SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0349/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de septiembre y 12 de noviembre, ambos de 2021, cursantes de fs. 135 a 147; y, 155 y vta., la empresa accionante a través de sus representantes expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A raíz de un procedimiento administrativo de reincorporación interpuesto por José Luis Aruquipa Nina contra COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, emitió el Auto JDTLP-DASC-008/2020 de 2 de enero, por el cual determinó declinar competencia ante la judicatura laboral por un evidente hecho controvertido, existiendo proceso interno previo contra el referido trabajador, determinación que fue objeto de recurso de revocatoria por parte del demandante, siendo resuelto por la Resolución Administrativa (RA) 088-20 de 19 de marzo de 2020, que confirmó y mantuvo la decisión de primera instancia, teniendo como efecto la oposición del recurso jerárquico el que fue resuelto mediante la arbitraria Resolución Ministerial (RM) 033/21 de 18 de enero de 2021, que determinó revocar las dos anteriores resoluciones el Auto administrativo y el revocatorio, disponiendo la reincorporación del trabajador al mismo puesto antes de su despido más el pago de salarios devengados.

Agotada la vía administrativa en ejercicio del derecho de revisión sobre la legalidad de actos administrativos COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia, interpuso demanda contencioso administrativo contra la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social como emisora de la RM 033/21, demanda que fue sorteada a la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, que mediante un fundamento y razonamiento sumamente arbitrario emitió el Auto Supremo 7-1-CA de 4 de marzo de “2018” -lo correcto es 2021-, por el cual rechazó      in límine la demanda planteada, bajo el criterio equivocado que los actos administrativos laborales no serían pasibles a revisión de legalidad por procesos contenciosos administrativos.

El razonamiento realizado por el Auto Supremo 7-1-CA, hizo una interpretación restrictiva sobre el alcance jurídico del art. 778 del Código de Procedimiento Civil abrogado (CPCabrg.) y del art. 3.II inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); es por ello, que de la jurisprudencia constitucional se puede extraer tanto el precepto normativo que regula el proceso contencioso administrativo, como las pautas y criterios desarrollados sobre la naturaleza del proceso contencioso administrativo, y es que la misma puede ser ejercida por cualquier persona, sea natural o jurídica, que considere lesionado o afectados sus intereses legítimos o derechos subjetivos por parte de una autoridad ejecutiva, que fue justamente la razón por la cual COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia, interpuso el citado proceso contra la RM 033/21.

Los Magistrados demandados, equivocadamente interpretaron el alcance de los arts. 778 del CPCabrg. y 3.II de la LPA, pues en su criterio dichas normas, por las cuales se regula el proceso contencioso administrativo, no alcanzarían las controversias de índole laboral, señalando que las mismas solo pueden ser conocidas por la judicatura laboral por disposición de los arts. 74 de la Ley de Organización Judicial (LOJ); y, 1, 2 y 43 del Código Procesal del Trabajo (CPT); no obstante, las autoridades judiciales demandadas, no consideran u omiten por completo comprender la naturaleza del acto administrativo contenida en la RM 033/21, que afecta la esfera jurídica de la empresa COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia; en tal sentido, no puede de forma llana eliminarse la garantía contenida en el art. 778 del CPCabrg., que supone la posibilidad de acudir ante una autoridad competente y diferente a la administrativa que emitió una decisión afectando la esfera jurídica de la empresa, mediante un accionar ilegal, que realice el control de legalidad respectivo sobre tal determinación.

Por su lado, el art. 3.II inc. e) de la LPA si bien excluye de la aplicación de dicha norma a algunas excepciones, la referente a actos administrativos públicos que por su naturaleza se encuentran regulados por normas de derecho privado, no es una prerrogativa que se ajuste a las reincorporaciones siendo que como bien lo señaló el mismo Auto Supremo se trata de un derecho del campo social, que mal pueden asimilar al campo privado como en materia civil, pues los Magistrados demandados no consideraron el principio y carácter intervencionista del Estado en asuntos sociales y laborales contenido en el      art. 4. inc. c) del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de marzo de 2006, lo que más aún supone el carácter social de las controversias provenientes de la relación laboral, no pueden considerarse como propios del derecho privado como erradamente manifestaron.

Finalmente, las autoridades judiciales demandadas emitieron sentencias en las cuales la misma Sala admitió, tramitó y resolvió en el fondo demandas contencioso administrativas opuestas contra del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social por controversias laborales, muchas referentes a reincorporaciones exactamente como el caso rechazado a la empresa COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia; por lo que, resulta incomprensible el criterio selectivo y arbitrario de las autoridades para diferenciar el trato que se otorgó a la demanda contenciosa administrativa presentada por la citada empresa y rechazada mediante el Auto Supremo 7-1-CA.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, al acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a la igualdad; citando el efecto los arts. 8.II, 9.2, 14.III, 115.II, 119.II, 178.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: dejar sin efecto el Auto Supremo 7-1-CA de 4 de marzo de 2021, pronunciado por las autoridades judiciales demandadas, debiendo emitir nuevo fallo de forma fundamentada aplicando sus propios precedentes, admitiendo, tramitando y resolviendo la demanda contenciosa administrativa opuesta contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 26 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 204 a 207 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia mediante su representante legal ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar y ampliando manifestó que: a) El art. 778 del CPCabrg. el cual está vigente para este tipo de procesos, establece ciertamente la posibilidad de que cualquier persona jurídica o natural pueda acudir ante la facultad revisora del Poder Judicial con respecto al Poder Ejecutivo cuando emite estos actos administrativos, que hace posible el cuestionamiento de justamente las decisiones del Estado que muchas veces son arbitrarias como en el caso, así también lo expresa la jurisprudencia constitucional para citar alguna la “SCP 134/2019”; b) El citado artículo no excluye o limita, como lo hicieron los Magistrados demandados, la posibilidad de poder accionar la demanda contenciosa administrativa en materia laboral, por lo que existe una interpretación restrictiva que lesiona el derecho de acceso a la justicia contra la empresa COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia; c) Respecto al art. 3 de la LPA en el cual el Auto Supremo basó su rechazó, si bien este artículo excluye algunas razones por las cuales no se puede entrar al proceso contencioso administrativo; sin embargo, los limita solamente a materia civil en el campo privado, en el presente caso están en el campo social en el cual incluso se debe considerar el carácter intervencionista del Estado en los asuntos sociales y laborales, conforme está contenido en la Constitución Política del Estado y el art. 4 inc. c) del DS 28699, por lo que esos son los criterios que debieron haber comprendido dentro la resolución para poder tramitar normalmente el proceso contencioso administrativo; d) El art. 2.2 de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativa -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, puntualmente dispone y otorga las competencias a las Salas Contenciosas Administrativas y no existe ninguna exclusión, tipo de discriminación respecto a la demanda contenciosa administrativa en materia laboral; mas al contrario, dicho artículo establece específicamente que tienen competencia los Magistrados demandados para conocer y resolver demandas contenciosas administrativas a nivel nacional que le resulten de la oposición entre el interés público y privado; y, e) Llama la atención que existiendo jurisprudencia consolidada emitida por la misma Sala del Tribunal Supremo de Justicia, que en diferentes casos han tramitado normalmente demandas contenciosas administrativas, por lo que no se dio un trato igualitario en casos similares y análogos, respecto a la demanda planteada por la prenombrada empresa, siendo evidente la falta de fundamentación en la determinación asumida en el Auto Supremo 7-1-CA.

I.2.2. Informe de los demandados

José Antonio Revilla Martínez, Magistrado de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, remitió informe escrito de 2 de diciembre de 2021, cursante de fs. 158 a 162, mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) El Auto Supremo 7-1-CA, explicó de forma clara y razonada, los motivos para rechazar la demanda contenciosa administrativa, presentada por COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, indicando con precisión la norma que justifica su decisión, describiendo las circunstancias de hecho que hacen aplicable la misma, una vez compulsada la prueba y los argumentos expuestos en la demanda contenciosa administrativa, constató que la controversia se originó ante la denuncia de despido injustificado, presentado por José Luis Aruquipa Nina contra la citada COBEE S.A., planteada a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, autoridad que dispuso a través del Auto JDTLP-DASC-008/2020 de 2 de enero, que el denunciante acuda a la autoridad competente para resolver la controversia, ante ello interpuso el recurso de revocatoria, emitiéndose la RA 088-20, que confirmó al Auto recurrido, lo que dio lugar a la interposición del recurso jerárquico, que fue resuelto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante RM 033/21, que revocó al Auto y la Resolución Administrativa, disponiendo la reincorporación laboral del trabajador al mismo puesto que ocupaba; dando lugar, al planteamiento del proceso contencioso administrativo por parte de COBEE S.A. Bolivian Power Company Limited sucursal Bolivia, solicitando se revoque la referida Resolución Ministerial; 2) Conforme los antecedentes, advirtió que con la RM 033/21, se agotó la vía administrativa, aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, no constituye una Resolución que defina la situación laboral del trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta disposición en la justicia ordinaria, conforme previene el referido decreto, vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del CPT, precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se determinará si el despido fue o no justificado; 3) El Auto Supremo 7-1-CA, fundamentó y motivó de forma clara, expresa y concreta que, la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que el objeto es determinar las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; asimismo, regula la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; empero, conforme la parte final del art. 3 inc. c) de la LPA se excluyen todos los actos de la administración pública que por su naturaleza, se encuentren regulados por normas de derecho privado y de derecho social como es el derecho laboral, entendiéndose que cuando esos actos estuvieran regulados por su normativa, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la LPA; 4) El art. 778 del CPCabrg. determina la procedencia del proceso contencioso administrativo, exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el interés privado del administrado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere acudido previamente ante el Poder Ejecutivo, reclamando expresamente el acto administrativo impugnado y agotando ante ese Órgano todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado; 5) Como se advierte el procedimiento impugnatorio que regula las actuaciones administrativas que afectan derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados y su revisión vía proceso contencioso administrativo, es aquel previsto en los arts. 64 al 68 de la LPA (recurso de revocatoria y jerárquico) y el art. 778 del CPCabrg. no abarca al ámbito de la problemática expuesta en la demanda, emergente de relaciones reguladas por la Ley General del Trabajo (empleador y trabajador); 6) El art. 50 de la CPE prescribe que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante tribunales u organismos administrativos especializados, obligando la aplicación de la jurisdicción laboral especializada, pero también a especificas instancias administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y las relaciones que emergen en ese ámbito; 7) La competencia de los juzgados públicos en materia de trabajo y seguridad social, se encuentra previsto en los arts. 7.3.4 y 8 de la LOJ; concordante con el 43 del CPT que dispone como una de sus competencias de los Juzgados Públicos en materia de Trabajo y Seguridad Social; asimismo, los arts. 1 y 2 del citado Código, regulan los modos y las formas de trámite y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y Seguridad Social, advirtiéndose que es la propia norma especial que elimina y excluye todo uso o remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, como es el caso del procedimiento impugnatorio previsto por la Ley de Procedimiento Administrativo y el art. 778 del CPCabrg.; y, 8) El Auto Supremo 7-1-CA, fundamentó su decisión en la SCP 0591/2012 de 20 de julio que señaló: “En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas, las autoridades administrativas laborales aplican normas laborales, que aunque tiene trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley”, línea jurisprudencial concordante con la exclusión normativa prevista por el art. 3.II inc. e) de la LPA, que descarta la aplicación del procedimiento impugnatorio prescrito por la señalada normativa.

Esteban Miranda Terán, Magistrado de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, pese a su legal notificación cursante a fs. 181, no presentó informe alguno que pueda ser considerado.

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, en aplicación del art. 36.6 del Código Procesal Constitucional (CPCo) realizó preguntas a la parte accionante, a fin de emitir el fallo correspondiente                i) Respecto a que versa la RM 033/21, respondió que sobre una confirmación de reincorporación se otorgó a favor del trabajador José Luis Aruquipa Nina; sin embargo, en este caso existe un proceso administrativo interno, cumpliendo con todas las formalidades y garantías; ii) Con relación al Auto Supremo 7-1-CA, confirmó la RM 033/21, contestó que no, lo que hace es rechazar in límine la demanda contenciosa administrativa; iii) Cuál es el argumentó normativo por el que rechaza la admisión de la demanda, respondió que el Auto Supremo realiza una interpretación restrictiva del art. 778 del CPC abrg.; y, iv) Porque presentó la demanda contenciosa administrativa ante la Sala especializada Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Por qué el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la RM 033/21, vulnerando los derechos de acceso a la justicia, al debido proceso y en este caso existe un proceso interno previo contra el trabajador; y, el Tribunal Constitucional Plurinacional, refirió que en estos casos el Ministerio no tenía competencia; por otra parte, existe prueba que no fue valorada por el citado Ministerio para tomar una decisión; esencialmente, estos son los elementos por los cuales se pidió la revisión al Órgano Judicial.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 11/2022 de 26 de enero, cursante de fs. 208 a 212 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: a) Se encuentra de acuerdo con lo resuelto por el Tribunal Supremo de Justicia, puesto que las cuestiones de beneficios sociales o reincorporación, son materia exclusiva de la jurisdicción laboral, en caso de reincorporación inclusive el trabajador podrá acudir directamente a la jurisdicción constitucional; b) El proceso contencioso administrativo está reservado para el control judicial del acto o la actividad administrativa, sea contrato, acto administrativo, en este caso en apariencia administrativo, pero no es acto administrativo o manifestación de la voluntad de la administración que hacen nacer, modificar o extinguir situaciones de derecho público con la resolución de un contrato administrativo, como un dispositivo sancionador como una cuestión trilateral administrativa, porque el procedimiento administrativo tiene tres vertientes general, sancionatorio y trilaterizado, por su naturaleza tienen que ver con cuestiones de derecho público impugnativas, en algunos casos de generación de autotutela en base al acto administrativo propiamente dicho, en otros por objeto están reservados eventualmente a control judicial de la administración que es esencialmente contencioso; y, c) La  competencia del Ministerio de Trabajo radica en ver cuestiones de derecho de trabajo, el objeto que se debate ante el citado Ministerio radica alrededor de la Ley General del Trabajo, las decisiones emitidas tienen su jurisdicción particular, la jurisdicción laboral; en consecuencia, ante el Tribunal Supremo de Justicia no existe la posibilidad alguna de debatir las cuestiones de legalidad dentro del proceso contencioso administrativo actos administrativos respecto a las pretensiones que se lleven en él.