SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0314/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

La parte accionante mediante memoriales presentados el 10 y 25 de febrero de 2022, cursantes de fs. 64 a 72 y 75 a 77, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En virtud a la Resolución Administrativa Municipal de Secretaria 63/2015 -sin constar de que fecha-, se autorizó el asentamiento de cuatrocientos noventa y tres puestos de venta en favor de la Asociación que representan, ubicada en el Distrito Municipal 2, zona Villa Bolívar “D”, en las calles 104, 105, 130 y 131, de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz. Resolución que fue homologada por el Decreto Edil 049 de 31 de marzo de 2015, el cual posteriormente fue homologado por la Ley Municipal 247 promulgada el 22 de mayo de 2015.

A pesar que cuentan con la normativa legal que avala su asentamiento en las mencionadas calles -104, 105, 130 y 131-, el 7 de diciembre de 2021, Nelson Vichini Condori -hoy coaccionado- en su condición de Presidente de la Junta Vecinal Villa Bolívar “D” de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, convocó a una reunión de emergencia, y posteriormente tomaron la decisión de cerrar las calles 105 y 131 con calaminas y escombros, medida de hecho que impidió desde la indicada fecha desarrollar su actividad comercial, vulnerando su derecho al trabajo.

Como consecuencia de las medidas de hecho ejercidas en el lugar de sus puestos de trabajo, presentaron varias notas a la Alcaldesa, al Director de Ferias y Mercados, y al Secretario Municipal de Seguridad Ciudadana y Movilidad Urbana hoy accionados, haciendo conocer el cierre de las calles 105 y 131 de la zona Villa Bolívar “D”, de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, y solicitando la programación de un operativo para el retiro de los obstáculos que impiden su acceso al lugar.

Por Nota CITE: GAMEA/SMSC/DFM/AL/016/2022 de 24 de enero, el Director de Ferias y Mercados ahora coaccionado, respondió a las Notas presentadas el 11 de enero de 2022, señalando una inspección al lugar de los hechos para el 28 de igual mes y año. Asimismo, les sugirieron que efectúen su denuncia ante la autoridad competente, sea al Ministerio Público, Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC) o Tribunal Departamental de Justicia, a objeto de interponer las acciones legales pertinentes y hacer prevalecer sus derechos, obviando considerar que la planificación de uso de las calles y/o avenidas son tuición de los Gobiernos Autónomos Municipales, como lo establece el art. 31 inc. a) de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-.

El 13 de enero de 2022, Román Mamani Yujra, Responsable de la Comisión Jurídica de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos Regional El Alto (APDHEA), efectuó una inspección de las calles 105 y 131 de la zona de Villa Bolívar “D” de la citada ciudad, evidenciando la existencia de muros de calamina que impiden la libre circulación peatonal; empero, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar, no se realizó ningún operativo por parte del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, para la apertura y desbloqueo de las mencionadas calles, a pesar de la urgente necesidad que tienen de trabajar y la existencia de veinte un asociadas que son de la tercera edad y que merecen una protección especial.

En el presente caso debe aplicarse la excepción al principio de subsidiariedad, debido a que el Presidente de la Junta Vecinal ahora coaccionado, sin ninguna autorización ni justificativo legal, procedió a cerrar el acceso a las calles 105 y 131 de la zona de Villa Bolívar “D” de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, y como consecuencia, vulneró su derecho al trabajo, privándoles de percibir ingresos económicos para su sustento diario y la de sus hijos; por lo que acudir a otra vía, sería provocar una protección tardía y un daño irreparable, al respecto citaron la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la defensa; y, a la justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones; citando al efecto los arts. 46.I.1., 47.I y II, y 115.II. de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela solicitada, y en consecuencia, se disponga: a) La cesación de las medidas de hecho ejercidas por el Presidente de la Junta Vecinal ahora coaccionado; b) La apertura por parte del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz de las calles 105 y 131 de la zona de Villa Bolívar “D” de esa ciudad; y, c) La inmediata reincorporación de los accionantes a su trabajo de comerciantes en las referidas calles.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 17 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 240 a 253, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de sus abogados ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, señaló que: 1) Si bien existe la Ley Municipal 699 de 10 de septiembre de 2021, que prohíbe a los trabajadores gremiales, artesanos, comerciantes minoristas, vivanderos, ambulantes y otros, asentarse individualmente en el interior e inmediaciones de la Terminal Metropolitana de El Alto hasta un perímetro de 200 m; sin embargo, por disposición del art. 123 de la CPE está prohibida la aplicación retroactiva de las leyes, lo que significa que los términos de dicha Ley deben regir para los nuevos comerciantes y no para los miembros de su Asociación quienes cuentan con el sustento legal establecido en la Ley Municipal 247 que no fue derogada. Asimismo, si el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, pretende aplicar la Disposición Adicional Tercera de la Ley Municipal 699, que dispone la reubicación de la referida Asociación de Comerciantes, previamente debe existir una normativa reglamentaria, y mientras no se puede afectar su derecho al trabajo y la posibilidad de llevar el sustento a las familias de los comerciantes miembros de dicha Asociación; 2) De acuerdo a la Opinión Consultiva 6/86 de 9 de marzo de 1986, para dictar una ley el Estado debe tener un propósito o justificación, el que no existe en el caso de la Ley Municipal 699, debido a que las calles 105 y 131 de la zona Villa Bolívar “D” de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz no afectan la viabilidad o el transporte que salga de la Terminal Metropolitana de esa ciudad; 3) La Ley Municipal 699 es ilegítima; puesto que no existió un consenso para determinar la reubicación de sus puestos de trabajo; y, 4) Para aplicar lo dispuesto en la Ley Municipal 247 respecto a la reubicación por tratarse de un asentamiento temporal, tampoco fueron notificados con un informe técnico que la justifique; por lo que corresponde valorar los hechos denunciados en función del principio “pro homine” .

Respondiendo a las preguntas de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justica de La Paz, la parte accionante a través de su abogado señaló que: i) A pesar de la existencia de la Ley Municipal 247 que autoriza el asentamiento de la Asociación de Comerciantes a la que pertenecen, el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, no hizo nada al respecto para el respeto de su derecho al trabajo en cuanto a las medidas de hecho denunciadas; ii) De acuerdo a la Nota de 9 de diciembre de 2021, se identificó a Nelson Vichini Condori -ahora coaccionado- como autor de las medidas de hecho efectuadas contra la referida Asociación de Comerciantes, dato corroborado por una anterior acción de amparo constitucional que concedió la tutela a una Asociación similar, identificando al nombrado como autor de las medidas de hecho denunciadas; iii) No existió una reunión formal con los ahora accionados, de ahí que, no se tiene un acta que acredite la convocatoria, notificación y la reunión realizada; y, iv) La Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”, tiene personalidad jurídica que está reconocida por la Resolución Administrativa Departamental 626/2019 -no consta de que fecha-.

Patricia Luque Kara, Secretaria de Hacienda del Directorio de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA” respondiendo a las preguntas efectuadas por el Vocal de la Sala Constitucional, manifestó que su persona presenció y observó que Nelson Vichini Condori -hoy coaccionado- personalmente daba órdenes para el cierre de las calles, afirmó que nunca tuvieron reuniones con funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz para la reubicación de sus puestos de venta.

Félix Machicado Aliaga, Secretario General del Directorio de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”, ante las preguntas realizadas por el Vocal de la Sala Constitucional señaló que: a) El problema nunca se solucionó, a pesar de que se enviaron varias notas al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz. En su calidad de Secretario General de la citada Asociación de Comerciantes nunca fue notificado con una convocatoria a reunión; y, b) Se dedica a la venta de zapatillas, y la referida Asociación cuenta con la autorización de la junta de vecinos, la Federación de Gremiales y del citado Gobierno Autónomo Municipal de El Alto.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Los representantes legales de Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, a través del memorial presentado el 17 de marzo de 2022, cursante a fs. 219 y vta., se apersonaron a la presente acción de amparo constitucional.

Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal del El Alto del departamento de La Paz a través de sus representantes legales en audiencia señaló que: 1) Se adhiere a los informes emitidos por la Unidades Organizacionales dependientes de la referida entidad municipal; 2) Niega que se vulneró el derecho al debido proceso de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”, debido a que la Ley Municipal 699 fue promulgada en observancia de los principios de legalidad y presunción de legitimidad, cuyo objetivo es la reubicación de los asentamientos comerciales existentes alrededor de la Terminal Metropolitana de esa ciudad; 3) La mencionada Ley Municipal no restringió ni abrogó la Ley Municipal 247 para justificar una posible vulneración del derecho al trabajo; y, 4) No existe vulneración del derecho de petición; puesto que el citado Gobierno Autónomo Municipal a través de sus Unidades organizacionales dependientes dio respuesta a los requerimientos de la parte accionante. En merito a esos argumentos, solicitó se dicte una resolución debidamente fundamentada y motivada.

Martin Aliaga Mamani, Director de la Dirección de Ferias y Mercados del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, a través de sus representantes legales mediante informe presentado el 17 de marzo de 2022, cursante de fs. 134 a 140, y en audiencia manifestó que: i) Las normas por las cuales se les otorgó autorización de asentamiento a la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”, establece que aquellos asentamientos serán pasibles de reubicación en cualquier momento por causas de utilidad pública e interés social; ii) De acuerdo a la Ley Municipal 699 se prohíbe todo asentamiento comercial en inmediaciones de la Terminal Metropolitana del El Alto del departamento de La Paz, en un perímetro de 220 m, disponiendo la reubicación de la referida Asociación de Comerciantes al encontrarse dentro de dicho perímetro; iii) La Dirección de Ferias y Mercados a la que representa en cumplimiento a sus atribuciones de reubicar a los asentamientos autorizados, viene desarrollando diferentes reuniones y mesas de trabajo con la citada Asociación de Comerciantes, lo que demuestra que se está abordando la temática y la inexistencia de vulneración del derecho al trabajo de la mencionada Asociación; iv) La parte accionante no refirió cuales serían las medidas de hecho efectuadas por la Dirección de Ferias y Mercados a la que representa, que hubieran vulnerado los derechos denunciados; v) A pesar de las constantes reuniones y convocatorias para materializar la reubicación de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA” en cumplimiento a la Ley Municipal 699, estos no tienen ningún interés de moverse del lugar; y, vi) La citada Ley Municipal fue promulgada velando el interés colectivo, para evitar accidentes de tránsito por la dificultad de vialidad alrededor de la Terminal Metropolitana de El Alto. En virtud de lo referido, solicitaron se deniegue la tutela solicitada.

Respondiendo a las preguntas de los Vocales Constitucionales, señaló que: a) Se llevó a cabo una reunión con la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA” conjuntamente con el responsable de la Terminal Metropolitana de El Alto y el “director de movilidad urbana”, de dicho acto se labró un acta el 22 de febrero de 2022, la cual adjuntaron a la presente acción de amparo constitucional; asimismo, existe un muestrario fotográfico de dicho encuentro; y, b) De otras reuniones llevadas adelante no se adjuntaron las actas debido a que los representantes de la citada Asociación de Comerciantes se negaron a firmar.

Jorge Ronald Revollo Fernández, Secretario Municipal de Seguridad Ciudadana del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, mediante informe presentado el 17 de marzo de 2022, cursante de fs. 211 a 216, y en audiencia a través de sus representantes legales manifestó que: 1) En el marco de las competencias que tiene la citada entidad municipal, corresponde a la Dirección de Ferias y Mercados de la referida entidad municipal, conocer las denuncias y reclamos efectuadas por las Asociaciones de comerciantes de la ciudad de El Alto de ese departamento; 2) Como consecuencia de la inspección ocular efectuada el 28 de enero de 2022 a las calles 105 y 131 de la mencionada ciudad, el “…Técnico y Responsable de la Unidad de Ferias…” (sic), concluyó que ante la existencia de obstrucción de la circulación vehicular y peatonal, debe remitirse antecedentes a la Unidad de Planificación de la Movilidad Urbana Sostenible de la mencionada entidad municipal; 3) Falta de legitimación pasiva, debido a que la Secretaría a su cargo, se encuentra impedida de ejecutar acciones fuera de las competencias asignadas, lo contrario significaría usurpar funciones que lo competen y atentar contra el principio de legalidad; 4) Respecto a la excepción del principio de subsidiariedad, no corresponde ser aplicado, debido a que no se especificó las medidas de hecho que hubiera cometido, para considerarse un acto arbitrario y con abuso de poder; 5) Si bien no existe ninguna disposición municipal para el cierre de vías donde está asentada la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”; sin embargo, se encuentra plenamente vigente la Ley Municipal 699, que prohíbe a los trabajadores gremiales, artesanos, comerciantes minoristas, vivanderos, ambulantes y otros, asentarse individual o colectivamente en el interior, exterior o inmediaciones de la Terminal Metropolitana de El Alto hasta un perímetro de 200 m, y que por causa de utilidad pública e interés social dicha Asociación debe ser reubicada; 6) Si bien la indicada Asociación cuenta con las debidas Resoluciones y Leyes Municipales que autorizan su asentamiento, se debe considerar que esta autorización tiene el carácter estrictamente provisional, pudiendo disponerse su reubicación por cuestiones de utilidad pública e interés social, como lo establece la Ley Municipal 699; 7) De acuerdo a la nueva estructura del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, a partir del 3 de enero de 2022, la Secretaría Municipal de Seguridad Ciudadana y Movilidad Urbana de la citada entidad municipal, dejó de pertenecer a la estructura de la Secretaria Municipal de Seguridad Ciudadana; y, 8) La Ley Municipal 699 en su Disposición Adicional Tercera, no establece ninguna condicionantes reglamentaria para la reubicación de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”. En virtud de esos argumentos, y demostrado que la inexistencia de inactividad de parte de la referida entidad municipal respecto a la problemática planteada, solicitó se deniegue la tutela solicitada.

Respondiendo a las preguntas de los Vocales de la Sala Constitucional, señaló que la Secretaría Municipal de Seguridad Ciudadana del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, si bien no tiene competencia para actuar de forma directa para la apertura de vías; sin embargo, la Unidad de Ferias y Mercados, a través de una inspección, evidenciaron que las indicadas vías se encuentran cerradas, lo que demuestra que no hubo inacción del citado Gobierno Autónomo Municipal.

Nelson Vichini Condori, Presidente de la Junta Vecinal de la zona de Villa Bolívar “D” de El Alto del departamento de La Paz, mediante informe presentado el 17 de marzo de 2022, cursante de fs. 238 a 239, manifestó que: i) Si bien resulta evidente que las calles 105 y 131 de la zona Villa Bolívar “D” de la referida ciudad se encuentran cerradas; empero, resulta falso que su persona encabezó o personalmente cerró las señaladas vías; y, ii) Las Asociaciones de Comerciantes que se encuentran asentadas en la mencionada zona, hacen caso omiso de la Ley Municipal de 699, perjudicando los accesos de peatones, vehículos e inclusive la normal circulación de los propietarios de las viviendas, principalmente sus Dirigentes quienes lo único que buscan es beneficiarse económicamente con la actividad informal. Con base a esos argumentos, solicitó se deniegue la tutela solicitada.

Nelson Vichini Condori, Presidente de la Junta Vecinal de la zona de Villa Bolívar “D” de El Alto del departamento de La Paz en audiencia a través de su abogado señalo que: a) No existe un acta de reunión presidida por su persona el 7 de diciembre de 2021, que demuestre la decisión de adoptar medidas de hecho contra la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”; b) La parte accionante no presentó ningún elemento probatorio que demuestre que su persona desde la concesión de la tutela de una anterior acción de amparo constitucional presentado por otra Asociación de Comerciantes incurrió en medidas de hecho; y, c) Conceder la tutela solicitada sería ir contra los derechos de su persona como accionado, y de los demás vecinos, quienes verían afectados el ejercicio de su derecho propietario y su normal circulación.

Respondiendo a las preguntas efectuadas por el Vocal de la Sala Constitucional, indicó que de acuerdo a la Ley Municipal 247, debe de existir una relación de convivencia pacífica entre la junta de vecinos y la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”; empero, son los vecinos que hoy no quieren la presencia de comerciantes en sus puertas de calle; por lo que reitera la solicitud de denegarse la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos Regional El Alto

Román Mamani Yujra, Responsable de la Comisión Jurídica de la APDHEA, a través de su abogado en audiencia manifestó que: 1) Su institución en la inspección efectuada el 13 de enero de 2022, pudo comprobar que en las calles 105 y 131 de la zona de Villa Bolívar “D” de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, no solo existen calaminas, sino también puertas de garaje de vehículos, escombros, piedras que perturban el desarrollo comercial de la Asociación de Comerciantes Minoristas en Artículos Varios “FORTALEZA”, vulnerando su derecho a la vida, al trabajo y a la salud; 2) De acuerdo al art. 123 de la CPE la ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, en esa medida no puede aplicarse la Ley Municipal 699 para reubicar a la referida Asociación de Comerciantes, cuando existe una Ley Municipal 247 que es anterior y que autoriza el asentamiento de dichos comerciantes; y, 3) Por efecto de otra acción de amparo constitucional interpuesta por otra Asociación de comerciantes que concedió la tutela, Nelson Vichini Condori -ahora coaccionado-, se comprometió a retirar todos los objetos que impiden la actividad comercial; sin embargo, no cumplió con dicho compromiso, aspecto que se puso en conocimiento de la Dirección de Ferias y Mercados del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, sin que hasta la fecha se ejecute acción alguna para hacer cumplir la Ley Municipal que autorizó dicho asentamiento. Con base a esa exposición solicitó se dicte resolución que dé una solución salomónica a la problemática planteada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 035/2022 de 17 de marzo, cursante de fs. 254 a 257 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) De los elementos probatorios adjuntos a la presente acción tutelar, no se evidenció de manera objetiva que el ahora coaccionado Nelson Vichini Condori sea el responsable del colocado de calaminas, escombros u otro tipo de materiales que impiden el tránsito peatonal y vehicular en las calles 105 y 131 de la zona Villa Bolívar “D” de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz; ii) Respecto a la solicitud de determinar la aplicación de la Ley Municipal 247 e inaplicar la Ley Municipal 699, no puede ser objeto de análisis a través de la acción de amparo constitucional; es así que, si la parte accionante cuestiona la Ley Municipal 699, puede recurrir a los mecanismo legales establecidos para dicho efecto; iii) En cuanto al derecho de petición, la Sala Constitucional se encuentra impedida de pronunciarse al no estar consignado en el memorial de acción de amparo constitucional, ni en el memorial de subsanación; iv) La solicitud de apertura de calles y reincorporación a su fuente laboral de la parte accionante, es competencia de la Autoridad Municipal a través de la verificación, materialización, cumplimiento o incumplimiento de la Ley Municipal 699 y la preeminencia o no de la Ley Municipal 247, lo que impide su análisis en sede constitucional; y, v) Tomando en cuenta que la Constitución Política del Estado garantiza el libre tránsito, corresponderá al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del referido departamento, adoptar las medidas administrativas correspondientes respecto al cierre de las calles 105 y 131 de dicha zona.

En vía de aclaración y complementación la parte accionante a través del memorial, presentado el 18 de marzo de 2022, cursante de fs. 259 a 260 vta., solicitó a la Sala Constitucional, respecto a: a) Porque no dio fe probatoria a la declaración en audiencia de la coaccionante Patricia Luque Kara, además del Responsable de la Comisión Jurídica de la APDHEA, que sindicaron al hoy coaccionado Nelson Vichini Condori de ser el cabecilla para el cierre de las calles 105 y 131 de la zona Villa Bolívar “D” de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz; b) Los motivos por los cuales no se tuteló el derecho al trabajo, siendo que en ningún momento se cuestionó la Ley Municipal 699, sino el cumplimiento de la Ley Municipal 247 hasta en tanto no existe una determinación del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del citado departamento respecto a su reubicación; y, c) Los motivos jurídicos para determinar que los funcionarios de esa entidad municipal no vulneraron su derecho al trabajo por omisión, debido a su inacción respecto a las medidas de hecho efectuadas en el lugar donde ejercen su actividad de comercio.

En merito a esa solicitud, la Sala Constitucional por Auto de 21 de marzo de 2022, cursante a fs. 261, aclaró que en cuanto a los puntos a) y b) deberá estar a lo resuelto en la Resolución Constitucional 035/2022, en cuanto al punto c) aclaró con base a la SCP “1044/2013” que la parte accionante cuenta con las vías legales que el ordenamiento jurídico aconseja, a efectos de solicitar al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz el cumplimiento de la Ley Municipal 247.