SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0282/2023-S4

Si bien el razonamiento antes expuesto está enfocado a las resoluciones de primera instancia, dicha exigencia no resulta ajena a los ámbitos de apelación y casación en procesos ordinarios, que en el marco de su competencia también están obligados a fundamentar y motivar sus decisiones; así, la SCP 0276/2018-S2 de 25 de junio, refiriéndose a la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales en apelación, señaló la importancia que tiene el Tribunal de alzada de fundamentar y motivar sus resoluciones, debido a que en los hechos, hacen una revisión de la resolución del inferior; de manera que, al pronunciar sus fallos están igualmente obligados a expresar la concurrencia de los presupuestos fácticos y normativos que la norma legal prevé al respecto; cabe aclarar que no obstante que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional, fue pronunciada en una acción de libertad derivada de un proceso penal, el razonamiento allí expuesto resulta aplicable a todas las materias, tomando en cuenta que el debido proceso no solo aplica a materia penal.

Bajo el mismo razonamiento, el tribunal de casación tampoco se encuentra exento de la obligación de fundamentar y motivar su resolución al analizar los motivos expuestos por el o los recurrentes en el recurso de casación, pues aunque este recurso es una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores, de modo que solo es posible su formulación en los supuestos expresamente previstos en la ley, ello no implica que al resolver los motivos expuestos por las partes no deba dar las razones tanto jurídicas como fácticas sobre lo decidido, cuya exigencia es aún mayor cuando se toma la decisión de casar el fallo recurrido, caso en el cual no solo está en la obligación de pronunciarse sobre los motivos expuestos; sino también, sobre las pretensiones expuestas por las partes en el proceso, igualmente de manera fundamentada y motivada, en respeto a la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa en juicio. Ambas comprensiones también son aplicables al ámbito administrativo en fase recursiva.

Es importante anotar que la exigencia de motivación de las resoluciones no exige que estas sean extensas en cuanto a las razones de la decisión, tanto jurídicas como fácticas, sino que exige una estructura tanto de forma como de fondo, en cuyo caso, una motivación concisa pero clara en cuanto a cada uno de los puntos demandados o reclamados por las partes en el proceso y que exprese las convicciones determinativas del juzgador en cuanto a la decisión que se asume, es suficiente para entender que la exigencia de motivación fue cumplida, caso contrario, si el fallo aun siendo extenso o ampuloso en argumentaciones no expresa las razones o motivos que formaron la convicción de la autoridad judicial o administrativa en cada caso, es claro que dicha garantía se entenderá que no fue cumplida. En ese sentido se tiene razonado en la SC 0632/2010-R de 19 de julio.

Sobre la base de la indicada jurisprudencia constitucional es posible concluir que, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

III.2.  Análisis del caso concreto

En el caso de análisis, el accionante denuncia la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia y defensa, vinculados a su derecho al trabajo; puesto que las autoridades demandadas, a tiempo de emitir las resoluciones dentro del sumario administrativo interno instaurado por la CNS en su contra y otros trabajadores de la entidad, por presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno, disponiendo y confirmando su destitución de la entidad, sin goce de beneficios sociales: No precisaron cuál la conducta atribuida y cómo la misma se acomoda a la norma sancionatoria correspondiente; siendo que, la fundamentación expuesta es genérica; tampoco valoraron la prueba presentada como descargo (depósitos en la cuenta de la CNS), el informe Cite: 081/2020 de 12 de mayo, y la nota 103/2021 de 17 de junio, que acreditan la devolución de los recursos y la exclusión de responsabilidad en su caso; omitieron referirse al art. 96 del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, que establece la posibilidad de descuentos voluntariamente autorizados por los trabajadores, lo que ocurrió en el caso; no consideraron que una auditoría interna hubiera establecido con precisión si hubo o no irregularidades en el manejo económico; y, la respuesta otorgada por el Gerente General respecto al incumplimiento de plazos y resolución tardía denunciados, no tomó en cuenta el silencio administrativo positivo regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo.

En el marco del carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, previsto en el art. 129 de la CPE, y las obligaciones de promoción, protección y respeto que tiene toda autoridad judicial o administrativa respecto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas (art. 13.I de la CPE), en amparo de lo dispuesto en los arts. 256 y 410 de la Norma Suprema, corresponde analizar la denuncia de vulneración a derechos y garantías solo desde el último recurso previsto en al caso (recurso jerárquico) y la decisión judicial o administrativa al respecto (resolución de recurso jerárquico); ello considerando que es la autoridad jerárquica del ámbito administrativo la que tiene plena competencia para restituir los derechos y garantías acusados como lesionados en cada caso, sea mediante la nulidad procesal o la subsanación de los errores u omisiones acusadas al respecto.

Realizada tal aclaración previa se ingresa a resolver la problemática jurídico constitucional traída en la acción de amparo constitucional, a cuyo efecto se revisan todos los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional; así como, se toman en cuenta las Conclusiones del presente fallo constitucional, y de lo cual se tiene que, por Auto Inicial de Sumario 20/2021, la Autoridad Sumariante de la CNS Regional-Santa Cruz dispuso el inicio de proceso administrativo interno contra Ángel Morón Durán y otros funcionarios, por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno que rige la entidad, al haberse denunciado la transferencia de dineros de la mencionada entidad a cuentas personales de los procesados; proceso que concluyó con la emisión de la Resolución Final de Sumario 17/2021, a través de la cual, la indicada Autoridad Sumariante resolvió establecer Responsabilidad Administrativa para mencionado trabajador; entre otros, por haber recibido en sus cuentas personales y luego haberse apropiado de dineros descontados a otros trabajadores por diferentes razones, de los meses de septiembre y octubre de 2020, sin que conste su devolución mediante los medios válidos establecidos por la entidad (sistema bancario), adecuando con ello su conducta a lo dispuesto en los arts. 81 inc. e) y f) del Reglamento Interno de Personal de la CNS y 7 inc. a) y b) y 43 inc. k) y m) del Estatuto Orgánico de la misma entidad; imponiendo en consecuencia, la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales.

Siendo que la indicada decisión era gravosa para los procesados, entre ellos el hoy impetrante de tutela, cada uno por separado interpuso recurso de revocatoria, los que fueron resueltos mediante RA de Recurso de Revocatoria 04/2021; por la cual, la misma Autoridad Sumariante decidió confirmar la sanción impuesta al trabajador Ángel Morón Durán, entre otros; fallo contra el cual, el ahora solicitante de tutela, así como otros sancionados, formuló recurso jerárquico, que fue resuelto por el Gerente General de la CNS mediante Resolución de Recurso Jerárquico 60, confirmando con ampliación de fundamento, la Resolución de Recurso de Revocatoria 04/2021, por contravención a los arts. 7 y 43 del Estatuto Orgánico de la entidad; 11 y 12 del Reglamento Específico del Sistema de Tesorería de la CNS; 61 inc. a) y b), 81 inc. e) y f) del Reglamento Interno de Personal de la CNS; y, con la modificación de que la afectación a los beneficios sociales únicamente será aplicable al quinquenio no consolidado.

En consideración a lo que se ha señalado y revisado el memorial de recurso jerárquico presentado por el hoy accionante contra la RA de Recurso de Revocatoria 04/2021 (fs. 287 a 295), se establece como motivos del recurso los siguientes: i) La emisión extemporánea de la Resolución Final de Sumario 17/2021, y su notificación fuera de plazo; ii) Falta de fundamentación y motivación en la resolución final de sumario, y con ello el derecho a la defensa y la presunción de inocencia, al no valorarse la prueba de descargo sobre los depósitos efectuados en las cuentas fiscales de la CNS y aquella que le exoneraba de responsabilidad por ser el hecho atribuible solo al Encargado de Caja (nota de 19 de diciembre de 2019), solicitud de descuento presentado por Said Harold Guzmán Villarroel; nota de 8 de enero de 2020, autorización de descuento personal presentado por Rosita Casupa; nota de 7 de mayo de 2020, solicitud de descuento presentada por Willman Amado Velásquez; nota con cite 081/2020 de 12 de mayo; nota con cite 115/2020 de 5 de noviembre, de solicitud de devolución elaborado por Juan Carlos Soto Morales, Encargado de Caja de la CNS Camiri; y, nota con cite 103/2021 de 17 de junio), imponiéndose la sanción más drástica en sede administrativa, apartándose de la verdad material; y, iii) La Resolución Final de Sumario 17/2021 y la RA de Recurso de Revocatoria 04/2021, carecen de congruencia entre lo analizado, compulsado y resuelto; puesto que, no existe un nexo lógico y coherente entre los hechos y la subsunción a la norma, ello por la falta de valoración de la prueba extrañada, además de la ausencia de una auditoría interna que pueda establecer las irregularidades advertidas.

Contrastados dichos reclamos con la Resolución de Recurso Jerárquico 60, emitida por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CNS, ahora demandada; se establece que, en el Considerando II, subtitulado como: “Del Recurso Jerárquico y los Puntos de Agravio”, se precisan los argumentos centrales del Recurso Jerárquico presentado por Ángel Morón Durán, entre otros, identificándolos con claridad, los cuales fueron posteriormente desarrollados en el Considerando IV, apartado “IV.2 A los puntos de agravio expuestos en el recurso jerárquico por el procesado Ángel Morón Durán”, señalándose como respuesta en cuanto al primer reclamo, que no existe en el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, ni en el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, disposición expresa sobre los plazos de notificación con las resoluciones pronunciadas por la Autoridad Sumariante, razón por la que no sería posible determinar si una resolución fue o no emitida fuera de plazo, o que la autoridad competente perdió competencia o cosa parecida, siendo requisito para la aplicación de cualquiera de las indicadas figuras, el contar con una norma específica y expresa, lo que no ocurre en la causa, independientemente de la responsabilidad que pueda tener la Autoridad Sumariante por dicho extremo; es decir, la Autoridad Jerárquica, ahora demandada, explica con suficiencia la razón de su decisión al respecto, citando inclusive la jurisprudencia constitucional contemplada en las SSCCPP 0452/2015-S3 de 7 de mayo y 0605/2017-S3 de 26 de junio, y la SC 0318/2007 de 3 de diciembre; pues si bien el recurrente, hoy accionante, sostiene que tal respuesta no considera el silencio administrativo positivo regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo, es evidente que tal aspecto no fue expuesto en el recurso de revocatoria ni en el recurso jerárquico, además de no fundamentar el por qué dicha figura sería aplicable en la causa, tomando en cuenta que el procedimiento de responsabilidad por la función pública y el mismo Reglamento de Procesos Internos de la CNS, no lo contempla; de manera que no podría asumirse que sobre este punto la respuesta sea carente de fundamentación, motivación o congruencia.

En cuanto segundo aspecto reclamado, que tiene que ver fundamentalmente con la valoración probatoria para efectos del decisorio, al acusarse la falta de fundamentación y motivación en la resolución final de sumario, defecto del cual adolecería también la RA de Recurso de Revocatoria 04/2021, con lesión del derecho a la defensa y la presunción de inocencia, la Autoridad Jerárquica de la CNS, luego de señalar que el recurrente se limitó a aseverar que la prueba detallada no fue considerada y que la afirmación era genérica, concluyó que luego de la revisión de las resoluciones emitidas por la Autoridad Sumariante, existió el análisis y la valoración de las pruebas de cargo y de descargo, de forma específica y detallada, y que por ello la valoración realizada por dicha autoridad era correcta para establecer la existencia de la responsabilidad por la función pública y la consiguiente imposición de la sanción prevista en el art. 81 inc. e) y f) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; es decir, no analizó en concreto ninguna de las pruebas referidas en el recurso jerárquico referidas a: Nota de 19 de diciembre de 2019, solicitud de descuento presentado por Said Harold Guzmán Villarroel; nota de 8 de enero de 2020, autorización de descuento personal presentado por Rosita Casupa; nota de 7 de mayo de 2020, solicitud de descuento presentada por Willman Amado Velásquez; nota con cite 081/2020 de 12 de mayo; nota con cite 115/2020 de 5 de noviembre, de solicitud de devolución elaborado por Juan Carlos Soto Morales, Encargado de Caja de la CNS Camiri; y, nota con cite 103/2021 de 17 de junio, ello a efectos de establecer el hecho atribuido y la consiguiente sanción administrativa, pues el solo señalar que fueron valoradas, sin establecer cómo fueron consideradas y cual el valor asignada a cada una de las mismas, definitivamente no cumple la exigencia de motivación razonable, y con ello, tampoco de la coherencia externa que debe observar toda resolución judicial o administrativa.

Lo señalado tiene relación con el tercer motivo del Recurso Jerárquico presentado por el ahora impetrante de tutela, referido a la falta de congruencia de la resolución y la inexistencia del nexo entre los hechos y la subsunción a la regla correspondiente, vinculado a la verdad material; reclamo sobre el cual, la indicada Resolución de Recurso Jerárquico 60, se limitó a afirmar que la resolución impugnada es clara al determinar la infracción o contravención al Reglamento Interno de Trabajo, norma que además prevé los distintos tipos de sanción, de acuerdo a la gravedad de la falta; que por las mismas declaraciones informativas se admitió que se hicieron los depósitos de dineros que correspondían a los salarios del personal a contrato en cuentas personales, de manera que no era necesario el inicio de una auditoría previa, al haberse contravenido el art. 81 inc. e) y f) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, en concordancia con el art. 16 inc. e) de la Ley General del Trabajo (LGT), sin referirse al argumento expuesto por el recurrente, hoy solicitante de tutela, en cuanto a que el error fue del Encargado de Caja de la CNS, y que su persona desconocía el mismo, aspecto que se encontraría demostrado por las pruebas cuya valoración fue extrañada en el recurso jerárquico y que no fueron valoradas individualmente.

No es suficiente señalar que el sumariado contó con las prerrogativas que la ley le faculta en su defensa, interponiendo los recursos previstos en la norma, o que no se aportaron mayores elementos de convicción en etapa de impugnación, y que las pruebas de cargo y descargo acumuladas al proceso no desvirtuaron las infracciones por las que se inició el proceso sumario interno, referido al depósito de dineros de los trabajadores en cuentas personales; pues es evidente que el procesado sostenía que tal situación ocurrió por un error del funcionario de Caja, y que su persona nada tenía que ver con ello, y que una vez advertido de tales depósitos, los devolvió al encargado, aspecto que estaría demostrado precisamente con las pruebas que señaló no fueron valoradas, y sobre el cual la Autoridad Jerárquica demandada no emitió pronunciamiento alguno, sosteniendo únicamente que de acuerdo a la norma interna, todo recurso de la CNS debe ser depositados mediante el sistema bancario y no así en cuentas personales, sin precisar como en el caso de análisis el ahora accionante hubiera incurrido en tal contravención a dicha norma, considerando que fue quien recibió en sus cuentas personales dichos depósitos y no así el que realizó os mismos

Conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, una resolución es infundada si su motivación es arbitraria o insuficiente, o cuando la misma no tiene coherencia externa; supuestos que concurren precisamente en el caso analizado, al haberse advertido que la Resolución de Recurso Jerárquico 60, solo se limitó a citar lo señalado por la resolución de instancia recurrida, sin hacer una valoración de la prueba extrañada por el ahora accionante en su recurso jerárquico, omitiendo de esa manera pronunciarse sobre los argumentos expuestos en dicho recurso, referido precisamente a la ausencia de responsabilidad del ahora accionante en los hechos denunciados y sancionados, argumento que no mereció análisis alguno de parte de la MAE de la CNS que resolvió el Recurso Jerárquico en el caso de análisis, aspecto que a su vez genera la incongruencia de la resolución jerárquica descrita, al no responder a los argumentos de la parte impetrante de tutela y no valorar la prueba con la que según el procesado, demostraría su inocencia en el caso.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 31/22 de 11 de abril de 2022, cursante de fs. 370 vta. a 376, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, en consecuencia;

1º  CONCEDER la tutela impetrada, por Ángel Morón Durán contra Herland Tejerina Silva, Gerente General de la Caja Nacional de Salud, por vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia y defensa.

2º  Dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 60 de 9 de diciembre de 2021, ordenando a la Máxima Autoridad Ejecutiva de la Caja Nacional de Salud, emitir de manera inmediata una nueva resolución que responda de manera fundamentada, motivada y congruente los motivos del Recurso Jerárquico presentado por el hoy accionante contra la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2021 de 15 de octubre; y,

3º  Denegar la tutela solicitada en relación a: el demandado Lisandro Rodríguez Chinari, Autoridad Sumariante de la Caja Nacional de Salud-Regional Santa Cruz; la petición de que se deje sin efecto la Resolución Final del Sumario 17/2021 de 14 de septiembre y Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2021; la acusada vulneración al derecho al trabajo y la solicitud de ordenar la inmediata reincorporación laboral, más la restitución de salarios y otros derechos laborales, debido a que tal aspecto dependerá de la resolución a ser pronunciada previamente por la Gerencia General de la Caja Nacional de Salud. Todo en el marco de los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO