SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0283/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 11 y 24, ambos de febrero; y, 8 de marzo todos de 2022, cursantes de fs. 380 a 396; 399 a 405 vta.; y, 421 y vta., la parte accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Realizó pagos indebidos relacionados a una deuda tributaria inexistente, respaldando tal extremo con las Sentencias 372/2014 y 378/2014 ambas de 16 de diciembre, que declararon probadas sus demandas contenciosas administrativas y extintas dichas deudas. Con tal antecedente solicitó al Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) la acción de repetición; sin embargo, la Gerencia Grandes Contribuyentes (GRACO) La Paz por Resolución Administrativa de Acción de Repetición 222029000014 de 20 de noviembre de 2020 declaró la improcedencia de lo requerido por encontrarse prescrito su derecho. En tal contexto, activó el mecanismo de impugnación administrativa haciendo referencia a todas las notas por las cuales solicitó la certificación de cobros al SIN, como también sus cartas requiriendo la referida repetición. Así, la Resolución del Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0258/2021 de 15 de marzo, pronunciada por la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) La Paz dejó sin efecto el pronunciamiento cuestionado instruyendo la emisión de uno nuevo que demuestre fehacientemente que se produjo la prescripción.

Sin embargo, por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0848/2021 de 28 de junio, se dejó sin efecto el pronunciamiento de la ARIT La Paz y se resolvió nuevamente su recurso de alzada mediante la Resolución de Recurso Alzada ARIT-LPZ/RA 0658/2021 de 27 de agosto, revocando la Resolución Administrativa de Acción de Repetición 222029000014.

Acusó que la autoridad hoy demandada, resolviendo el recurso jerárquico interpuesto por la Administración Tributaria, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021 de 15 de noviembre y el Auto Motivado AGIT-RJ 0098/2021 de 30 del mismo mes -que le fueron notificados el 1 de diciembre de ese año- que lesionan sus derechos pues no consideraron sus alegatos, pese a que en sus memoriales se explicó la pretensión para que se ratifique que la acción de repetición no estaba prescrita.

Sin embargo, se determinó que no debía considerarse el análisis de fondo, sin que puedan conocer las razones de la autoridad jerárquica para dejar de lado los antecedentes de la suspensión del cómputo de la prescripción, más cuando se presentó la Sentencia 372/2014 con base en su derecho; por lo que, correspondía aplicarse el art. 62.II del Código Tributario Boliviano (CTB) suspendiendo el cómputo por el tiempo que duró la tramitación de la causa. En tal sentido, al revocar el pronunciamiento de alzada, no se realizó el análisis de la acción de repetición, las causales de suspensión y el cómputo de la prescripción que sí se encontraban sustentados por la ARIT La Paz, que determinó que la acción fenecía el “26 de julio” y “4 de octubre de 2021”.

La AGIT se apartó del objeto de impugnación, sin efectuar una revisión de los antecedentes y hechos, ni la valoración de los elementos de convicción, la fundamentación debida y sin resolver el objeto de la impugnación -si la acción de repetición estaba o no prescrita-; por lo que, emitió un pronunciamiento arbitrario que -afirma- inobservó los arts. 211 del CTB y 28 inc. b) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA). El argumento empleado por la autoridad hoy demandada, mencionando que el efecto de la suspensión en el cómputo no fue cuestionado en el recurso de alzada -por lo que, el pronunciamiento de la ARIT resultó extra petita-, era un extremo falso, pues el sustento de su impugnación fue la Sentencia 372/2014 y sus distintas solicitudes de suspensión; por lo que, existía además un alejamiento del principio de verdad material sin justificativo. Por tales motivos, la Resolución de Recurso Jerárquico impugnado, se emitió sin un criterio técnico legal tributario ni la mínima revisión de la causal de suspensión contenida en el art. 62 del CTB, apartándose incluso del análisis de la ARIT La Paz sin mayor explicación, pese a que dicha instancia se pronunció con base en el art. 200 del mismo cuerpo legal interviniendo activamente al solicitar documentación para su estudio y la conclusión que sí observó el indicado principio que también está contenido en el art. 4 inc. d) de la LPA.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia; y, los principios de seguridad jurídica, de “tutela judicial efectiva”, verdad material y de “aplicación objetiva de la ley”; citando al efecto los arts. 115, 117.I y II, 119, 120.I y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se le conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar se anule y deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021 de 15 de noviembre y el Auto Motivado AGIT-RJ 0098/2021 de 30 del mismo mes, disponiendo la emisión de un nuevo pronunciamiento que resuelva la impugnación “…bajo el análisis del cómputo, suspensión y extensión de la prescripción…” (sic) con base en el art. 62.II del CTB, el principio de seguridad jurídica y verdad material, lo resuelto por la Resolución del Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0658/2021 de 27 de agosto; y, toda la prueba y documentación existente en el proceso.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 9 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 955 a 970, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; y, añadiendo que: a) ENTEL S.A. realizó su solicitud en tiempo oportuno, lastimosamente por la burocracia y “temas de sistema” se omitió ingresar la acción de repetición. En ese sentido, cursaban siete notas que presentaron en la gestión 2017. Igualmente, el año 2018 se requirió la indicada acción; por lo que, debió aplicarse el art. 62 del CTB respecto a la suspensión; b) La Sentencia 372/2014 originó el proceso de repetición y si se revisaba el primer pronunciamiento que resolvía el recurso de alzada, resultaba evidente que la Resolución de la AGIT fue favorable a la pretensión de la citada Empresa; por lo que, no era lógico que impugnen como extrañaba la AGIT; c) La ARIT no emitió una declaración extra petita, simplemente actuó en sujeción al art. 200 del CTB que norma el principio de oficialidad o impulso de oficio con la finalidad de establecer la verdad material sobre los hechos. Sin embargo, al pronunciarse sobre el argumento del SIN que refería que la ARIT produjo prueba de oficio, no se consideró la norma anteriormente referida ni el art. 211 del mismo cuerpo legal que demostraban que la ARIT-LPZ/RA 0658/2021 no fue arbitraria ni ilegal. Al contrario, se apegaba al principio de legalidad; d) En la “página 15” de la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021, se podía evidenciar que únicamente se refirió al pago indebido de los dos o tres millones de bolivianos en forma sucinta, sin mayores consideraciones. Igualmente, en el acápite veinticuatro se limita a señalar que no le correspondía a la instancia jerárquica analizar los demás agravios planteados en el recurso jerárquico; e) El acápite veintiséis de la página 16 del pronunciamiento de la AGIT hoy impugnado, concluyó que por lo expuesto correspondía revocar totalmente la Resolución “…por un lado nos dice que prácticamente bajo el principio de oficio la ARIT, la resolución de alzada ha hecho todas las acciones correspondientes y ha fallado a favor de ENTEL y por otro lado contradictoriamente (…) nos dice que esa instancia jerárquica revoca totalmente la resolución de alzada…” (sic); y, f) La motivación y fundamentación de la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021, eran retóricas y carecían de un análisis prolijo, ampuloso y objetivo respecto a la prescripción.

Respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional refirió que: 1) La acción de amparo constitucional se presentó el 11 de febrero de 2022 y la demanda contencioso administrativa inició el 25 del mismo mes y año; agregó que, desconocía el estado actual de la causa; 2) El cómputo de la prescripción se efectuaba conforme a la norma, la ARIT La Paz tomó en cuenta la fecha del pago indebido e inició el cálculo desde el 23 de septiembre de 2010. Dentro de los requisitos para presentar la acción de repetición estaban la presentación de la sentencia judicial ejecutoriada, los proveídos de inicio de ejecución tributaria que originaron los pagos, las boletas de cancelación y “…fotocopia del titular del apoderado…” (sic); 3) Las primeras notas que revelaron fueron porque el SIN direccionó las cancelaciones que efectuaron a un Número de Identificación Tributaria (NIT) genérico. Otro requisito para su acción -conforme a la Resolución Normativa de Directorio 43/2013- era la presentación del formulario 576 versión 2 en la plataforma virtual del SIN; lo que, no pudieron cumplir hasta la gestión 2020; 4) Afirmó que presentó alegatos ante la AGIT y al presentar el formulario electrónico únicamente debían consignar los importes que estaban pidiendo que se les restituya; 5) Ante la formalización de su acción de repetición, se solicitó que se certifiquen importes; tal pretensión conllevó a un procedimiento que no era ante la Gerencia GRACO La Paz; sino ante la Gerencia Nacional del SIN y no obstante al tiempo que demoraba ese trámite, ENTEL S.A. estuvo habilitado para presentar la solicitud desde que conoció su Sentencia, sin que exista un plazo legalmente definido para la certificación de las boletas de pago; y, 6) Respecto al cómputo de la prescripción realizado por la ARIT, resultó incorrecto, pues se aplicó el correspondiente a casos de verificación y fiscalización; pero al ser un caso de acción de repetición, debió darse inicio en el momento del pago indebido o a partir de la notificación con la Sentencia. El cálculo que expuso la ARIT La Paz en el cuadro correspondía a cuando se determinaba la prescripción de la facultad de la administración tributaria, no así al momento que se refería al sujeto pasivo que requería la repetición.

I.2.2. Informe de la demandada

Katia Mariana Rivera Gonzales, Directora Ejecutiva a.i. de la AGIT, por informe escrito cursante de fs. 908 a 915 vta., de 9 de marzo de 2022; y a través de su representante legal en audiencia, solicitó se deniegue la tutela, argumentando  que: i) Los alegatos de la entidad accionante, mostraban simplemente su disconformidad con la decisión asumida por la AGIT, de forma genérica y repetitiva, aduciendo una presunta falta de fundamentación y motivación con base en apreciaciones subjetivas; pero, sin pruebas sólidas. De forma que se limitó a reiterar los fundamentos del Recurso de Alzada que le fue favorable. En tal mérito, buscaba emplear a la acción de amparo constitucional como un mecanismo casacional u otra instancia de impugnación de los actos de la administración tributaria. Extremo evidente, pues el memorial de acción de defensa se limitaba a la transcripción y copia de normas, sentencias y la amplia relación de los antecedentes, sin explicar los hechos que la sustentan; ii) Si bien existen supuestos en los que la jurisdicción constitucional podría revisar la actividad interpretativa que pretendía la Empresa impetrante de tutela; empero, se exigía una carga argumentativa que evidencie la lesión a derechos causados por dicha actividad. Condición que no se cumplía por haberse limitado los alegatos a una ampulosa relación fáctica, cita de normativa, jurisprudencia y una expresión de disconformidad subjetiva con lo determinado; iii) Se produjo una suerte de indefensión acusada por ENTEL S.A. debida a su propia inactividad y negligencia, pues en el marco de los arts. 121, 122 y 124 del CTB, la acción de repetición debió presentarse dentro de los tres años desde que se realizó el pago indebido; y, pese a haberse notificado la Sentencia 372/2014 a la Empresa mencionada el 17 de julio de 2015, su acción de repetición recién se presentó el 6 de octubre de 2020; siendo que, conforme a dicha norma su derecho prescribía el 18 de julio de 2018. Con la aclaración que según la previsión del art. 62 del mismo cuerpo legal, las notas referidas por la entidad solicitante de tutela no tenían ningún efecto suspensivo sobre el cómputo de la prescripción, resultando irrelevante justificar la dejadez y falta de diligencia con tales argumentos que carecen de efectos jurídicos y únicamente muestran la actitud voluntaria adoptada por la Empresa; iv) Sobre la falta de motivación, fundamentación y congruencia acusadas, se emplearon argumentos genéricos no evidentes. La Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021 se encontraba fundamentada, contando con sustento técnico jurídico, la relación de los hechos y omisiones que dieron lugar a revocar la decisión de la ARIT y el análisis extra petita por el cual se analizó el efecto de la suspensión a partir de la existencia de un proceso judicial sin que fuera expresamente fundamentado, conforme al art. 198.I del CTB. Se motivó adecuadamente la decisión, respondiendo a todos los agravios planteados en la impugnación en sujeción a las normas aplicables al caso; siendo evidente que no se transgredió derecho alguno; v) En cuanto a las notas de solicitud que según la Empresa accionante interrumpían el cómputo de la prescripción, se aclaró que ya la ARIT La Paz había determinado -al resolver el recurso de alzada- que no eran causales de suspensión. Así mismo se expresó en la Resolución de Recurso Jerárquico citada; que dicho análisis tampoco fue objetado en vía jerárquica. Finalmente, la Sentencia 372/2014 no fue desconocida, más bien se consideró en la relación de los hechos que precedieron al acto definitivo; vi) La Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021 fue impugnada en la vía contencioso administrativa, habiendo sido notificados con la demanda que radica en la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, registrada con el número de expediente 45/2022. Situación que, impide que a través de la acción de amparo constitucional pueda resolverse el fondo, considerando que los aspectos acusados de incorrectos respecto a la referida Resolución fueron puestos a consideración de la jurisdicción ordinaria y la causa se encuentra pendiente de pronunciamiento; y, vii) Si bien no es exigible que se agote la vía contenciosa administrativa de forma previa a la interposición de la acción tutelar; empero, tal entendimiento jurisprudencial resulta aplicable cuando ninguna de las partes activó dicha vía; lo que, en el caso no ocurría existiendo el riesgo que se emitan dos pronunciamientos paralelos. Resultando por ende, inviable resolver el fondo de lo planteado.

Respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional señaló que: a) Para atender la acción de repetición, únicamente correspondía el llenado del formulario 576 versión 2 a través de la oficina virtual, luego únicamente se debían acompañar las declaraciones juradas o boletas de pago correspondientes a lo indebidamente pagado. Sin embargo, ENTEL S.A. no llenó el formulario. De forma previa era evidente que solicitó certificación de los referidos pagos; no obstante, ello se debía a que los montos pretendidos por la entidad hoy accionante, no eran cancelaciones hechas por cuenta de la Empresa. Se aclaró que los mismos fueron fruto de procesos de ejecución tributaria donde se efectuaron retenciones de fondos cuyos importes fueron direccionados a la deuda que tenía entidad referida; b) Aclaró que la deuda tributaria de origen quedó ejecutoriada y dio inició a la fase de ejecución tributaria donde ENTEL S.A. canceló ciertos montos. Posteriormente, dicha Empresa agotó la vía de impugnación administrativa y activó el proceso contencioso administrativo mereciendo la Sentencia 372/2014. El acto parcializado de la ARIT La Paz debía comprenderse a través del análisis de lo acaecido en el recurso de alzada presentado por la entidad nombrada, que expresó los agravios de la impugnación. En dicho recurso, únicamente se cuestionó la falta de suspensión del cómputo de la prescripción con base en las notas que presentaron antes de oficializar su acción de repetición. Por tal razón se revocó totalmente la Resolución de Alzada mencionada; c) En tal sentido, la incongruencia se produjo porque la entidad mencionada no observó en ningún momento el inicio del cómputo de la prescripción; mientras que, la resolución de la ARIT La Paz revisó inclusive elementos anteriores a la Sentencia 372/2014 aludida, pronunciándose sobre elementos que no fueron objeto de impugnación; en igual sentido se explicó en el informe presentado; d) La prescripción como un instituto que determina una sanción a la administración tributaria se impone cuando ésta no ha ejercido sus competencias. Sin embargo, en el caso de análisis, no se estaban ejerciendo facultades de fiscalizar, imponer sanciones, determinar deudas, etc. Se trataba de la preclusión de la facultad del contribuyente para hacer valer su acción de repetición conforme al art. 124 del CTB, sin que corresponda mezclar ambos institutos que son diferentes; e) La decisión se tomó en observancia del derecho al debido proceso y el derecho a la defensa. No contaban en ese momento con una resolución referida a la acción de repetición y la introducción de un elemento con extra petita al análisis del recurso de alzada; y, f) Reiteró que el cómputo realizado por la ARIT La Paz no correspondía a este tipo de acciones, conforme también expresó el tercero interesado. Repitió que el cómputo efectuado por la indicada ARIT no fue correcto.

I.2.3. Informe de los terceros interesados

Jhonny Daniel Plata Arispe, Gerente de GRACO La Paz del SIN, a través de su representante legal, mediante informe escrito presentado el 9 de marzo de 2022, cursante de fs. 919 a 924 vta., y en audiencia, solicitó se declare la improcedencia o se deniegue la tutela, argumentando que: 1) El planteamiento de la acción tutelar debió ser claro y preciso, según el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), sin asumir supuestos o realizar transcripciones generales, más aún cuando no se ha precisado adecuadamente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021 presuntamente lesiva, advirtiéndose la incongruencia no subsanada en la acción de tutela planteada; 2) Se aclaró que si bien ENTEL S.A. afirmó en su relación de los hechos que la Administración Tributaria demoró desde la gestión 2017 hasta el 2020 para certificar los importes que sustentaban la acción de repetición, aparentando que las reiteradas solicitudes que presentó provocaron que el cómputo de prescripción se suspenda; constituía un extremo no previsto por la ley tributaria para el efecto que se buscaba. Adicionalmente, en caso de haber efectuado pagos en exceso o indebidos, conocía que realizó tal pago pudiendo respaldar documentalmente su concepto e importe. En tal contexto, no requería de la intervención del ente fiscal; 3) Sin embargo, en el caso de análisis no existía ninguna cancelación indebida de pago, considerando que las retenciones ejecutadas por terceros no eran equivalentes. ENTEL S.A. no conocía sobre los importes que presuntamente liquido indebidamente; más bien, se enteró de la retención de importes por consecuencia del procedimiento de ejecución tributaria sustanciado en su contra; 4) Las causales de interrupción del cómputo de prescripción en acción de repetición, están previstas por el art. 124.III del CTB sin que se pueda invocar otras. En tal contexto, desde el día siguiente de la notificación con la Sentencia 372/2014, la Empresa indicada podía plantear la acción de repetición hasta el 18 de julio de 2018; sin embargo, la solicitud se presentó el 6 de octubre de 2020 declarándose en ese mérito su improcedencia; 5) La ARIT La Paz revocó totalmente la Resolución Administrativa de Acción de Repetición 222029000014, actuando como si ENTEL S.A. hubiera objetado el inicio del cómputo del plazo de prescripción, incluyendo así en su pronunciamiento un aspecto que no formó parte del recurso de alzada, donde la suspensión del plazo se invocó con base en las notas presentadas ante el SIN; cartas que, como se señaló anteriormente, no constituyen causales legales de interrupción del cómputo de la prescripción. De esa forma se resolvieron aspectos que no fueron impugnados, afectando la congruencia de la Resolución del recurso de alzada, infringiendo el debido proceso; 6) Los aspectos advertidos anteriormente, fueron correctamente corregidos por la AGIT al revocar la resolución de alzada y confirmar la improcedencia de la acción de repetición. No obstante, la entidad accionante, pretende emplear a la jurisdicción constitucional como una instancia más de impugnación; lo que, tergiversa la naturaleza de la acción de amparo constitucional; 7) El petitorio de la parte demandante de tutela fue dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 0848/2021; pretensión que, fue reiterada en el memorial de subsanación de su acción. Sin embargo, tal pronunciamiento no era el último acto administrativo emitido en el proceso. Asimismo, si bien se observó en fase de admisión que el petitorio sea congruente con los hechos bajo alternativa de tenerse por no presentada la acción; sin embargo, la parte solicitante de tutela no cumplió con lo señalado. Esto tornó su petitorio en incongruente; aspecto que, cobraba relevancia, pues correspondía resolver la acción tutelar en el marco de lo requerido por la Empresa impetrante de tutela; y, 8) Por lo referido se evidencia que no se cumplían los requisitos contenidos en el art. 33 del CPCo.

María Esperanza Oporto Tórrez, Directora Ejecutiva a.i. de la ARIT La Paz, a través de sus representantes legales, por informe escrito de 9 de marzo de 2022, cursante de fs. 942 a 945 vta., de 9 de marzo de 2022 señaló que:         i) Presentado el recurso de alzada por la Empresa accionante, emitió su pronunciamiento circunscrito a la posibilidad de prescripción de los pagos efectuados por ENTEL S.A. A tal efecto correspondía verificar si dicho contribuyente se encontraba legal y plenamente habilitado para plantear tal solicitud. En tal recurso se constató que por Sentencia 372/2014, se dispuso la liberación de las deudas tributarias de la referida entidad; ii) En ese contexto, se asumió que dicho fallo estaba vinculado a la pretensión de acción de repetición y se aplicó el efecto suspensivo en el cómputo por el que se estableció que la facultad para requerir la repetición, no se encontraba prescrita, pues se suscitaron causales de suspensión que materialmente provocaron la suspensión; no obstante a que, la solicitud se presentó el 6 de octubre de 2020. En tal mérito, correspondía dejarse sin efecto la improcedencia de la solicitud de acción de repetición; y, iii) Acerca de las notas para la obtención de los certificados de pago y corrección de errores materiales, se afirmó que no constituyen causales normativamente previstas para interrumpir el cómputo al no enmarcarse en el art. 62 del CTB.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 066/2022 de 4 de abril, cursante de fs. 1001 a 1006 vta., denegó la tutela solicitada sin ingresar al análisis de fondo; con los siguientes fundamentos: a) Se afirmó que en el procedimiento administrativo tributario se emitieron pronunciamientos aparentemente lesivos a los derechos invocados. Sin embargo, en el desarrollo de la audiencia de consideración de la acción tutelar, se introdujo un hecho nuevo de trascendencia. Así se advirtió que la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1484/2021 objeto de la acción de amparo constitucional, de forma paralela fue sometida a control de legalidad a través de la demanda contencioso administrativa que planteó ENTEL S.A.; entidad que, igualmente admitió tal circunstancia; y, b) De la revisión de antecedentes que informan del caso, se tuvo que la presente acción tutelar se planteó el 11 de febrero de 2021 requiriendo dejar sin efecto el precitado pronunciamiento. Asimismo, se advirtió que el 25 de igual mes y año -a tiempo de plantear el memorial de subsanación en vía constitucional- la entidad nombrada presentó la demanda contencioso administrativa provocando la apertura de dos jurisdicciones para dilucidar un mismo fondo de forma paralela. En tal sentido conforme a la jurisprudencia constitucional y el principio de subsidiariedad, no correspondía emitir un pronunciamiento de fondo, para evitar generar resoluciones paralelas respecto a igual problemática que pudieran resultar contradictorias.