SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0430/2023-S1

Los accionantes denuncian la vulneración de su derecho a la petición; por cuanto, habiendo realizado una solicitud en su condición de reclusos de la Carceleta Provincial de Riberalta del departamento del Beni, ante la necesidad de contar con el techado del citado recinto carcelario, presentaron ante el Alcalde del GAM de Riberalta del predicho departamento, la provisión de calaminas y otros materiales de construcción el 14 de enero de 2022, solicitud que no fue respondida; ante ello, reiteraron la misma el 31 de igual mes y año, la cual tampoco mereció respuesta; por último, el 24 de febrero del mismo año remitieron el reclamo al citado Alcalde sobre la mencionada solicitud; empero, de manera insensible, con una total falta de solidaridad y atención hacia sus necesidades, hasta la fecha –entiéndase de la interposición de la acción tutelar- no obtuvieron respuesta.

Consecuentemente, corresponde en revisión analizar si tales argumentos son evidente con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada. Para el efecto, se tomaran en cuenta los siguientes ejes temáticos: a) La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1. La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

En relación al derecho a la petición, la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio, aplicando las razones jurisprudenciales desarrolladas en la                             SCP 0587/2018-S2 de 28 de septiembre, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.

En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.

Ahora bien, independientemente de que la solicitud esté inmersa o no dentro de un proceso judicial o administrativo, para abordar el derecho a la petición deben considerarse las siguientes temáticas: 1) Contenido esencial;               2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1], estableció que una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser:              i) Emitida de forma pronta y oportuna^[2], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; ii) Formal^[3]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,                                 iv) Argumentada^[5], lo que implica que la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

Respecto a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R de 10 de marzo a efectos de su tutela, en ese mérito sólo se debe cumplir con tres requisitos: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto la SCP 0112/2020-S1 precisó:

“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;        c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: ii.a) Ausencia de respuesta formal; ii.b) Falta de respuesta material; ii.c) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, iii) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”.

Asimismo, en relación a la legitimación activa referenciando la                              SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la                   SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[6], para posteriormente referenciar las       SSCC 0310/2004-R^[7], 0560/2010-R^[8], 1995/2010-R^[9]; y, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril^[10], 2051/2013 de 18 de noviembre^[11]; y, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[12], concluyó que tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de amparo constitucional por vulneración del derecho a la petición:    1) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y,             2) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada, la jurisprudencia constitucional determinó que se deberá emitir pronunciamiento: i) En el término establecido por ley^[13]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[14].

De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: a) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; b) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante de tutela pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa;                             c) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del impetrante de tutela; y, d) Argumentada, relacionada a que la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del por qué se da o no curso a la petición.

Por su parte, en cuanto a las peticiones efectuadas dentro un trámite administrativo o proceso judicial que tengan relación con el fondo de la pretensión jurídica; incumbe añadir lo razonado en la SCP 0112/2020-S1 que fue descrita, las reflexiones constitucionales desarrolladas en la                         SCP 0340/2020-S1 de 17 de agosto^[15], que resolvió una acción de amparo constitucional en la cual se denunció que no se hubiese dado respuesta a un memorial y a un recurso de revocatoria, se sostuvo que respecto al memorial no se evidenciaba una respuesta fundamentada y motivada acorde al contenido esencial del derecho a la petición que responda a la solicitud; además, en lo concerniente al recurso de revocatoria se estableció que no se resolvió dicho recurso de forma positiva o negativa, ni se explicó por qué no corresponde su resolución o por qué no es posible atender ese reclamo, en tal sentido, al no darse una respuesta oportuna tanto al memorial como al recurso de revocatoria se concedió la tutela. Asimismo, la SCP 0430/2021-S1 de 15 de septiembre^[16], resolviendo una acción de amparo constitucional en la que se denunció que no se dio respuesta a su solicitud de medidas de protección, la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional sostuvo que dicha solicitud no mereció respuesta precisa dentro del plazo razonable, omitiendo considerar que el accionante merece una respuesta pronta y oportuna ya sea de forma negativa o positiva, debidamente sustentada y que de forma efectiva responda a lo solicitado; consecuentemente, se concedió la tutela al conculcarse el derecho a la petición. Ahora bien, de ambas Sentencias Constitucionales Plurinacionales se advierte que en los casos que se denuncien la falta de resolución de un recurso o medio de impugnación, o de una solicitud vinculada a una pretensión específica, es posible que este Tribunal ingrese a analizar si es evidente o no que la parte demandada omitió responder a su solicitud.

Consecuentemente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para lo cual, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercido dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.2 Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian la vulneración de su derecho a la petición; por cuanto, habiendo realizado una solicitud en su condición de reclusos de la Carceleta Provincial de Riberalta del departamento del Beni, ante la necesidad de contar con el techado del citado recinto carcelario, presentaron ante el Alcalde del GAM de Riberalta del predicho departamento, la provisión de calaminas y otros materiales de construcción el 14 de enero de 2022, solicitud que no fue respondida; ante ello, reiteraron la misma el 31 de igual mes y año, la cual tampoco mereció respuesta; por último, el 24 de febrero del mismo año remitieron el reclamo al citado Alcalde sobre la mencionada solicitud; empero, de manera insensible, con una total falta de solidaridad y atención hacia sus necesidades, hasta la fecha -entiéndase de la interposición de la acción tutelar- no obtuvieron respuesta.

Siendo que dicho petitorio no mereció contestación alguna, reiteraron su solicitud el 31 de enero de 2022, la cual tampoco obtuvo una respuesta, lo cual motivó a enviar otra nota el 24 de febrero de igual año firmado por los impetrantes de tutela, con el asunto “RECLAMA RESPUESTA A SOLICITUDES PRESENTADAS” (sic), dirigido a la autoridad -ahora demandada- ante la falta de contestación a las solicitudes realizadas el 14 y 31 de igual mes y año, no existiendo hasta la fecha de presentación de la presente demanda tutelar una respuesta a las mismas.

La autoridad demandada, alegó que en cuanto a lo solicitado, ya se emitieron respuestas a través de Informes Legales AGAJ 216/2022 y AGAJ 217/2022 ambos de 21 de marzo (Conclusiones II.4 y II.5), emitidos y firmados por Beismar Peñaranda Peñaranda y Luis Miguel Apinaye Sosa, ambos funcionarios del GAM de Riberalta del departamento del Beni y dirigido a la autoridad edil de la mencionada institución, en la que concluyeron de manera uniforme, argumentando que:

“…la petición realizada sería considerada como Gasto Indebido por la MAE, al no existir entre las instituciones un convenio intergubernamental que faculte al        GAM-Riberalta brindar el apoyo a las instituciones con las que suscribe acuerdos; así también que en el POA, no está contemplado el gasto a la institución referida   (APDF-R-BENI); que por lo tanto el profesional abogado del “GAMR” consideró que no es viable  el apoyo solicitado por no encontrarse dentro las competencias del Gobierno Autónomo de Riberalta de acuerdo a la CPE y en estricta concordancia con la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibañez” (sic).

Al respecto, la jurisprudencia invocada en el Fundamento Jurídico III.1, estableció el razonamiento de que el derecho a la petición se configura en un derecho fundamental, por el cual cualquier persona puede realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, bien ante una determinada autoridad, servidor público o particular, y de obtener una respuesta formal, pronta, oportuna, debidamente fundamentada y motivada; ya sea que la misma se realice o no dentro de un proceso o procedimiento judicial o administrativo, lo que no significa en este caso, que se imponga una obligación de dilucidar el fondo de la cuestión principal. En ese mérito, es que se establecieron supuestos por los que la jurisdicción constitucional puede tutelar, a través de la acción de amparo constitucional, el derecho a la petición, todos concernientes a su contenido esencial.

En ese marco jurisprudencial, considerando la problemática identificada, relativa a la falta de una respuesta pronta y oportuna, se sustanciará un análisis cotejando las fechas de las solicitudes realizadas por los peticionantes de tutela con los pronunciamientos que merecieron por parte de la autoridad demandada: 

2.1. Respecto a las solicitudes realizadas en las notas de 14 y 31 de enero de 2022; y, reclamadas el 24 de febrero de igual año

En coherencia con el razonamiento jurisprudencial citado, que señaló que en base en el principio del estándar jurisprudencial más alto de protección de derechos y garantías; los supuestos por los que la jurisdicción constitucional puede tutelar es a través de la acción de amparo constitucional, el derecho a la petición que fueron desarrollados por la jurisprudencia atendiendo a su contenido esencial.

En ese marco, este derecho fundamental impele a que toda solicitud o reclamo amerite una respuesta: pronta y oportuna -que implica realizarse dentro del plazo previsto por ley, o en su defecto dentro de un plazo razonable-; formal que debe ser escrita y debidamente comunicada, a efectos de que en el caso de disconformidad se permita realizar los reclamos pertinentes o utilizar los medios de impugnación debidamente previstos en disposiciones normativas-; material -que exista un pronunciamiento en el fondo de la cuestión, ya sea en un sentido positivo o negativo, sin incurrir en evasivas-; y, argumentada -ya que emitirse una debida fundamentación o motivación del porqué se atiende o no, la pretensión perseguida-; cuya omisión de cualesquiera de estos hace patente su lesión (Fundamento Jurídico III.1.).

En el presente caso se tiene que los impetrantes de tutela, con el objeto de mejorar las condiciones de la Carceleta Provincial de Riberalta del departamento del Beni, en el cual se hallan recluidos y ante la necesidad del colocado de calaminas, debido a que en las condiciones actuales, se encuentran expuestos a las inclemencias del tiempo y consideran encontrarse en una situación de vulnerabilidad, ya que son propensos a sufrir constantes enfermedades respiratorias, motivo por el que presentaron una solicitud de provisión de calaminas y otros materiales de construcción mediante oficio de 14 de enero de 2022 dirigida al Alcalde del GAM del predicho departamento y al no obtener contestación, reiteraron la solicitud el 31 de mismo mes y año y posteriormente fue reclamada por nota de 24 de febrero del citado año.

Solicitud que, conforme a la jurisprudencia señalada, no mereció una respuesta por parte de la autoridad demandada en observancia del contenido esencial del derecho a la petición; circunstancia contraria a lo referido por ésta, quien respecto a lo denunciado, señalaron que se emitió respuesta dentro del plazo mediante Informes Legales AGAJ 216/2022 y AGAJ 217/2022 ambos de 21 de marzo, emitidos por servidores de Asesoría Legal del GAM de Riberalta del departamento del Beni y dirigidos a la entidad edil de la citadalocalidad, mismos que fueron puestos a conocimiento de los accionantes y que según alegó la parte demandada, constituyen en una contestación a lo solicitado dentro del plazo de ley.

No obstante, lo alegado por la autoridad demandada en cuanto al plazo previsto por la jurisprudencia invocada, para ser considerada una respuesta pronta y oportuna, la misma debe ser emitida dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable[17] que de acuerdo al reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, como norma supletoria en cuanto a plazos, la misma prevé un plazo de tres días para providencias de mero trámite; diez días para dictámenes e informes técnicos y para decisiones sobre cuestiones de fondo un plazo máximo de veinte días.

En el caso en revisión, siendo que la petición primigenia data del 14 de enero de 2022, reiterado el 31 del mismo mes y año y reclamado el 24 de febrero del mismo año (Conclusiones II.1, II.2 y II.3); los Informes Legales          AGAJ 216/2022 y AGAJ 217/2022 ambos del 21 de marzo, fueron emitidos más de dos meses después de haber sido solicitados; es decir, fuera de un plazo considerado razonable; y además, las alegadas contestaciones no fueron efectuadas por la autoridad demandada, sino que las realizaron funcionarios de Asesoría Legal del GAM de Riberalta del departamento del Beni; los cuales no podrían ser tomados en cuenta como una forma de respuesta que satisfaga el contenido esencial del derecho a la petición, ya que los mismos se constituyen en sugerencias internas en las que no se adopta ninguna determinación, puesto que estaban orientados exclusivamente a sustentar la toma de una decisión por parte de la autoridad demandada con relación a la solicitud realizada por los impetrantes de tutela, posicionando simplemente una sugerencia que debía merecer una determinación por parte del Alcalde demandado; además en el caso, debe considerarse que la supuesta respuesta fue emitida de manera posterior a la interposición de la acción de amparo constitucional; consiguientemente, de lo explanado precedentemente, se arriba a la conclusión de que la alegada contestación no puede ser considerada como una respuesta pronta y oportuna, por haber sido emitida más de dos meses después de su solicitud en contraposición al contenido esencial del derecho de petición; y de manera posterior al planteamiento de la presente demanda tutelar, al margen de  no haber sido respondida por la autoridad demandada.

En ese marco, se concluye que la petición reiterada por la parte accionante, no mereció respuesta formal, material, argumentada, pronta y oportuna, consideraciones por las cuales, corresponde otorgar la tutela solicitada.     

Consiguientemente, la Jueza de garantías, al denegar la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.