble y la supuesta base imponible, citando la Ley Autonómica Municipal 49/2019 de 29 de noviembre y el Decreto Edil 172/2019 de 21 de igual mes, manifestando que ambos habrían sido puestos en nuestro conocimiento de manera verbal; de ahí que, al no contar con una respuesta detallada, fundamentada y concreta, interpusieron recurso de revocatoria el 7 de enero de 2021, al no tener respuesta a dicho recurso presentaron recurso jerárquico el 4 de marzo de igual año, con el mismo argumento del recurso de revocatoria; sin embargo, pese a los reiterados apersonamientos a las oficinas de la comuna, jamás se les hizo conocer respuesta alguna relativa bajo qué criterios se hizo la actualización de datos y el cambio del código catastral.

La normativa edil citada en el Anexo III, establece que para dicho impuesto utiliza un sistema automático de liquidación, sobre la base de una declaración que efectúa el contribuyente; empero, tampoco presentaron ningún formulario de declaración jurada o autoliquidación, como prevé dicha norma, sumándose a ello que el municipio no sabía desde que año les iban a cobrar impuestos con esa nueva escala impositiva, la que también pretenden aplicarla de manera retroactiva, pues de la última proforma que obtuvieron el 2 de septiembre 2021, se tiene que adeudan desde la gestión 2013, pese a que cancelaron los impuestos hasta el 2015; no obstante que, el predicho Decreto Edil 172/2019 en su art. 1, instruyó el cobro del impuesto municipal a la propiedad de bienes inmuebles para la gestión 2019 con el descuento del 15% a partir del 2 de enero de 2020.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos al debido proceso, de petición y a una resolución fundamentada y motivada, citando al efecto los arts. 24 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, se restituya el código catastral anterior y cualquier otra modificación en los trámites sea bajo su consentimiento, respetando el debido proceso.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 4 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 102 a 108, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, añadiendo que: a) Juanita Mónica Maldonado de Guzmán, en su condición de copropietaria de un inmueble rústico denominado “El Campanero”, registrado en Derechos Reales (DD.RR.) bajo la matrícula computarizada 7.01.1.06.014935, con código catastral 070102-5020788039118, pagaba un impuesto anual a la propiedad de Bs439.-, hasta la gestión 2015; no obstante, cuando se apersonó al municipio en la gestión 2020 y 2021, se encontró con la sorpresa de que aparentemente no habría pagado ningún impuesto a la propiedad, y era deudora al municipio de Cotoca desde la gestión 2013; por cuanto, la comuna procedió de forma arbitraria y unilateral a modificar el código catastral de su inmueble, lo que incidió en la base imponible y por ende también en el monto del impuesto anual de Bs439.- a Bs14 000.- (catorce mil bolivianos) que sumado desde la gestión 2013 al 2021, adeudaría al municipio de Cotoca la suma de Bs257 000.- (doscientos cincuenta y siete mil bolivianos); b) Es así que, pidió mediante nota explicación de la razón o motivo del por qué su base imponible y su certificado catastral fueron modificados sin su consentimiento; toda vez que, cualquier alteración en los registros tenía que ser necesariamente solicitada a petición de parte; es decir, debería existir un formulario mediante el cual el propietario peticione la actualización del certificado catastral; sin embargo, cuando requirieron una explicación el municipio se limitó a señalar que la modificación fue realizada por la comuna en mérito a un decreto municipal sin mayor fundamentación, porque ya había la Ley Autonómica Municipal 049/2019 de 29 de noviembre, omitiendo informar si existió un formulario de solicitud de actualización de código catastral o petición de reajuste de la base imponible y demás antecedentes; c) Recibida esa respuesta insuficiente y omisiva, interpusieron recurso de revocatorio contra la misma, el que tampoco fue respondido, así que amparados en el silencio informativo, citado en el procedimiento administrativo, interponen recurso jerárquico, por silencio administrativo, que no fue respondido, agotando la vía recursiva a los fines de la subsidiariedad; d) Por estos antecedentes, vulneraron el derecho al debido proceso al omitir cumplir un procedimiento; toda vez que, para modificar el código catastral es necesaria la solicitud expresa del propietario; el municipio, tampoco presentó prueba alguna sobre cuál la razón de modificación del código catastral, no indicaron el trámite administrativo que el municipio realizó para el cambio efectuado en un inmueble de propiedad privada; e) Consideran que se lesionó la seguridad jurídica de todo el municipio de Cotoca, habida cuenta que a sola discreción del Alcalde o del Director de Catastro, podría modificarse cualquier base imponible, número de inmueble, código catastral; de ahí que, la documentación que uno tiene en su condición de propietario, perdería efecto porque el municipio de un día para el otro puede cambiar; y, f) La falta de respuesta a las resoluciones de los recursos de revocatoria y jerárquico, es una vulneración del debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación. Solicitando que la autoridad municipal -anulando obrados- sobre estos trámites administrativos y restituyendo el antiguo código catastral, y si es que el propietario quiere modificar su código catastral tiene que existir una petición expresa de su parte, por cuanto el municipio administra, pero no puede modificar los códigos catastrales o los números de inmuebles como si ellos fuesen los propietarios.

I.2.2. Informe de los demandados

Raúl Gonzalo Alvis Claudio, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, en audiencia a través de sus abogados, peticionó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) No es evidente que no respondieron a la petición formulada por los accionantes, lo que consta en la acción de amparo constitucional, cuando indicaron que el 8 de diciembre de 2020, solicitaron información sobre el incremento al impuesto municipal a la propiedad de bienes inmuebles de su terreno de 16 ha.; es decir, con una superficie bastante extensa, ubicado en el segundo anillo de la ciudad de Cotoca, que anteriormente era, según los impetrantes de tutela, cerca de Bs500.- (quinientos bolivianos) como impuesto anual, cifra ínfima para un inmueble de tal extensión; 2) Adjuntaron carta de respuesta, haciéndoles conocer la actualización de la base imponible sustentada en normas municipales, cursantes en obrados que fueron acompañados con la Ley Autonómica Municipal 027/2016 de 6 de diciembre, “…Ley autonómica municipal 018/2019…” (sic) y el Decreto Edil 078/2019 de 16 de abril, que responden a una valuación zonal de toda la superficie que están dentro del municipio de Cotoca, tanto del área rural como urbana, ya que dentro de las competencias de todo gobierno autónomo municipal, están justamente la prevista en el art. 302.10, de catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción y también lo que corresponde a la creación, modificación y administración de impuestos de carácter municipal, en el núm. 19; leyes municipales dictadas para la administración de estos impuestos de carácter municipal de acuerdo a la Ley de clasificación y definición de impuestos y de regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio de los gobiernos autónomos, Ley de clasificación y definición de impuestos y de regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio de los gobiernos autónomos -Ley 154 de 14 de julio de 2011- emitida en el marco del art. 321 de la CPE, que prevé que el Gobierno Central debe clasificar los impuestos y los gobiernos municipales, entre ellos el de Cotoca, pronuncian leyes referidas a los tributos de carácter municipal, a lo que responde esa Ley edil, actualizando los valores catastrales para que los contribuyentes de este municipio valoricen sus terrenos en términos económicos y también en la recaudación del municipio, para la atención de las diferentes competencias como salud y educación, que son beneficiados por una mayor recaudación; 3) Tal antecedente fue dado a conocer al administrado, en el caso a los demandantes de tutela; no obstante, el fondo del asunto es que ellos no estarían de acuerdo con pagar más impuestos a la comuna por su terreno de 16 ha., y no la falta de respuesta y explicación, pues el Director de Catastro, después de entregarles la nota les dio una explicación técnica de cómo opera esa actualización, en base a la precitada Ley, y cómo se actualiza el sistema informático a cargo de la Dirección de Catastro y Recaudación, y los contribuyentes puedan pagar ajustándose a la nueva valuación en el municipio; 4) En relación al recurso de revocatoria presentado, también contó con una respuesta oportuna; sin embargo, como la solicitud era confusa, mediante decreto de 31 de mayo de 2021, -notificado en tablero de Secretaría Municipal conforme la Ley de Procedimiento Administrativo) pues no dejaron domicilio real ni procesal- debían subsanar aspectos formales a los cuales ajustar su petitorio, al no hacerlo emitieron el Decreto Edil 451/2021, dando por desistida la pretensión; 5) En cuanto al derecho al debido proceso, los peticionantes de tutela adujeron una modificación unilateralmente del código catastral, para lo que no estaría facultado el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca; no obstante, ello es una de sus competencias exclusivas, a saber la creación, modificación y administración de tributos municipales, de la que emergen tres potestades: la legislativa, a través de la emisión de leyes municipales; la reglamentaria, mediante decretos ediles que regulan la ley; y la ejecutiva, que implica la toma de decisiones y acciones, relativas al catastro urbano y a los impuestos municipales; 6) Todos los gobiernos municipales realizan esta actividad sin el permiso de ningún administrado, en el marco de lo determinado en el Código Tributario Boliviano, ya sea a nivel nacional, municipal o departamental, estableciendo la base imponible, los sujetos pasivos y activos, la alícuota, el hecho generador, con base en las disposiciones constitucionales contenidas en los arts. 321 y siguientes de la CPE sobre política fiscal y el 323 de igual Norma Suprema, que dispone la forma en que se crean los impuestos de dominio nacional, departamental o municipal; 7) En el caso, si la parte accionante consideraba que la creación, modificación y administración de este impuesto contravenía los principios constitucionales, debió acudir al recurso contra tributos, previsto en los arts. 133 al 138 del Código Procesal Constitucional (CPCo), conforme el art. 135 de la citada norma, le otorga legitimación activa para interponer dicho recurso porque toda persona natural o jurídica que se considere afectada por la creación, modificación o supresión de un tributo, impuesto, tasas, patentes o contribución de cualquier clase o naturaleza, ésta era la vía adecuada y no la acción de amparo constitucional; y, 8) Del mismo modo si consideraban la determinación de un nuevo código catastral por la actualización que llevó a cabo el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, también vulneraba derechos constitucionales o el principio de legalidad, el art. 130 del Código Tributario Boliviano (CTB), prevé que las normas administrativas con carácter general que dicta la administración tributaria, en uso de las facultades, respecto de tributos que se hallen a cargo, en este caso los municipales, podrían ser impugnados en única instancia por asociaciones, entidades administrativas o personas naturales o jurídicas que carezcan de entidades representativas, dentro de los veinte días de publicada la ley, de ahí que la Ley de actualización de los valores catastrales de 2019, podía ser confutada dentro del referido plazo, pero no hicieron uso de ese recurso, dejaron pasar ese tiempo y pretenden mediante una acción de amparo constitucional modificar una determinación adoptada por el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, en uso pleno de sus facultades ejecutivas dentro de lo que es la competencia de administración de tributos municipales, de tal manera consideran que esta acción tutelar debe ser declarada improcedente ya que trata de un acto, resolución o una decisión administrativa, que pudo haber sido cuestionada con algún otro recurso previsto en la normativa tributaria, lo que no se hizo de manera oportuna. Advierten que tampoco existe vulneración alguna del derecho de petición y menos del debido proceso por los descargos presentados.

En respuesta a la interrogante efectuada por el Presidente de la Sala Constitucional, expresó que: i) Se presentó el decreto de 31 de mayo de 2021, siendo notificado a la parte accionante en igual fecha en el tablero del municipio en presencia del testigo Rubén Darío Márquez Balcázar con cédula de identidad número 8875458, relativa a la subsanación de defectos formales, según el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); y, ii) Como no se tuvo respuesta a la referida Resolución, fue emitido el Decreto Edil          -451/2021-, rechazando el recurso de revocatoria, planteado por Juanita Mónica Maldonado de Guzmán, hoy demandante de tutela, de esta manera se dio respuesta a su solicitud; sin embargo, por desconocimiento no pasaron por las oficinas de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, para recibir estas notificaciones que acompañan ahora para cursar en el expediente, también podrían obtenerlas de la comuna.

Paul Ardaya, Director de Catastro del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, no asistió a la audiencia ni remitió informe escrito alguno a pesar de su legal notificación cursante a fs. 85.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 02/2022 de 4 de enero, cursante de fs. 108 vta. a 112 vta., denegó la tutela solicitada. Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: a) Los impetrantes de tutela adujeron la lesión de su derecho de petición al no haber merecido respuesta a su memorial de solicitud de explicación, por la cual es evidente que Juanita Mónica Maldonado de Guzmán fue notificada con el decreto de 31 de mayo de 2021, en igual fecha, por el que se conminó a la prenombrada para que en el plazo de cinco días hábiles a partir de su notificación direccione su pedido conforme establece la Ley de Procedimiento Administrativo, lo que significa que probablemente por desconocimiento de dicha notificación, permitieron que dicho acto se consolide y adquiera ejecutoria por sí sola, por lo que mal podría considerarse la existencia de lesión del derecho de petición; b) Respecto al derecho al debido proceso y la obligación de las autoridades administrativas de responder oportunamente a quienes lo solicitan, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en la Opinión Consultiva (OC) OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, apartado 177, señaló: “…En opinión de esta Corte, para que exista ‘debido proceso legal’ es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunido bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos. Es así como se ha establecido en forma progresiva el apartado de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional” (sic); c) De igual forma y en cuanto a las obligaciones de las autoridades que no cumplen funciones jurisdiccionales la Corte en la sentencia o el caso “…Flor Freire Vs. Ecuador en la Sentencia del 31 de agosto del 2016, en que la Corte en el apartado 165 dijo lo siguiente: ‘Además, la Corte ha establecido que, de acuerdo lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Convención, en la determinación de los derechos y obligaciones de las personas…’’” (sic) del mismo modo lo hizo la Corte Interamericana “…en el caso Galindo Cárdenas y otros Vs Perú, la Sentencia de 02 de octubre de 2015 en que la Corte en el apartado 210, dijo lo siguiente: ‘En igual sentido, la Corte ha precisado que la expresión «juez o tribunal competente» inserta en el artículo 8 del tratado se refiere a «cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas». Por ese motivo, «cualquier órgano del Estado que ejerce funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal»’” (sic); d) El debido proceso demandado por la parte accionante constituye un elemento fundamental no solo para sostener el mismo como tal sino para sostener el Estado constitucional y democrático de derecho, en ese entendido las autoridades administrativas también tienen la obligación de desarrollar sus tareas de acuerdo a las características y exigencias del debido proceso, en el presente caso se identificó que los impetrantes de tutela adujeron que se violentó su derecho al debido proceso, al no darles una respuesta a los recursos de revocatoria y jerárquico, los formularon oportunamente en su criterio, por su parte la autoridad demandada señaló que esa situación no es evidente ya que en fase de recurso de revocatoria, en observancia de las disposiciones contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, procedieron a efectuar las advertencias de forma y contenido de dicho recurso sin que los administrados cumplieran con dicha observación, por lo que posteriormente dieron por desistido el recurso de revocatoria; e) Los solicitantes de tutela alegaron que existe una ley municipal que asignó nuevos valores de catastro al inmueble de su propiedad, de lo que la Sala Constitucional identificó dos elementos para denegar la tutela impetrada; el primero, vinculado al debido proceso, concretamente respecto al hecho de la citación efectuada a los administrados con las observaciones, actuado que no ha sido objeto de esta acción de defensa, estando así frente a un derecho precluido; y segundo, dado que no hizo uso de los recursos o la vía que la ley señala para proteger su derecho; y, f) Los accionantes señalaron que no es una cuestión individual sino de contenido general; toda vez que, esa Ley Municipal actualizó los valores del catastro municipal de la ciudad de Cotoca, lo que esa Sala no podría ingresar a considerar dado que su competencia está limitada de acuerdo a la Ley Fundamental, al conocimiento de las acciones de defensa y no al cuestionamiento de una disposición legal, que podría ser realizada mediante otros mecanismos, como el recurso de inconstitucionalidad.