SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0202/2023-S4

La empresa accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la petición, al trabajo y al comercio; debido a que, la entidad demandada: a) No respondió a las notas presentadas el 24 y 26 ambas de agosto de 2021; y, de 6 de enero de 2022; y, b) Resolvió el Contrato Administrativo para la Adquisición de Material para Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica CPS-CBB-ANPE-II-003/2021 CUCE: 21-0418-03-1123698-1-1 “No. 00053”, que suscribieron, sin tomar en cuenta que el incumplimiento que suscitó dicha resolución fue por causas ajenas a su voluntad, que se constituyen en caso fortuito.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Límites de activación de la acción de amparo constitucional para definir controversias derivadas de la ejecución de contratos. Jurisprudencia reiterada

           Sobre el particular, la SCP 1635/2022-S4 de 20 de diciembre, entre otras; estableció que: “Conforme a lo dispuesto en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos u omisiones ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales; mecanismos constitucional al que se puede acudir para la tutela inmediata de los derechos o garantías, conforme al plazo de caducidad restablecido por la Norma Suprema, y de manera subsidiaria, acudiendo previamente a los mecanismos específicos establecidos por el legislador; puesto que la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos en controversia.

           Bajo ese razonamiento, la jurisprudencia constitucional determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer y obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a la imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: ‘…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…’.

           Precisando dicho razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: ‘Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia’.

           El indicado razonamiento también fue asumido por esta Sala, que mediante la SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre…

           Precisado de esa manera el razonamiento expuesto en la citada jurisprudencia constitucional, queda establecido que los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas, deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes, fallo respecto del cual inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante el amparo, cuyo objeto es la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.2.  El derecho de petición y la respuesta oportuna y su necesaria diferenciación con la pretensión contenida en una demanda o recurso. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0499/2018-S4 de 5 de septiembre, instituyó que: “El derecho de petición se encuentra consagrado en el art. 24 de la CPE, que conforme la SC 1665/2011-R de 21 de octubre, ‘…constituye una facultad inherente a toda persona de acudir a una autoridad judicial o administrativa y obtener de ésta una respuesta formal y pronta, para lo cual no se exigirá más requisito que hacer conocer la identidad del peticionante o solicitante’. Así, el artículo mencionado señala: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’. En consecuencia, el ejercicio de este derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición; dejando establecido también, que el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, puesto que su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado, aclarando que el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante (SCP 0246/2012, que confirmó el razonamiento expuesto en las SSCC 0299/2006-R, 0751/2006-R, 2190/2010-R, entre otras).

No obstante, es necesario considerar la diferencia entre el derecho de petición simple y llana con la pretensión que sustenta una demanda o la activación de un recurso de impugnación, así la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, estableció que: ‘…según el Diccionario de la Lengua Española, impugnación es: «Acción y efecto de impugnar» e impugnar es: «Combatir, contradecir, refutar/2. Der. Interponer un recurso contra una resolución judicial», denotándose que la impugnación se utiliza para objetar una determinación asumida en sede judicial o administrativa. En el ámbito judicial y/o administrativo para controvertir o refutar las decisiones se lo realiza a través del instituto jurídico de la impugnación que en cada materia fueron diseñados por el legislador para materializar la tutela efectiva. Roberto Dromi, con propiedad, indica que: «… a través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad administrativa cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento, conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas particulares. (…). La impugnación administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación judicial, pues deben haberse agotado todas las instancias administrativas para poder acceder a la acción procesal».

Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE «Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario».

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso’.

De donde se infiere que, el derecho de petición, al ser autónomo, puede ser tutelado vía acción de amparo constitucional cuando ha sido objeto de lesión; y, la pretensión, debe ajustarse para su satisfacción, a los procedimientos que rigen la tramitación del proceso dentro del cual se formula; esto, por cuanto para existir una pretensión, es necesaria la existencia de un proceso, lo que no sucede con el derecho de petición que puede ser ejercido en forma directa, con la única exigencia de que el peticionante se identifique con claridad” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

           Precisada que fue la problemática traída en revisión, de los antecedentes y conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, Importadora y Comercializadora DOTMED S.R.L. –hoy impetrante de tutela–, ganó el concurso de propuestas de la convocatoria para la “Adquisición Material para Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica”, lanzado por la CPS mediante el SICOES; en virtud de lo cual, cumplidas las formalidades establecidas por la referida entidad, el 3 de mayo de 2021, se procedió a la suscripción del Contrato Administrativo para la Adquisición de Material para Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica CPS-CBB-ANPE-II-003/2021 CUCE: 21-0418-03-1123698-1-1 “No. 00053”, entre dicha empresa en calidad de proveedor; y, la Caja Petrolera de Salud, representada legalmente por Sandra Marisol Agreda Zurita –ahora demandada– (Conclusión II.1); posteriormente, por carta notariada AD/CB/ADM-1055/2021 de 10 de agosto, la nombrada, puso en conocimiento del representante legal de Importadora y Comercializadora DOTMED S.R.L., la “INTENSION DE RESOLUCION TOTAL CONTRARTO DE MATERIAL PARA ENDOSCOPIA DIAGNOSTICA Y TERAPEUTICA CPS-CBB-ANPE II-003/2021 CUCE: 21-0418-03-1123698-1-1” (sic), en aplicación de la cláusula vigésima cuarta del Contrato indicado (Conclusión II.2); luego, mediante notas presentadas el 24 y 26 de agosto ambas de 2021, ante Sandra Marisol Agreda Zurita, Administradora Departamental de la CPS Cochabamba, el representante legal de la empresa ahora solicitante de tutela, respondió a la intención de resolución de contrato mencionada supra y pidió se tenga presente a momento de emitir la resolución de contrato los motivos que imposibilitaron realizar la entrega de los bienes dentro de los plazos previstos, al constituirse estos en caso fortuito (Conclusión II.3); posteriormente, a través de carta notariada AD/CB/ADM-1194/2021 de 26 de agosto, Sandra Marisol Agreda Zurita, Administradora Departamental del referido centro de salud, comunicó al representante legal de Importadora y Comercializadora DOTMED S.R.L., la Resolución Total del Contrato Administrativo para la Adquisición de Material para Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica CPS-CBB-ANPE-II-003/2021 CUCE: 21-0418-03-1123698-1-1, en aplicación de la cláusula vigésima cuarta “24.2.1”, por causales atribuibles al proveedor; en virtud de lo cual, por nota de 6 de enero de 2022, la empresa nombrada solicitó a la referida representante de la Caja Petrolera de Salud, la rectificación de la sanción indicada (Conclusión II.4).

           En ese contexto, la empresa accionante formuló la presente acción tutelar denunciando la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la petición, al trabajo y al comercio; debido a que, la entidad demandada: 1) No respondió a las notas presentadas el 24 y 26 ambas de agosto de 2021; y, de 6 de enero de 2022; y, 2) Resolvió el Contrato Administrativo para la Adquisición de Material para Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica CPS-CBB-ANPE-II-003/2021 CUCE: 21-0418-03-1123698-1-1 “No. 00053”, que suscribieron, sin tomar en cuenta que el incumplimiento que suscitó dicha resolución fue por causas ajenas a su voluntad, que se constituyen en caso fortuito.

           Ahora bien, con la finalidad de efectuar un adecuado estudio de la problemática planteada, se procederá a dilucidar la misma, punto por punto; así, con relación al primero, referido a que la entidad ahora demandada no hubiese respondió a las notas presentadas el 24 y 26 ambas de agosto de 2021; y, de 6 de enero de 2022; extremo que, la empresa impetrante de tutela vincula a la presunta lesión de su derecho a la petición; al respecto, es menester tomar como punto de partida sí dichas notas se enmarcan o no en la tutela del derecho a la petición vía acción de amparo constitucional; bajo cuyo marco, debemos remitirnos al entendimiento desglosado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que determinó que es necesario considerar la diferencia entre el derecho de petición simple y llana con la pretensión que sustenta una demanda o la activación de un recurso de impugnación; dado que, sólo la primera es tutelable de manera directa por la vía constitucional; en ese entendido, de la revisión del contenido de las merituadas notas (Conclusiones II.3 y II.4); se advierte que, la primera, respondió a la intención de resolución de contrato indicada supra; la segunda, solicitó se tenga presente a momento de emitir dicha resolución, los motivos que imposibilitaron realizar la entrega de los bienes dentro de los plazos previstos, al constituirse estos en caso fortuito; y, finalmente, la tercera, solicitó a la referida representante de la CPS, la rectificación de la sanción indicada; a partir de lo cual, se advierte que tales solicitudes se constituyen en pretensiones enmarcadas en la resolución de un contrato suscrito entre partes; es decir, que no se constituyen en una petición simple y llana; sino que, se encuentran sujetas al procedimiento administrativo concerniente; en virtud de lo cual, la pretensión indicada en este punto no es tutelable bajo el derecho a la petición mediante la presente acción de amparo constitucional, correspondiendo por ello, denegar la tutela impetrada al respecto.

           Por otro lado, en cuanto al segundo punto; relativo a que, la entidad demandada resolvió el Contrato Administrativo para la Adquisición de Material para Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica CPS-CBB-ANPE-II-003/2021 CUCE: 21-0418-03-1123698-1-1 “No. 00053”, que suscribieron, sin tomar en cuenta que el incumplimiento que suscitó dicha resolución fue por causas ajenas a su voluntad, que se constituyen en caso fortuito; al respecto, es menester remitirnos inicialmente a la cláusula vigésima quinta de dicho contrato, que a su letra pacta: “En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista por el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos” (las negrillas son añadidas); disposición acordada entre las partes suscribientes –hoy: solicitante de tutela y demandada–, es decir, que ambas partes reconocieron expresamente que cualquier controversia emergente de la ejecución del merituado Contrato, debía ser resuelta por la vía jurisdiccional prevista por ley; vale decir, por la jurisdicción contenciosa, tal como estableció de igual manera la jurisprudencia constitucional emitida al respecto, que instituyó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer y obtener la reparación de sus derechos conculcados, estableciendo a partir de ello, la imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos (Fundamento Jurídico III.1); por consiguiente, corresponde también en este punto denegar la tutela impetrada con la aclaración de que no se ingresó al fondo del mismo.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.