SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0392/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia, y a la presunción de inocencia; puesto que, pese haber sido puesto en disponibilidad de la Letra “C” pasando a la “reserva activa” para gozar de los haberes y derechos adquiridos durante la carrera policial, mientras adquiría la edad para jubilarse y beneficiarse con la renta de vejez mediante la RA 0029/19 de 5 de febrero de 2019, fue aprehendido y detenido preventivamente en el Centro Penitenciario San Pedro de La Paz, emitiendo el Comando de la Policía Boliviana a través del Director Nacional de Personal del Comando General de la Policía Boliviana la RA 0344/19 de 8 de abril de igual año, que dejó en efecto suspensivo la RA 0029/19, sin goce de haberes, decisión que fue desestimada dentro del recurso de revocatoria que planteó alegando que los funcionarios públicos no podían percibir un salario si no habían trabajado y que recurrida en recurso jerárquico, también fue desestimada; empero, ante la acción de amparo constitucional que formuló, concedida la tutela se pronunció la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021 de 13 de abril, que revocando en parte la RA 0344/19, resolvió dejar sin efecto la parte que lo suspendía de la situación de disponibilidad de la Letra “C”, negándole la reparación de su derecho a la restitución de sus sueldos de abril de 2019 a junio de 2020, el aguinaldo por la gestión 2019 y duodécimas de la gestión 2020.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el principio de congruencia como elemento del debido proceso

La SCP 0775/2020-S3 de 4 de noviembre, citando a la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, estableció que: “La congruencia fue definida como un principio normativo que limita facultades resolutorias del juez, por el cual debe existir identidad entre lo resuelto y controvertido, oportunamente, por los litigantes, y relación con los poderes atribuidos en cada caso al órgano jurisdiccional por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y lo pretendido. De esta forma es pacífica la noción de congruencia como la debida correspondencia entre las partes que componen un todo. A contrario sensu se entiende como resolución incongruente a aquella que no guarda una resolución lógica entre lo solicitado y lo resuelto.

En ese orden, la doctrina estableció una clasificación general de las resoluciones incongruentes, entre las que se encuentran: a) Incongruencia por ultra petita; b) Incongruencia por extra petita; c) Incongruencia por infra petita; y, d) Incongruencia por citra petita. Por ser de interés al presente caso nos referiremos a la incongruencia por citra petita, llamada también omisiva o ex silentio, que se produce al omitir la decisión de un asunto cuya resolución formó parte de la contienda, falta de pronunciamiento que puede ser total o parcial.

Es importante precisar que el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad (SCP 0037/2012 de 26 de marzo)”.

En cuanto al elemento de congruencia, la SCP 1083/2014 de 10 de junio, respecto a las vertientes interna y externa del principio de congruencia, entendió que: “…desde una óptica doctrinal, la congruencia de las resoluciones judiciales amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión.

La jurisdicción constitucional, estableció abundante jurisprudencia en cuanto al principio de congruencia; así, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘…la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia, y a la presunción de inocencia; puesto que, pese haber sido puesto en disponibilidad de la Letra “C” pasando a la “reserva activa” para gozar de los haberes y derechos adquiridos durante la carrera policial, mientras adquiría la edad para jubilarse y beneficiarse con la renta de vejez mediante la RA 0029/19 de 5 de febrero de 2019, fue aprehendido y detenido preventivamente en el Centro Penitenciario San Pedro de La Paz, emitiendo el Comando de la Policía Boliviana a través del Director Nacional de Personal del Comando General de la Policía Boliviana la RA 0344/19 de 8 de abril de igual año, que dejó en efecto suspensivo la RA 0029/19, sin goce de haberes; decisión que fue desestimada dentro del recurso de revocatoria que planteó alegando que los funcionarios públicos no podían percibir un salario si no habían trabajado, decisión que recurrida en recurso jerárquico, también se desestimó; empero, ante la acción de amparo constitucional que formuló, concedida la tutela se pronunció la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021 de 13 de abril, que revocando en parte la RA 0344/19, resolvió dejar sin efecto la parte que lo suspendía de la situación de disponibilidad de la Letra “C”, negándole la reparación de su derecho a la restitución de sus sueldos de abril de 2019 a junio de 2020, el aguinaldo por la gestión 2019 y duodécimas de la gestión 2020.

De la revisión de antecedentes que cursan en obrados se tiene que, mediante RA 0029/19 de 5 de febrero de 2019, el Comandante General de la Policía Boliviana resolvió destinar a la disponibilidad de la Letra “C” “reserva activa” a los Jefes y Oficiales componentes de la Promoción 1987, entre los que se encontraba el accionante, decisión que se comunicó al accionante en la misma fecha (Conclusión II.1.); no obstante, ante el mandamiento de detención preventiva de 21 de marzo de 2019 expedido contra su persona por la presunta comisión del delito de beneficios en razón del cargo (Conclusión II.2.), por RA 0344/19 de 8 de abril de igual año, se resolvió disponer su suspensión indefinida de la Policía Boliviana, sin goce de haberes dispuesta a través de la RA 0029/19, en atención al mandamiento de detención preventiva pronunciado por el Juez de Instrucción Penal Segundo de la Capital del departamento de Oruro, hasta que solucione su situación jurídica (Conclusión II.3.), decisión que se modificó ante la petición de medidas cautelares del accionante, dejándose sin efecto la detención domiciliaria dispuesta contra su persona a efecto de que pueda ejercer su derecho a la locomoción en forma irrestricta (Conclusión II.4.); habiendo formulado el accionante recurso de revocatoria contra la RA 0344/19 y posteriormente recurso jerárquico en el que se emitió la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021 de 13 de abril, que declaró no ha lugar a la solicitud de dejar sin efecto la RA 0344/19, anulando únicamente el numeral que dejó en suspenso la RA 0029/19, por la que fue destinado a disponibilidad de la Letra “C” de Reserva Activa, manteniendo firme y subsistente el resto de la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021 (Conclusión II.6.); habiendo pronunciando el Ministerio Público el Requerimiento Conclusivo de Sobreseimiento 12/2021 de 24 de agosto, en favor del accionante al no existir suficientes elementos de prueba para fundar una acusación contra su persona por los delitos de beneficios en razón del cargo, cohecho pasivo propio, uso indebido de influencias y otros (Conclusión II.7.).

Emitida la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021, corresponde previamente conocer los agravios expuestos por el accionante; no obstante, al no constar en antecedentes con el memorial de interposición del recurso jerárquico contra la Nota con Cite E.U.J. 522/2019 de 7 de mayo, por la que se desestimó el recurso de revocatoria contra la RA 0344/19, se extractará un resumen de la Resolución Administrativa Jerárquica cuestionada, en la que se expresó:

a)    No se consideró que a la fecha de su detención preventiva el 19 de marzo de 2019, sus funciones policiales había cesado por haber pasado a disponibilidad de la Letra “C” y en espera del cumplimiento del plazo para acceder a la jubilación;

b)   Su derecho al salario está protegido por la Constitución Política del Estado; por lo cual, no podía ser embargado ni suspendido por cualquier normativa especial como es la LOPB creada para regular y sancionar faltas disciplinarias de los funcionarios policiales activos, resultando inaplicable a su caso la Disposición Adicional Primera, por lo que pidió se le restituya su derecho al salario como funcionario puesto a disponibilidad de la Letra “C”;

c)    Por memorial presentado el 5 de enero de 2021 refirió que, al momento de emitirse la RA 0344/19, no contaba ni cuenta con sanción para suspenderlo de sus funciones al ya no cumplir con ninguna -función-, por lo que tampoco podía ser suspendido de la categoría de disponibilidad de la Letra “C”, al constituir una situación adquirida por los años de servicio brindados, sin que exista norma administrativa o policial que refiera que esa situación deba ser suspendida por arbitrio de las autoridades, pidiendo se deje sin efecto la indicada Resolución Administrativa.

d)   Esos argumentos fueron reiterados cuando se pidió aclaración y corrección al petitorio expresando que, se ordene se le cancelen los salarios y bonos que le fueron suspendidos desde la emisión de la Resolución -0344/19- “apelada”; es decir, bono de antigüedad de años de servicio, dotación de víveres, aportes a Mutual de Seguros del Policía (MUSEPOL), Consejo Nacional de Vivienda Policial (COVIPOL) y Cooperativa Multiactiva Policial Limitada (COOMUPOL Ltda.), regularización de aportes a la AFP FUTURO y pago de los demás derechos que le asisten como el aguinaldo.

Ante los argumentos expuestos en el recurso jerárquico, se procede a contrastar los agravios por lo mencionado en la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021, para verificar si se respondieron o no a los mismos:

1)   Respecto del primer punto referido a si los alcances de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana eran aplicable a los servidores públicos policiales destinados a la Letra “C” se indicó que, conforme lo señalado por el art. 75 de la citada Ley, son destinados a dicha letra el personal que cumplió treinta años en la institución a partir de su egreso de la Academia Nacional de Policías, por lo que de acuerdo con el art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- concordante con el art. 4 del EFP, quienes están destinados a la disponibilidad de la Letra “C” al tener relación de dependencia remunerada con el Estado Plurinacional mantienen el status de servidores públicos con derechos, obligaciones, responsabilidades y limitaciones impuestas por ley, aspecto que fue ratificado por las SSCC 0371/2004-R de 17 de marzo y 0453/2004-R de 30 de igual mes; habiéndose procedido a dictar la Resolución cuestionada con relación al mandamiento de detención preventiva de 22 de marzo de 2019, por el que se mandó y ordenó a su detención preventiva en el Centro Penitenciario San Pedro de “Oruro”, habiendo actuado la autoridad de origen de forma correcta al disponer la suspensión indefinida del accionante, procediendo a reasignarlo en sus funciones mediante RA 0545/2020 ante la solicitud de modificación de las medidas cautelares y con el pago íntegro de sus haberes a partir de dicha reasignación, determinación que se adecúa a los presupuestos señalados en la Disposición Adicional Segunda de la LOPB y art. 75 de la citada Ley, sin que el recurrente hubiese observado en absoluto el procedimiento aplicado.

2)   Sobre el segundo punto, relativo a la Resolución que dejó en suspenso la RA 0029/19, que lo puso en disponibilidad de la Letra “C”, la disposición  carece de “logicidad”, al resultar innecesario e inoportuno, puesto que el destino a la disponibilidad de la Letra “C” de reserva activa no implica la pérdida de la cualidad o estatus de servidor público precisamente por continuar existiendo la relación de dependencia y más aún la remuneración económica, con el pago de haberes por parte del Estado.

De lo expuesto precedentemente se advierte que, en atención a los argumentos expresados por el accionante relacionados con la falta de congruencia en la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021, elemento que forma parte del derecho al debido proceso, conforme la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, respecto a la inexistencia de congruencia externa; si bien fueron cuatro los agravios denunciados dentro del recurso jerárquico formulado, el fallo pronunciado supuestamente resolvió dos puntos sin especificar a qué denuncias se referían, ya que de la lectura efectuada no es posible identificar a cuál de los agravios se respondió al no existir correspondencia o coincidencia entre el planteamiento del accionante y lo resuelto por el funcionario policial ahora accionado, al carecer de concordancia con lo pedido, lo considerado y lo resuelto; concluyéndose que la Resolución Administrativa Jerárquica CGPB/DNAJ/RJA 01/2021, sí vulneró el derecho al debido proceso del accionante en su elemento de congruencia, correspondiendo a través de esta acción de defensa conceder la tutela solicitada.

En este sentido, se advierte que esa incongruencia omisiva originada por la falta de respuesta a cada uno de los agravios formulados generó un defecto procesal que imposibilita poder establecer si la cuestionada Resolución cumple o no con la debida fundamentación, deficiencia que corresponde ser subsanada con la finalidad de responder y desarrollar los argumentos que resuelvan los agravios expuestos; similar razonamiento se tiene en el caso de la vulneración al derecho a la presunción de inocencia, respecto del que no se puede asumir si fue o no conculcado al constatarse un defecto en la Resolución Jerárquica pronunciada que requiere de manera previa ser subsanado; por cuanto, corresponde que se pronuncie una resolución jerárquica -se entiende- con la debida fundamentación y motivación, en la que se desarrollaron argumentos que puedan sostener o respaldar una respuesta a los elementos de los agravios no resueltos.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.