SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0265/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 27 de septiembre de 2022, cursante de fs. 90 a 100; la parte accionante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Obtuvo el predio denominado “Rancho Nilza I”, ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, por compra a su anterior propietario Antonio Texeira Filho y esposa, mediante Minuta de transferencia de 4 de abril de 2016, reconocida en sus firmas el 6 de mismo mes y año, y la Escritura Aclarativa de contrato de compra venta de 3 de octubre de 2017, reconocida en sus firmas el 16 de igual mes y año, predio rústico que se desprendió de otro mayor denominado “Rancho Nilza I”, antes Oquiriquia de 6.000.00 ha (seis mil hectáreas), registrado en Derechos Reales (DD.RR.) bajo la Matrícula computarizada 7031010001576, antes registrado bajo la Partida 010289457 de 10 de junio de 1997, Folio Real 91299, quedando de esa manera establecido su derecho propietario respecto al predio referido con la superficie de 3044.6806 ha (tres mil cuarenta y cuatro hectáreas con seiscientos mil ochocientos seis metros cuadrados ), según documentos y 3045.8378 ha (tres mil cuarenta y cinco hectáreas con ochocientos mil trescientos setenta y ocho), según resultados del proceso de saneamiento, que merecen el reconocimiento y tratamiento previsto en la Disposición Final Décimo Cuarta, parágrafo III de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) –Ley 1715 de 18 de octubre de 1996–, modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 y sujeto a lo dispuesto en el art. 306.II del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, que en su caso, acreditan la legalidad de su posesión de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley 3545 y art. 309.I y III del DS 29215, en consideración a los documentos de traslación descritos y las certificaciones otorgadas por las autoridades locales que avalan estos hechos.

Refiere que, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), el 2001 inició el proceso de saneamiento agrario del predio “Rancho Nilza I”, con una extensión mensurada de 6313.5967 ha (seis mil trescientos trece hectáreas con cinco mil novecientos sesenta y siete metros cuadrados), ubicado dentro del Polígono 210 del municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, dictándose en primera instancia la ilegal resolución final de saneamiento, Resolución Administrativa (RA) RA-SS 0263/2014 de 6 de marzo, que fue impugnada en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental a objeto de ser revisada en sede judicial, pronunciándose la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017 de 14 de marzo, que falló declarando probada la demanda y nula la referida Resolución, disponiendo que el INRA “efectúe un nuevo Informe en Conclusiones con el debido relevamiento de antecedentes agrarios invocados por el interesado para determinar la calidad de subadquirente del mismo” (sic), es así que, en cumplimiento al citado fallo, el INRA, procedió a efectuar nuevos actuados en sede administrativa, emitiendo la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020 de 10 de septiembre, que resuelve adjudicar los predios “Rancho Nilza I” con una superficie de 3045.8378 ha, clasificado como empresarial/ganadera a su favor y “La Perla” con una superficie de 3275.83827 ha (tres mil doscientos setenta y cinco hectáreas con ocho millones tres mil ochocientos veintisiete metros cuadrados), clasificado “empresarial/ganadera" a favor de Carlos Alberto Suárez Villavicencio, en mérito a haberse establecido el cumplimiento de los requisitos que hacen a la legalidad de sus posesiones y el cumplimiento de la Función Económico Social (FES).

Pronunciada la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020 –como emergencia del proceso de saneamiento de las propiedades agrarias denominadas “Rancho Nilza I” y “La Perla”–, el Viceministerio de Tierras por intermedio de su titular, interpuso contra el INRA demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental, que fue radicada en la Sala Segunda del referido Tribunal, la cual admitida y corrida en traslado a las partes para que contesten la misma y concluida la sustanciación, pronunció la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022 de 23 de marzo; por la que, se declaró de manera ilegal y sin observar las disposiciones legales que rigen la materia, probada la demanda y en consecuencia nula la Resolución impugnada, disponiendo dejar sin efecto la RA RA-SS 0134/2020, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al Polígono 210 de los predios denominados “Rancho Nilza I” y “La Perla” y consecuentemente, anuló obrados hasta el Informe Técnico Legal DDSC-RE-INF 980/2019 de 16 de octubre, debiendo el INRA reconducir el proceso de saneamiento, ocasionando perjuicios y vulnerando sus derechos fundamentales a la propiedad privada y al debido proceso, entre otros.

El Viceministerio de Tierras, como parte actora que impugnó la RA RA-SS 0134/2020, demandando la nulidad de la Resolución referida y de obrados hasta el vicio más antiguo que, a decir del demandante sería el Informe Técnico Legal DDSC-RE-INF 980/2019, denunció que el INRA habría incumplido con la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, considerando que su actuar únicamente debió remitirse a “efectuar un nuevo Informe en Conclusiones” (sic) y no a realizar otros actuados que a entender de la parte demandante constituirían incumplimiento a la referida Sentencia, que al retrotraer etapas o actividades ya precluidas serían ilegales, por no ajustarse a las reglas de nulidad, planteamiento que fue debidamente contestado y fundamentado, demostrando que las actuaciones efectuadas por el INRA, fueron realizadas en apego a la normativa agraria, sobre la cual el Tribunal Agroambiental ha sentado jurisprudencia; sin embargo, en este punto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, no se refirió a lo planteado en la demanda, tampoco considero los argumentos y fundamentos expresados en su contestación y se centra en los antecedentes del Informe en Conclusiones de 10 de agosto de 2018 e Informe Técnico Legal DDGST-PPAyRB-INF 393/2019, que refirieron la existencia de “medidas precautorias de no consideración de transferencias” (sic) supuestamente ordenadas en la Resolución de inicio de procedimiento RES. ADM. RA SS 276/2012 de 7 de diciembre, aspecto que no fue reclamado ni aludido en la demanda por la parte actora tampoco por parte de la discusión en el proceso y afirmaron que su existencia no condice con la verdad pues no fueron dispuestas dentro del proceso de saneamiento, ya que las Resoluciones aludidas, disponen la aplicación de medidas precautorias para el área del Polígono 208 del predio “Barataría” y no respecto a los Polígonos “209" del predio “La Gloria" y “210” del predio “Rancho Nilza I”, que es donde está ubicado el mismo, tal es así que, el Informe Técnico DGST-JRLL-INF-SAN 2206/2022 de 11 de agosto, emitido por la Dirección Nacional del INRA, establecio con absoluta claridad que los predios Rancho Nilza I y La Perla, se hallan ubicados al interior del “polígono N° 210”, el cual se encuentra con plena vigencia de conformidad la Ley 1715 modificada por la Ley 3545 y el DS 29215 y que “De la verificación de las Resoluciones Operativas cursantes en antecedentes, no existe disposición de medidas precautorias para el polígono N°210, de conformidad al artículo 10 parágrafos I y II del Decreto Supremo N°29215 de fecha 02 de agosto de 2007” (sic), lo que prueba de manera fehaciente la inexistencia de medidas precautorias de no consideración de transferencias o de cualquier otra índole dentro del proceso de saneamiento de los predios Rancho Nilza I y La Perla; en consecuencia, al utilizar el Tribunal Agroambiental este como principal argumento para anular la Resolución Final de Saneamiento de su predio, violentaron su legítimo derecho propietario que no puede ser ilegal y arbitrariamente desconocido.

Aduciendo que, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, materializa una motivación arbitraria e insuficiente, porque sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio, omitiendo la valoración de la prueba aportada en el proceso, que claramente mostro que dentro del proceso de saneamiento no fueron emitidas medidas precautorias para el predio “Rancho Nilza I”; y no justifica las razones por las cuales omitió o se abstuvo de pronunciarse sobre los temas o problemas jurídicos planteados por las partes; asimismo, vulnero el principio de congruencia tanto externa como interna; externa en el entendido que la Sentencia Agroambiental Plurinacional objeto de la presente acción de amparo constitucional no se refirió a lo planteado en la demanda, tampoco considero los argumentos y fundamentos expresados en su contestación y baso su decisión de anular la Resolución Final de Saneamiento en la existencia de “medidas precautorias de no consideración de transferencias” supuestamente ordenados en la Resolución de inicio de procedimiento, aspecto que no fue demandado, reclamado ni aludido en la demanda por la parte actora, tampoco mencionado en la contestación tampoco formó parte de la discusión en el proceso, sino que fue introducido por el Tribunal demandado; de igual forma, dentro su acápite de Fundamentación Jurídica, por un lado señalo que existen medidas precautorias impuestas para el predio en cuestión dentro del proceso de saneamiento, argumento central que utilizo para determinar la anulación de la Resolución Final de Saneamiento y contradictoriamente, en la misma Sentencia, indico que estas medidas precautorias no fueron emitidas para el Polígono 210 que corresponde al predio Rancho Nilza I, sino para otros polígonos.

En ese sentido, las autoridades ahora demandadas incurrieron en una transgresión al derecho al debido proceso en sus elementos de valoración razonable de la prueba; toda vez que, desconociendo lo previsto del art. 309.I y III del DS 29215, dispone que ‘“La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante el relevamiento de la información en campo…’ y «…se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes», y sin tomar en cuenta que con ‘Imágenes de Satélite Lansad TM con una resolución espacial de 30 x 30 m…’” (sic), no es posible identificar mejoras o construcciones que abarcaran superficies menores a 900 m; situación que es demostrable con la contrastación de todas las pruebas (Informes multitemporales de imágenes satelitales), que refieren la existencia de actividad antrópica en el predio con anterioridad al año 1996, por lo que, se asignó mayor valor probatorio a un medio de prueba complementario respecto a un medio de prueba principal, inobservando los principios de legalidad y verdad material previstos en el art. 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante denuncio la lesión de su derecho a la defensa, al debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación, congruencia y valoración razonable de la prueba, a la defensa, y “el derecho de propiedad, adquirir y conservar la tierra mediante el trabajo” (sic) y al principio de verdad material, citando al efecto los arts. 115.II, 119.II y 180.I de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga dejar sin efecto en todas sus partes a la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022 de 23 de marzo, pronunciada por los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental y se dicte una nueva resolución restituyendo los derechos fundamentales y garantías constitucionales que fueron vulnerados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 7 de octubre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 194 a 215, presentes los solicitantes de tutela, los demandados y los terceros interesados, todos acompañados de sus abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela, a través de su representante sin mandato, ratificó íntegramente el contenido en su memorial de acción de amparo constitucional, reiterando los mismos en la presente acción de defensa.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Gregorio Aro Rasguido y Ángela Sánchez Panozo, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito presentado el 7 de octubre de 2022, cursante de fs. 175 a 180 vta., y en audiencia por intermedio de sus abogados, manifestaron lo siguiente: a) De la lectura y comprensión de la demanda de acción de amparo constitucional, se colige que lo que pretende el accionante es que la jurisdicción constitucional haga de Tribunal de apelación o de impugnación, a través del cual se ingrese a revisar el fondo del asunto resuelto por la jurisdicción especializada, con el objeto de que se deje sin efecto legal la Sentencia Agroambiental recurrida; b) Referente a la presunta vulneración del derecho a la defensa; empero, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado por medio de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos; es decir que, sobre lo cuestionado por el ahora solicitante de tutela y en mérito a la obligación de control de legalidad, en el Fundamento Jurídico III.1 de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, vieron la necesidad de considerar los actuados que eran pertinentes para emitir una correcta determinación; en el caso presente al revisar el Informe en Conclusiones de 11 de febrero de 2020, e identificar errores sustanciales, se analizó cada uno de los actuados y los documentos de todas las etapas que corresponden al proceso de saneamiento, en los que cursa la Resolución Administrativa de Inicio de Saneamiento; por la cual, se dispuso expresamente medidas precautorias, entre las que constan la no consideración de transferencias del predio objeto de saneamiento de la propiedad agraria denominada “Rancho Nilza I”; c) Del análisis de la documental cursante en el proceso de saneamiento y la revisión de actuados, establecieron que la autoridad administrativa no debió desconocer sus propios actos, es decir la Resolución de Inicio de Procedimiento, lo que generó que el proceso de saneamiento se tramite con vicios procesales insubsanables, habiéndose identificado tales vicios a partir de la emisión del Informe Técnico Legal DDSC-RE-INF. 980/2019, por el que, se cambió arbitrariamente lo determinado expresamente en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017; d) Concluyeron de manera correcta que la Resolución Final de Saneamiento basó su determinación en la RA RES. ADM. RA SS 044/2019 de 17 de octubre, que a su vez se basó en un Informe que distorsiona lo expresamente dispuesto por el Tribunal Agroambiental en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, que incorporó aspectos no dispuestos en la referida sentencia, viciando de nulidad el proceso de saneamiento; en ese sentido, no existe vulneración alguna al derecho a la defensa; e) Respecto a la presunta transgresión de su derecho al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación; a la congruencia externa e interna; y, a la valoración razonable de la prueba, no fueron debidamente vinculados por la parte impetrante de tutela en referencia a la presunta lesión del derecho; por el contrario cabe mencionar que el debido proceso en sus componentes ya mencionados, se encuentra debidamente explicado con precisión y claridad en los fundamentos jurídicos de la Sentencia Agroambiental Plurinacional impugnada, dando razones que sustentaron su decisión; máxime si era evidente que la Resolución Final de Saneamiento, se encontraba viciada al no considerar que las transferencias realizadas por dicho interesado incumplían las medidas precautorias dispuestas en la RA RES.ADM.RA SS 235/2012 de 14 de noviembre, más cuando dichas medidas precautorias no fueron modificadas ni dejadas sin efecto por ninguna otra resolución o acto procesal administrativo posterior a su emisión; f) Ajustaron su accionar a los marcos de objetividad y razonabilidad; por cuanto, atendiendo la normativa agraria y los hechos, dictaron un fallo dotado de la suficiente fundamentación y motivación, en observancia al principio de congruencia, al momento de exponer cuáles las razones que dan lugar a la determinación de declarar probada la demanda contenciosa administrativa en contra de la a RA RA-SS 0134/2020; g) Sobre la supuesta errónea valoración de la posesión legal, fraude en la acreditación de títulos ejecutoriales y expedientes agrarios, en razón a que se desconoció lo previsto en el art. 309.I y II del DS 29215, dando mayor valor probatorio a otros medios de prueba complementarios; cabe señalar que, ante una situación de incertidumbre respecto a la posesión legal del ahora accionante, consideraron el Informe Técnico basado en imágenes satelitales por la precisión que el mismo conllevaba; puesto que, la Información contenida en tales informes provienen de las bases de datos científicos, aclarando que ésta no fue una prueba valorada de manera aislada sino que complementó a los actuados que fueron objeto de revisión, máxime si, ante la duda razonable de las autoridades respecto a la fecha de inicio de la posesión agraria, se apoyaron en el Informe de Análisis Multitemporal que permitió identificar la data de actividad antrópica en las áreas de saneamiento, que tal cual se mencionó en la resolución cuestionada es un instrumento técnico que podrá eventualmente corroborar o no, lo establecido en la Certificación de Posesión emitida por la autoridad local o las Autoridades Indígena Originario Campesinas; h) La parte hoy solicitante de tutela, no podría aportar pruebas nuevas en la presente acción de defensa, sino únicamente referir a las que ya fueron valoradas por la jurisdicción ordinaria, lo contrario sería vulnerar el derecho a la defensa de los demandados; más aún, tomando en cuenta lo establecido en la amplia y uniforme jurisprudencia constitucional sobre la posibilidad de la valoración de la prueba en sede constitucional; i) Identificaron que no existía algún Informe sobre control de calidad previo a la emisión de la RA RA-SS 0134/2020, y que tampoco se habría emitido ningún informe técnico jurídico que subsane dicho aspecto en cumplimento a lo dispuesto el art. 267 modificado por DS 3467 de 24 de enero de 2018; en consecuencia, la Resolución Final de Saneamiento contenía vicios sustanciales insubsanables; j) Sobre la supuesta falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento (Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020) observaron que la misma contemplaba errores sustanciales al haber respaldado su determinación validando la RA RES. ADM. RA SS 044/2019 que a su vez se apoyaba en el Informe Técnico Legal DDSC-RE-INF 980/2019, que distorsionó lo dispuesto en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, hecho que generó que la referida Resolución Final carezca de validez material, pese a que cumple con los requisitos de validez formal conforme las previsiones de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–; k) El INRA, en el Informe en Conclusiones de 11 de febrero de 2020, no realizó un análisis adecuado del trámite administrativo de saneamiento, obviando al mismo tiempo establecer una verdadera data de antigüedad de la posesión al encontrase contradicciones entre las certificaciones de continuidad de posesión, las declaraciones juradas de posesión y el informe multitemporal de imágenes, contraviniendo de esta forma el art. 304 del DS 29215; l) Advirtieron un cumplimiento distorsionado de la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, situación irregular que tuvo su origen en el Informe Técnico Legal DDSC-RE-INF 980/2019, que fue acogido como sustento en la RA RES. ADM. RA SS 044/2019; por la que, determinó la anulación de los actuados del proceso de saneamiento sin especificar la etapa o actividad hasta dónde se anularía el proceso de saneamiento, aspectos que conllevaron al reconocimiento de derechos de quienes no se tiene certeza en cuanto a la acreditación de la posesión legal; y, m) Concluyeron que se habría emitido la Resolución Final de Saneamiento con vicios procesales, que transgreden la normativa agraria y constitucional, lesionándose de esa manera el debido proceso en sus componentes aplicación objetiva de la ley, fundamentación, motivación, valoración probatoria y congruencia, previstos en el art. 115 de la CPE; por lo que, el accionante no demostró la supuesta vulneración de derechos fundamentales ni la relevancia constitucional de su caso.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Ramiro José Guerrero Peñaranda, Viceministro de Tierras, mediante informe escrito presentado el 7 de octubre de 2022, cursante de fs. 163 a 168 vta., señaló que: 1) Los argumentos expuestos por la parte solicitante de tutela carece de sentido y adolecen de una sesgada interpretación de los fundamentos contenidos en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, que en su pronunciamiento demuestra un estricto apego a las disposiciones legales agrarias vigentes al efecto; 2) Sobre la supuesta omisión del Tribunal Agroambiental al no considerar los argumentos y fundamentos expresados por los impetrante de tutela, en relación al cumplimiento de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 23/2017, por parte del INRA; al respecto, el hoy accionante al momento de contestar la demanda contenciosa administrativa únicamente se limitó a señalar que el INRA actuó conforme al debido proceso y cumplió la referida sentencia, sin precisar objetivamente los fundamentos de aseveración, por el contrario, el Tribunal Agroambiental expresó en su fallo con absoluta claridad cuáles son los fundamentos para considerar que el INRA no dio cumplimiento a la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 23/2017, siendo estos la falta de valoración de los antecedentes agrarios invocados por Antonio Teixeira Filho y su condición de sub adquiriente de los mismos, aspectos que fueron pasados por alto por el INRA al momento que pretendía dar cumplimiento a la sentencia precedentemente citada; 3) De la supuesta aseveración del Tribunal Agroambiental sobre el incumplimiento de las medidas precautorias, al haberse trasferido la propiedad Rancho Nilza I; esta acusación se halla totalmente alejada de la realidad, toda vez que, son los Informes emitidos por el INRA, los que establecen este extremo, asimismo, esto puede ser corroborado en el hecho de que el INRA al emitir la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020, no consideró al ahora solicitante de tutela como sub adquiriente de ningún proceso agrario y le dio la calidad de poseedor; 4) De la supuesta vulneración al derecho a la defensa, los terceros interesados, al momento de responder a la demanda hacen referencia a las medidas precautorias; es decir, en su contestación asumieron defensa ante un eventual cuestionamiento de las medidas precautorias impuestas en la Resolución de Inicio del Procedimiento; de igual manera, las medidas precautorias fueron observadas por el Viceministerio de Tierras en su demanda; siendo que, se cuestionó las transferencias realizadas como un fraccionamiento fraudulento y en razón a ello, el Tribunal Agroambiental no podía no referirse a las medidas precautorias, ya que esta figura se relaciona directamente con las transferencias observadas por el Viceministerio de Tierras; 5) De la supuesta lesión a la motivación y fundamentación como elementos del debido proceso; de manera íntegra el Tribunal Agroambiental hace referencia y se pronunció sobre todos los planteamientos de la demanda y de su contestación, asimismo, expone ampliamente sobre los vicios e irregularidades identificadas en el proceso de saneamiento que dio lugar a la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020, pues en la Sentencia agroambiental, el Tribunal absuelve ampliamente una a una las denuncias presentadas relativas al incumplimiento del fallo, la errónea valoración de la posesión legal, el fraude en la acreditación de los Títulos Ejecutoriales, los vicios existentes en la etapa de Relevamiento de Información en Campo, el fraccionamiento de la propiedad, la inexistencia de control de calidad y las medidas precautorias, todo esto no en desmedro de la parte impetrante de tutela, sino precautelando el debido proceso y procurando que no existan omisiones del INRA, en la valoración de todos y cada uno de los elementos del proceso de saneamiento, tanto los aportados por las partes como lo producidos por la misma institución; 6) En la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, no se evidenció vulneración al debido proceso; puesto que, la conclusión a la que llegó el Tribunal Agroambiental, es producto de un análisis minucioso de todas las cuestiones planteadas, precisando además las normas lesionadas, cuya inobservancia también es sustento del fallo; 7) De la supuesta vulneración a la valoración razonable de la prueba, es una acusación falaz; toda vez que, quien señala que no deben considerarse las transferencias del predio Rancho Nilza I por la existencia de medidas precautorias es el INRA, en el fallo el Tribunal Agroambiental observa que las medidas precautorias rigen para el Polígono 208 y de acuerdo a la RA RES.ADM. RA-SS 222/2013, el predio Rancho Nilza I estaría en el Polígono 210, por ello instruye al INRA emitir un pronunciamiento al respecto; por lo que, contrario a lo manifestado por la parte accionante no solo el referido Tribunal valoró la prueba de manera objetiva, sino instruyó al INRA a hacer lo mismo, precautelando de esta manera los derechos de los administrados; 8) De la supuesta errónea valoración de la posesión legal, de la lectura de la sentencia, se evidencia que el Tribunal no afirmó que exista fraude en la fecha de la posesión de la parte accionante con base en los análisis multitemporales, sino recomendó que ante los datos contradictorios en cuanto a la data de la posesión en ambos documentos, el INRA debió verificar y aclarar esa contradicción, no pudiendo haber ningún tipo de dudas respecto al elemento de la legalidad de la posesión, siendo éste uno de los pilares fundamentales para el reconocimiento del derecho de propiedad agrario; 9) El elemento de la duda respecto a la data de la posesión del predio Rancho Nilza I, es manifiesto inclusive en las certificaciones presentadas por el solicitante de tutela en el proceso de saneamiento; toda vez que, por certificación de 7 de enero de 2020, otorgado por el Cacique General, se estableció que la posesión de José Andrés Suárez Villavicencio habría sido ejercida de manera pacífica, pública y continuada desde 1983 y sin embargo contradictoriamente la certificación de 6 de enero de 2020, emitida por el Cacique de Tierra y Territorio de la Asociación de Cabildo Indígena del Municipio de San Ignacio de Velasco del departamento de Santa Cruz, señalo que José Andrés Suárez Villavicencio se encuentra en posesión desde el 2016, en continuidad de la posesión del anterior propietario; es decir, las contradicciones no solo se hallan en los resultados de los análisis multitemporales y la Declaración Jurada de Posesión Pacífica, que acertadamente observó el Tribunal Agroambiental, estas también se hallan en la propia documentación presentada por el impetrante de tutela, motivos de sobra para que el INRA haga un estudio de la real data de posesión y disipe las dudas existentes de la misma; 10) Sobre la existencia de vicios de nulidad en el relevamiento de información en campo, la parte accionante no negó la importancia de que al momento de anular el proceso se debía especificar hasta qué actuado se efectuaba esa anulación, por eso en la acción de amparo constitucional, se limitó a señalar que no existen pruebas de esas aseveraciones; sin embargo, revisada la RA RES.ADM RA-SS 044/2019, en su parte resolutiva primera, se evidenció que no existe el señalamiento del actuado hasta el cual se anuló obrados previo reingreso a campo; 11) La observación de falta de control de calidad, tiene su importancia en el hecho de que este procedimiento, debió haber sido desarrollado antes de la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020, precisamente para evitar la existencia de los vicios de nulidad que motivaron su anulación, el control de calidad no es un simple formalismo que puede ser desarrollado en cualquier etapa del proceso, como sesgadamente lo entiende la parte solicitante de tutela; y, 12) En cuanto la falta de congruencia motivación y fundamentación de la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020, previo a la emisión de la Resolución de acuerdo a normativa, se debió efectuar una evaluación integral de todos los elementos identificados durante el desarrollo del proceso entre los cuales están los antecedentes agrarios, las medidas precautorias, la documentación presentada por las partes y la producida por el INRA, la evaluación en el proceso de saneamiento del predio Rancho Nilza I no fue desarrollada de forma íntegra; siendo que, entre las cuestiones que propiciaron la anulación de la Resolución Administrativa RA-SS 0134/2020, se encontraron la falta de pronunciamiento expreso por parte del INRA respecto a los alcances de las medidas precautorias y la valoración de los expedientes, existiendo por ello una deficiente e incompleta valoración.

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, mediante sus representantes legales, a través de informe escrito presentado el 7 de octubre de 2022, cursante de fs. 155 a 157 vta., y en audiencia, refirió que: i) Se ejecutó el proceso de saneamiento de la propiedad agraria en vigencia de las disposiciones de la Constitución Política del Estado, Ley 1715 modificada por la Ley 3545 y DS 29215, desarrollándose el proceso de saneamiento, las etapas y actividades pertinentes y previstas en el Decreto Reglamentario; ii) La Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN- 235/2012 de 14 de noviembre, declaró Área de Saneamiento bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), en el área de los Polígonos 208, 209 al 213 y 215 al 217, ubicados en el municipio San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; asimismo, se instruyó el inicio de relevamiento de Información en Campo de dichos polígonos; iii) Por Resolución de Inicio de Procedimiento RES ADM RA SS 222/2013 de 15 de agosto, se dispuso la anulación de actuados de saneamiento correspondiente a los predios Rancho Nilza I y otros, hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el Relevamiento de Información en Campo; a su vez se establecio reiniciar y ampliar el plazo en el área dispuesto por la Resolución de Inicio del Procedimiento RES ADM RA SS 276/2012 de 7 de diciembre, para la ejecución del Relevamiento de Información en Campo a partir del 16 al 27 de agosto de 2013; iv) Por Resolución Administrativa RA-SS 0263/2014 de 6 de marzo; se dispuso entre otros declarar la ilegalidad de la posesión de Antonio Teixeira Filho de nacionalidad Brasilera respecto al predio denominado “RANCHO NILZA I” sobre la superficie de 6319.4491 ha (seis mil trescientos diecinueve hectáreas con cuatro mil cuatrocientos noventa y un metros cuadrados), en observancia a los arts. 397 y 396.II de la CPE, Disposición Adicional Segunda de la Ley Contra el Avasallamiento de Tráfico de Tierras –Ley 477 de 30 de diciembre de 2013–; y, arts. 310 y 341.II numeral 2, concordante con el art 346 del DS 29215; asimismo, se declaró tierra fiscal en observancia de los arts. 397 de la CPE; 64 y 67 de la Ley 1715; 46, 47, 264; y, 345 del DS 29215, resolución sometida a una demanda Contenciosa Administrativa, emitiéndose la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, declarando probada la demanda contenciosa administrativa; en consecuencia, se tiene nula la Resolución Administrativa RA-SS 0263/2014, debiendo el INRA efectuar un nuevo Informe en Conclusiones con el debido relevamiento de antecedentes agrarios invocados por el interesado para determinar la calidad de subadquirente del mismo; v) Mediante RA RES.ADM RA SS 044/2019, se determinó anular el proceso de saneamiento correspondiente al predio denominado Rancho Nilza I, hasta el vicio más antiguo de relevamiento de Información en Campo; asimismo, reiniciar y ampliar el plazo fijado en la resolución de Inicio de Procedimiento RES. ADM RA SS 276/2012, para la ejecución del Relevamiento de Información en Campo en el área, posteriormente ampliándose el plazo en el área mediante RA RES ADM RA-SS 054/2019 de 30 de diciembre; y, vi) En lo que respecta a las observaciones realizadas por parte del accionante, sobre la vulneración, entre otros, del debido proceso en sus elementos motivación y fundamentación de las decisiones en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, cabe señalar que los procesos agrarios se rigen entre otros por los principios de especialidad, integralidad y de la función social y económico social, en virtud del cual la tutela del derecho de propiedad y de la posesión agraria se basa en el cumplimiento de la FS o FES, conforme el precepto constitucional, constituyendo este último el principio sine quanon, para el reconocimiento o no de derecho propietario, aspectos que deberán tomarse en cuenta para proceder con el análisis de la existencia o no de la vulneración de derechos conforme a la Constitución Política del Estado.

Carlos Alberto Suárez Villavicencio, por informe escrito presentado el 6 de octubre de 2022, cursante de fs. 148 a 150, a través de sus representantes legales, adhiriéndose a la acción tutelar, y en audiencia, manifestó que: a) Es propietario del predio denominado “La Perla”, con la superficie de 3275.3827 ha, ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; b) Su situación jurídica dentro de los procesos de saneamiento y contencioso administrativo, que dieron lugar a la ilegal Sentencia, es idéntico a la del ahora accionante; adhiriéndose en su integridad a los fundamentos de la acción de amparo constitucional presentada, ratificando que la citada Sentencia atentó contra las garantías constitucionales y derechos fundamentales de las partes, al limitarse únicamente a considerar y valorar los argumentos esgrimidos por la parte actora, omitiendo valorar los argumentos expuestos en su memorial de contestación; la garantía de presunción de inocencia, al inferir –aun con elementos no denunciados en la demanda– que habría incurrido en conductas que conllevarían a establecer su situación de poseedor ilegal del predio “La Perla”; derecho a la defensa, al insertar elementos ajenos a la controversia que solo son incluidos en la Sentencia y que imposibilitaron a desvirtuarlos o pronunciarse al respecto dentro del proceso; c) Se efectuó una valoración de la prueba apartada del contenido de las mismas, no se presentó una motivación expresa sobre los argumentos y fundamentos de las contestaciones, y al ser evidente la falta de congruencia externa entre la Sentencia y los antecedentes del proceso de saneamiento y de la propia demanda contenciosa administrativa incoada por el Viceministerio de Tierras; y, d) Existe contradicción interna en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, que en su fundamento jurídico “Fj.II.3” determinó que el INRA, por intermedio de su Dirección Nacional, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer –si corresponde–, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la FS o la FES, como sucedió en el presente caso; sin embargo, posteriormente se pretende indicar que por un lado el hecho de proceder conforme lo señalado significaría incumplimiento de la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, al efectuarse distintos actuados de subsanación en consideración al Informe Técnico Legal DDSC-RE-INF 980/2019, contradiciendo su propia fundamentación, generando incongruencia interna en la Sentencia.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 156/2022 de 7 octubre, cursante de fs. 215 a 227 vta., concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 008/2022, a efectos de que se emita una resolución debidamente fundamentada, motivada y congruente sin imposición de costas para las partes, por ser excusable, con los siguientes razonamientos: 1) Uno de los argumentos centrales expuestos en la demanda presentada por el Viceministerio de Tierras contra el Director Nacional del INRA, hace referencia al incumplimiento del fallo emitido por el Tribunal Agroambiental y a la irregular anulación de obrados realizados por dicho Instituto, entendiendo que la Sentencia dictada por el Tribunal hoy demandado, ordenó la nulidad hasta antes de la dictación de la resolución final de saneamiento; razón por la que, se permitió adicionar elementos que no fueron incorporados en la demanda principal, como el señalar aquella medida cautelar impuesta sobre el polígono dónde se encuentra en apariencia ubicado el Rancho Nilza I, de propiedad del accionante José Andrés Suárez Villavicencio; 2) La incorporación de un elemento que no fue demandado no le permite y no le permitió la posibilidad al solicitante de tutela de poder aportar elementos de prueba respecto a ese supuesto fundamentado por la autoridad demandada, lo cual generó una vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente del derecho a la defensa que le ocasiona indefensión, pero además de eso realiza una fundamentación y valoración no adecuada; toda vez que, mediante “certificación 2206 de 2022” (sic), se consolidó el planteamiento realizado por el impetrante de tutela, que no es otro que demostrar que no existe disposición de medida precautoria para el Polígono 210 de conformidad al art. 10.I y II del DS 29215; 3) Por otro lado, el mismo informe refirió que de acuerdo a las coordenadas geodésicas cursantes en carpetas de saneamiento de los polígonos Rancho Nilza I y La Perla, estas propiedades se encuentran al interior del Polígono 210; 4) Cuando el intérprete incorporó en su resolución o adicionó elementos que no fueron discutidos, y no formaron parte del debate, generando indefensión, esa resolución se convierte en arbitraria, entendiendo que de acuerdo a la demanda, la discusión se centraba en incumplimiento del INRA de haber procedido de una manera inadecuada y de haber realizado una nulidad más allá de lo ordenado por el Tribunal Agroambiental; 5) El Tribunal demandado no se pronunció en debida forma respecto a la problemática planteada; ya que, el propio Tribunal Agroambiental en su amplia jurisprudencia, hace referencia a que el INRA, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado de manera potestativa para disponer de oficio o a denuncia de parte, la investigación en gabinete y/o en campo a través de medio idóneos que considere pertinente y el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las Direcciones Departamentales del INRA, sin perjuicio de que a éstas ya se hubieran efectuado; 6) El Tribunal Agroambiental tenía la obligación de expresar si correspondía o no al INRA realizar una nulidad de actuados más allá de lo previamente resuelto por este Tribunal, porque en todo caso si ese es el hecho, pues correspondía que en ejecución de Sentencia se tenga que acudir e indicar de que el INRA no estaba dando cumplimiento a lo dispuesto por el entonces Tribunal Agrario en su sentencia que ordenó la nulidad; 7) El Tribunal demandado tiene la obligación de pronunciarse si el INRA tiene esa facultad de ir más allá de lo supuestamente demandado, cuando la regulación contenida en el art. 159 del DS 29215, refiere que para cumplir la actividad de verificar el cumplimiento de la FES en un predio, debe utilizar como principal medio de prueba, la verificación directa en el campo durante la ejecución de la etapa de relevamiento de información de campo, pericias de campo y como medio de prueba complementario de verificación las imágenes satelitales, fotografías aéreas y toda información técnica o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad; 8) Los Magistrados demandados tienen la obligación de fundamentar el por qué consideran que la prueba de relevamiento de datos que no es la prueba de campo, es considerada como el elemento importante para poder sustentar la decisión tomada; 9) El impedimento observado no es razonable en relación a la consideración de las transferencias efectuadas a favor de José Andrés Suárez Villavicencio, respecto al predio Rancho Nilza I y de Carlos Alberto Suárez Villavicencio –tercer interesado–, respecto al predio La Perla, ya que en su actuar, el INRA, al considerar las mismas dentro del proceso de saneamiento, actuó en el marco de las disposiciones legales concernientes a lo previamente expuesto y citado, como el DS 29215, evidenciándose además que esas transferencias habrían sido puestas oportunamente en su conocimiento, cumpliendo con la Disposición Final Segunda de la Ley 3545, relativa a la obligatoriedad que éste tiene, de poner en conocimiento a la institución de todas las transferencias relativas a predios rústicos como un requisito de forma para su validez; por lo que, al haber establecido el Tribunal demandado que no correspondía su consideración, en atención a las observaciones que realiza, incurrió en vulneración del derecho demandado por el accionante, como es el de realizar una valoración objetiva de los elementos de prueba aportados, lesionando el debido proceso, ocasionando que no se cuente con una resolución congruente externa, al no existir una correlación entre los fundamentos señalados en la Sentencia, en la demanda realizada por el Viceministerio de Tierras y los antecedentes existentes en el proceso de saneamiento, lo que generó que la misma carezca de una adecuada y motivada fundamentación, por ello, se tiene que al haberse efectuado las transferencias en el marco legal ya citado previamente y al no haberse pronunciado el Tribunal y desconocerlas, no le permite la posibilidad de que se logre llegar a realizar una valoración eficaz de las mismas; 10) Entendiendo que la Sentencia observada se justifica en el hecho de que al existir una medida precautoria sobre el Polígono 210, no permitía la posibilidad de que se realicen transferencias, dicho aspecto no se incorpora en el debate ni se notifica al hoy solicitante de tutela para poder permitirle la posibilidad de generar prueba y de realizar descargos en relación a este supuesto, que atendiendo a la verdad material y la certificación expuesta, se evidenció la no existencia de medidas precautorias sobre dicho polígono; además de no haberse realizado un pronunciamiento respecto a los otros elementos de prueba que hacen a la problemática planteada, como es la valoración de la información contenida en la declaración jurada de posesión pacífica del predio, en la que se observan la coincidencia entre la data de inicio de la misma que es de 1980 y los documentos de transferencia y la constatación física del predio, no existiendo así una debida fundamentación y pronunciamiento sobre todo en cuanto a la consideración de las pruebas complementarias, como son los informes de estudio multitemporal de actividad antrópica, con relación a los medios de pruebas principales para poder determinar la data de la posesión en el área que se constituye el predio Rancho Nilza I, que da cuenta que en 1996 no se distingue actividad antrópica en los predios denominados Rancho Nilza l y La Perla sino a partir del 2000 en adelante, situación que habría ameritado un pronunciamiento contradictorio en el informe en conclusiones del 11 febrero del 2020; 11) La propia jurisprudencia del Tribunal Agroambiental, a la luz de la regulación contenida en el art. 159 del DS 29215, para cumplir la actividad de verificar el cumplimiento de la FS o FES en un predio, debió utilizarse como medio de prueba la verificación directa en el campo durante la ejecución de la etapa de relevamiento de información en campo, pericias de campo y como medio de prueba complementario las imágenes satelitales, prueba que a decir de la Sentencia antes citada, no sustituyen la verificación directa en campo; 12) Existió duda por parte del Tribunal respecto a las imágenes satelitales y a los informes evacuados por ella, que cuentan con una resolución espectral de 30 x 30, donde presuntamente no se distinguiría ninguna actividad antrópica al interior del predio; empero, este se decantó por no haberse considerado las certificaciones evacuadas por parte de las autoridades indígena Originario Campesinas, como tampoco de la declaración jurada, que puedan permitir establecer o no la legalidad de la posesión del impetrante de tutela y del hoy tercero interesado, tal como lo prescribe el art. 309.I del DS 29215, que establecio que la verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realiza únicamente durante el relevamiento de información de campo; 13) Es evidente lo denunciado en referencia al elemento de la existencia de medidas precautorias como fundamento para establecer por un lado el incumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia Agroambiental S1ª 23/2017, así como de lo referido respecto al relevamiento de información de campo con vicios de nulidad y el fraccionamiento de la propiedad, aspecto que no fue denunciado por la parte actora en su demanda, elemento que fue insertado por las autoridades demandadas, recién en el momento en que se dicta Sentencia, no permitiéndosele que en el debate el hoy accionante pueda proporcionar elementos de prueba, causándole así indefensión; 14) El Tribunal hoy demandado, no explicó en su resolución por qué razón muta o evita pronunciarse respecto a esos pronunciamientos ya realizados por parte del propio Tribunal, en relación a lo contenido en la jurisprudencia como en el DS 29215, que le permite al INRA en la sustanciación de un proceso aplicar los mecanismo de control de calidad previsto en el art. 266, y que dicho sea de paso se encuentran en el Informe Técnico Legal 980/2019, que es producto de la aplicación de esa facultad potestativa que tiene esta autoridad administrativa, de lo que se tiene que no existe una debida fundamentación en relación a lo demandado por el Viceministerio de Tierras, es decir, al establecer el incumplimiento de la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 23/2017, ya que no se observó una consideración respecto a esos argumentos esgrimidos en la demanda; y, 15) Son evidentes las vulneraciones denunciadas por la parte solicitante de tutela en cuanto a sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, a tiempo de emitirse la Sentencia Agroambiental Plurinacional confutada, teniéndose por evidente la falta de valoración de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, deviniendo en una falta de fundamentación del fallo referido.