SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0389/2023-S3

El impetrante de tutela denuncia como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a un salario justo; puesto que, fue desvinculado de su fuente laboral de forma arbitraria, sin tomar en cuenta que goza de inamovilidad laboral por ser progenitor; motivo por el que, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, instancia que mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022, ordenó a la entidad municipal ahora accionada su reincorporación inmediata a su fuente laboral, con reposición de sueldos devengados; sin embargo, tal determinación no fue cumplida.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación como resultado de la unificación jurisprudencial realizada por la Resolución de Doctrina de Constitucional 0001/2021 de 16 de junio

La SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que : «…Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ̀ (…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”ʹ» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

En el presente caso, el impetrante de tutela denuncia como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a un salario justo; puesto que, fue desvinculado de su fuente laboral de forma arbitraria, sin tomar en cuenta que goza de inamovilidad laboral por ser progenitor; motivo por el que, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022 de 7 de febrero, ordenó al GAM de La Guardia del citado departamento -entidad ahora accionada-, su reincorporación inmediata a su fuente laboral, con reposición de sueldos devengados; sin embargo, tal determinación no fue cumplida.

Con carácter previo al examen de fondo de lo planteado en la presente acción, es importante resaltar que, los derechos fundamentales previstos en la Norma Suprema por disposición del art. 109 son directamente aplicables, lo que implica que todos los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, se aplican de manera directa y gozan de iguales garantías para su protección, y se constituye en una concreción del carácter normativo de la Constitución Política del Estado; en ese contexto, el principio de aplicación directa de los derechos, supone la superación formalista del sistema jurídico y se constituye en un postulado para consolidar el valor normativo de dicha constitución; así la SCP 0121/2012 de 2 de mayo, sostuvo que: “…la premisa en virtud de la cual se debe asegurar la eficacia máxima de los derechos fundamentales, exige en términos de teoría del derecho, la superación de una concepción ius-positivista y formalista del sistema jurídico, e implica la adopción de postulados jurídicos enmarcados en cánones constitucionales no solamente destinados a limitar el poder, sino fundamentalmente direccionados a consagrar y consolidar la vigencia material de los derechos fundamentales”; en ese entendido, para lograr esa materialización de los derechos fundamentales incumbe tanto para las autoridades jurisdiccionales como para este Tribunal en su labor de interpretación constitucional, la aplicación del principio de progresividad de los derechos que se desprende del art. 13 de la CPE, a efectos de aplicar una interpretación más favorable y extensiva para la protección de los derechos.

Es así que, en materia laboral como la presente, con la finalidad de asegurar el goce efectivo de los derechos del ser en gestación, lo que conlleva una mayor extensión y protección de los derechos sociales; bajo el principio de progresividad, no se pueden desconocer los logros y el desarrollo jurisprudencial alcanzado por este Tribunal, en cuanto a la protección reforzada de grupos vulnerables -mujeres embarazadas y personas con discapacidad, y de aquellas que se encuentran a cargo del cuidado de personas con discapacidad-, buscando el progreso constante de su resguardo en el ámbito laboral, avanzando hacia mejores condiciones para obtener una mejor calidad de vida, en especial los pertenecientes a los grupos vulnerables; por lo que, corresponde tutelar de manera pura y llana ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral.

De ahí que, en casos como el presente donde se demande únicamente el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, que no supone análisis alguno sobre la relación laboral en sí, corresponde tutelar de manera pura y llana dicho incumplimiento, considerando la provisionalidad de la conminatoria de reincorporación laboral, conforme estableció la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, al señalar: “1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador…”; por lo que, este Tribunal, está impedido de analizar si hubo o no despido injustificado y por ende determinar una aparente inamovilidad laboral, sea por embarazo, progenitor, con fuero sindical y/o discapacidad. Dicho de otro modo, la tutela otorgada no es definitiva sino temporal por cuanto existe la posibilidad que sea modificada en otra instancia -ordinaria- que cuente con el procedimiento respectivo para interpretar y aplicar la normativa respectiva y valorar la prueba que demuestre las pretensiones de las partes, a objeto de la consolidación de los derechos que se consideren conculcados a consecuencia de la ruptura aparentemente injustificada de la relación laboral.

Asimismo, enfatizar que es responsabilidad de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, precisar y examinar los elementos fácticos del caso, como ser la naturaleza y características del cargo desempeñado, así como los alcances de la norma aplicable sobre la incorporación laboral al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, de las trabajadoras y los trabajadores asalariados que desempeñen funciones en instituciones públicas como privadas, máxime si la justificación de las resoluciones administrativas emitidas constituyen elementos configuradores que permiten a los sujetos procesales comprender las razones que indujeron a la autoridad a decidir en uno u otro sentido, en conformidad a la naturaleza de la relación laboral. Es decir, corresponde que a tiempo de emitir la conminatoria de reincorporación laboral, se examine esencialmente el alcance del ámbito de aplicación de los Decretos Supremos (DDSS) 0495 de 1 de mayo de 2010 –vigente al momento de emitirse la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022- y 28699 de 1 de mayo de 2006, las características de la relación laboral y si esta se enmarca en dicha normativa, con la finalidad de sustentar la pertinencia de su emisión y consiguiente cumplimiento.

Ahora bien, en la problemática identificada supra, respecto al incumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, que ordenó al GAM de la Guardia -entidad ahora accionada-, a efectuar la reincorporación inmediata del hoy accionante a su fuente laboral; de acuerdo a los entendimientos asumidos y a la sistematización efectuada en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 señalados en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, dicha conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino provisional; por lo que, el empleador debe dar cumplimiento inmediato a las conminatorias de reincorporación laboral aún se interpongan los recursos de revocatoria y jerárquico o cualquier recurso en la vía judicial o administrativa; no pudiendo la justicia constitucional analizar la fundamentación de las conminatorias; puesto que, ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria y su cumplimiento debe ser integral sin omitir ninguna de sus determinaciones.

De los antecedentes remitidos a este Tribunal Constitucional Plurinacional y lo descrito en las Conclusiones del presente fallo constitucional, se tiene que el hoy accionante, mantuvo una relación laboral con la entidad ahora accionada, al haber sido designado en el cargo de Secretario Municipal General del Órgano Ejecutivo del GAM de la Guardia, mediante Decreto Edil 033 de 1 de noviembre de 2021, emitido por Jhoel Rodrigo Valverde Lafuente, entonces Alcalde Interino de esa entidad municipal; sin embargo, ante la solicitud de afiliación a la CNS y la dotación de subsidio para la madre de su hijo, que realizó el 3 de enero de 2022, de manera posterior el 4 de ese mes y año, fue notificado con el Decreto Edil 051 de 31 de diciembre de 2021, por el que la mencionada autoridad municipal lo destituyó del cargo que ocupaba; actuación que el impetrante de tutela califica de injustificada, debido a que no se consideró su condición de progenitor.

Ante dicha situación, en resguardo de sus derechos constitucionales, el 6 de enero de 2022, el impetrante de tutela acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, solicitando su reincorporación a su fuente de trabajo por inamovilidad laboral por ser progenitor; a cuyo efecto, esa instancia pronunció la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022, mediante la cual instó al GAM de la Guardia, a efectuar la reincorporación inmediata del accionante a su fuente laboral, en atención a su condición de trabajador progenitor, reponiendo los sueldos devengados desde el despido injustificado, en aplicación al DS “0496”, manteniendo su antigüedad y demás derechos que corresponden por ley, bajo la primacía de la Constitución Política del Estado por ser un derecho adquirido y consolidado de los trabajadores, y sea de forma inmediata a partir de su legal notificación. Resolución que fue notificada a la entidad accionada el 15 de febrero de igual año; sin embargo, dicha determinación no fue cumplida, y por el contrario la entidad accionada presentó recurso de revocatoria que dio lugar a la emisión de la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 65/2022 de 24 de marzo, la cual, confirmó el cumplimiento de la aludida Conminatoria de Reincorporación; decisión que posteriormente fue impugnada a través del recurso jerárquico -encontrándose pendiente de resolverse-.

Ahora bien, con relación a la supuesta restitución del impetrante de tutela por la autoridad municipal accionada y que se suscitó posterior al pronunciamiento de la Resolución 01 emitida por el Juez de garantías, el Alcalde a.i. del GAM de La Guardia -hoy accionado-, hizo conocer que en cumplimiento a la precitada Resolución, el accionante fue reincorporado a su fuente laboral, adjuntando al mismo Memorándum D.RR.HH. – 94 -2022 de 20 de abril, por el cual comunicó al prenombrado que “…a partir de la fecha de la recepción del presente documento, queda designado en el cargo de AUXILIAR "A" SERENO DEL HOSPITAL ROMULO GOMEZ, con el Nivel 10 de la escala salarial vigente, dependiente de la DIRECCION MUNICIPAL DE SALUD, perteneciente a la SECRETARIA MUNICIPAL DE SALUD” (sic); aspecto ante lo cual, el accionante hizo conocer que al notificarle con el aludido Memorándum de designación al cargo de auxiliar "A" sereno del Hospital Rómulo Gómez, el mismo corresponde al nivel 10 de la escala salarial equivalente a Bs2 800.-, siendo que el cargo que anteriormente ocupaba se encontraba en la escala salarial 2 equivalente a Bs10 000.-, reduciendo de esa forma su salario; razón por la cual, solicitó se ordene a la entidad accionada cumplir lo dispuesto en la Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022, a fin de que se le asigne un puesto de igual o similar jerarquía y con el mismo sueldo que ostentaba cuando fungía las funciones de Secretario Municipal de La Guardia.

Bajo tales aspectos y considerando que la entidad accionada resistió ejecutar íntegramente la referida Conminatoria de Reincorporación Laboral – Por Inamovilidad Laboral – Padre Progenitor JDTSC/JCCHS/CONM. 022/2022, ya que si bien restituyó al accionante a su fuente laboral; empero, no lo hizo al mismo cargo que ocupaba previo a su desvinculación sino a otro, tampoco le pagó sus salarios devengados; omitiendo con dicha actitud la materialización total de la mencionada determinación, misma que es de cumplimiento obligatorio en su integridad a partir de su legal notificación, en mérito a que la restricción del derecho al trabajo como consecuencia de un despido injustificado, además de afectar al trabajador, repercute en la subsistencia de su familia; en dicho sentido, la entidad accionada deberá reincorporar al hoy accionante al mismo cargo que ocupaba previo a su destitución, ello en cumplimiento a la mencionada Conminatoria de Reincorporación Laboral. Dicho de otro modo, la entidad municipal accionada al no dar cumplimiento a la aludida Conminatoria de Reincorporación, efectivamente vulneró los derechos invocados en la presente acción tutelar, situación que de acuerdo a los razonamientos desarrollados precedentemente, permiten a esta instancia constitucional, la concesión provisional de la tutela, debiendo la entidad accionada dar cumplimiento a la indicada Conminatoria en su integridad sin omitir ninguna de sus determinaciones, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.

Finalmente, cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora o accionada; puesto que, como se indicó en líneas precedentes, podrá acudir a la jurisdicción laboral para cuestionar lo resuelto en la precitada Conminatoria, considerando que conforme se tiene de antecedentes, las vías impugnativas en sede administrativa fueron activadas por la entidad accionada a través de los recursos de revocatoria y jerárquico respectivamente, encontrándose este último pendiente de resolución; de ahí que, debe tenerse presente que la competencia de la justicia constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; labor que es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador, independientemente de la concesión de la tutela provisional.

Con relación a la queja por incumplimiento formulada ante el Juez de garantías

En atención a la queja por incumplimiento de la Resolución 01 que resolvió esta acción de amparo constitucional, bajo el argumento de que, el Alcalde a.i. hoy accionado, le notificó con el Memorándum D.RR.HH. – 94 -2022, de designación al cargo de auxiliar "A" sereno del Hospital Rómulo Gómez, con el nivel 10 de la escala salarial, equivalente a Bs2 800.-, siendo que el cargo que anteriormente ocupaba se encontraba en la escala salarial 2 equivalente a Bs10 000.-, reduciendo de esa forma su salario; ante ello, el Juez de garantías, pronunció la Resolución 05 de 28 de abril de 2022, por el que conminó al Alcalde accionado, a cumplir lo dispuesto en la mencionada Resolución 01, ante la advertencia de que la entidad accionada asignó un nuevo cargo al accionante en menor escala salarial; y, en consecuencia ordenó la remisión de una copia de dicho actuado al Tribunal Constitucional Plurinacional (Conclusión II.9 y II.10).

Al respecto, dada la forma de resolución de la presente acción tutelar no amerita pronunciamiento alguno en cuanto a la remisión de la referida impugnación; de igual forma, corresponde aclarar que, el trámite de la queja por incumplimiento se realiza cuando existe cosa juzgada constitucional y no ante el incumplimiento de lo decidido en este caso por el Juez de garantías en primera instancia; de manera que, el incumplimiento o la demora en la ejecución de fallos de primera instancia, conlleva a la adopción de mecanismos previstos por el art. 17 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en cuyo mérito el juez o tribunal de garantías, tiene las facultades para adoptar todas las medidas necesarias a fin de hacer cumplir sus determinaciones.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder “en parte” la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos obró de forma parcialmente correcta.