SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0265/2023-S2

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al acceso a la justicia, al debido proceso en sus componentes de motivación y aplicación objetiva del ordenamiento jurídico y a la defensa, así como de los principios de seguridad jurídica y legalidad; toda vez que, dentro de un proceso de solicitud de devolución impositiva, la Gerencia Distrital del SIN Potosí, emitió la Nota 061750004571 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/01352/2017 de 22 de diciembre, en la que indicó la imposibilidad de proceder con la restitución impetrada, debido a que aquella no se encuentra comprendida dentro de lo establecido por la RND 10-0021-05 de 3 de agosto de 2005, aspecto que al ser reclamado nuevamente, mereció la emisión de las Notas 062050002158 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/655/2020; y 062050002159 SIN/GDPT/DRE/NOT/656/2020 ambas de 20 de octubre por parte de la referida institución, en las que ratificaron la respuesta anteriormente emitida; situación por la que, impugnó dichas determinaciones ante la ARIT Chuquisaca a través de recursos de alzada, los cuales, admitidos en un inicio, posteriormente fueron anulados y en consecuencia rechazados por Autos de Anulación Expedientes: ARIT-PTS-0059/2020 y ARIT-PTS-0060/2020, ambos de 26 de febrero, y de Rechazo Expediente: ARIT-PTS-0059/2020 de 10 de marzo de 2021; por lo que, planteó recursos jerárquicos contra los aludidos Autos; empero, en respuesta a los mismos, la ARIT Chuquisaca emitió los Proveídos de 29 y 30 de igual mes y año, mediante los cuales los declaró “no ha lugar”; motivo por el que, considerando que dichos Proveídos lesionan sus derechos, solicitó a la AGIT, como autoridad jerárquica, proceda a avocar competencia, anule y deje sin efecto los mismos; no obstante, esa petición fue rechazada por la Directora Ejecutiva General de la citada entidad pública, quién a través de Nota AGIT-0859/2012 de 21 de abril, manifestó que la avocación impetrada no puede realizarse debido a que no se advierte circunstancias de índole técnica, económica ni jurídica que la justifiquen.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La acción de amparo constitucional y su naturaleza jurídica

Al respecto, la SCP 0082/2020-S2 de 17 de marzo, señaló que: “Dentro de las acciones de defensa instituidos en la Constitución Política del Estado, se encuentra la acción de amparo constitucional, establecida como un medio de defensa que se activa en resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas; así el art. 128 de la Norma Fundamental expresa: ‘La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

De donde se puede inferir, que esta acción constitucional se configura como un mecanismo eficaz, rápido e inmediato para el restablecimiento de derechos y garantías constitucionales dirigido contra aquellos actos u omisiones ilegales o indebidas provenientes no solo de servidores públicos, sino además de personas individuales o colectivas.

Se rige esencialmente por los principios de subsidiariedad e inmediatez, el primero entendido como el agotamiento previo o la constatación de la inexistencia de otras vías o recursos legales para la protección inmediata de los derechos denunciados como conculcados, por cuanto, no sustituye o reemplaza a los recursos o instancias ordinarias preestablecidas en el ordenamiento jurídico. Respecto al segundo, su interposición debe hacerse en el plazo de seis meses, computable a partir del conocimiento del hecho o producida la notificación con el acto ilegal u omisión indebida, siempre que no existan otros recursos o medios para impugnarlos o, si existieran, a partir del momento en que se agotó la última instancia; así lo estableció la SC 0002/2012 de 13 de marzo, que señaló lo siguiente: ‘Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos 7 fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección’.

Por su parte, el art. 51 del CPCo, manifiesta: ‘(OBJETO). La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir’” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  Sobre el principio de inmediatez en la acción de amparo constitucional

En ese marco, la referida SCP 0082/2020-S2, sostuvo que: “Según la Norma Suprema y el Código Procesal Constitucional citados precedentemente, el plazo para interponer la acción de amparo constitucional es de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada, de notificada la última decisión administrativa o judicial o desde la notificación con la resolución que conceda o rechace la solicitud de complementación, aclaración y enmienda de una decisión judicial o administrativa.

Por su parte la jurisprudencia constitucional, ha establecido que la acción de amparo constitucional, se rige entre otros, por el principio de inmediatez, que consiste en que su activación está supeditada a un plazo de caducidad.

Así la SC 1157/2003-R de 15 de agosto, respecto al principio de inmediatez sostuvo que: ‘…la jurisprudencia constitucional de manera uniforme ha establecido que el recurso de amparo debe ser planteado de forma inmediata o hasta los seis meses, luego de conocerse el acto ilegal u omisión indebida, siempre que no hubiere otro recurso inmediato para la protección del derecho o garantía constitucional que han resultado lesionados. Entendimiento, que está sustentado básicamente en el principio de preclusión de los derechos para accionar, pues por principio general del derecho ningún actor procesal puede pretender que el órgano jurisdiccional esté a su disposición en forma indefinida, sino que sólo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, pues también es importante señalar que si en ese tiempo el agraviado no presenta ningún reclamo implica que no tiene interés alguno en que sus derechos y garantías le sean restituidos’.

La SC 0770/2003-R de 6 de junio, definiendo la naturaleza y alcance del principio de inmediatez afirmó que: ‘…el recurso debe ser presentado hasta dentro de los seis meses de ocurrido el acto ilegal u omisión indebida o de agotados los medios y recursos judiciales ordinarios o administrativos idóneos para hacer cesar el acto, vale decir, que el recurso no podrá ser presentado cuando el plazo de los seis meses esté superabundantemente vencido o cuando habiendo sido presentado dentro del referido plazo no se acudió previamente a las instancias competentes para denunciar la lesión al derecho fundamental’.

Entendimientos reiterados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2012 de 29 de mayo y 0080/2018-S4 de 27 de marzo.

En consecuencia, el cómputo del plazo de los seis meses, a efecto de establecer si la acción de amparo constitucional fue planteada en observancia del principio de inmediatez, comienza a computarse desde la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión, ya sea administrativa o judicial” (el resaltado y subrayado son propias del original).

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al acceso a la justicia, al debido proceso en sus elementos de motivación y aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, a la defensa, así como de los principios de seguridad jurídica y legalidad; toda vez que, dentro de un proceso de solicitud de devolución impositiva, emitida la Nota 061750004571 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/01352/2017 de 22 de diciembre que indicó la imposibilidad de proceder con la restitución impetrada; reclamada la misma, aquella mereció respuesta a través de las Notas 062050002158 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/655/2020; y, 062050002159 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/656/2020 ambas de 20 de octubre por parte del SIN, en las que ratificaron la respuesta emitida; situación por la que, impugnó dichas determinaciones ante la ARIT Chuquisaca a través de recursos de alzada, mismos que admitidos inicialmente, posteriormente mediante los correspondientes Autos fueron anulados y rechazados; aspecto por el que planteó recursos jerárquicos contra esos fallos; no obstante, la ARIT Chuquisaca emitió los Proveídos: Sujeto-Pasivo Expediente: ARIT-PTS-0059/2020 y Sujeto-Pasivo Expediente: ARIT-PTS-0060/2020 de 29 y 30 de marzo de 2021, mediante los cuales declaró “no ha lugar” aquellos, motivo por el que, solicitó a la AGIT, como autoridad jerárquica proceda a avocar competencia y anule los citados Proveídos; empero, dicha petición fue rechazada por la Directora Ejecutiva de la citada entidad, quien a través de Nota AGIT-0859/2021 de 21 de abril, manifestó que la avocación impetrada no puede realizarse debido a que no se advierte circunstancias de índole técnica, económica ni jurídica que la justifiquen.

De la compulsa de antecedentes se tiene: Nota EMMSA-CEI/048/2017 de 9 de noviembre, por medio de la cual EMMSA -parte accionante- impetró a la Gerencia Distrital del SIN Potosí la restitución de crédito fiscal IVA y mantenimiento de valor de agosto y septiembre de la gestión 2008 (Conclusión II.1); la cual mereció respuesta a través de la Nota 061750004571 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/01352/2017, donde la referida Gerencia Distrital, señaló que la misma no fue aceptada en aplicación a lo establecido por la RND 10-0021-05 (Conclusión II.2); motivo por el que, la parte solicitante de tutela nuevamente a través de las Notas EMMSA-CEI/003/2020; y, EMMSA-CEI/004/2020 ambas de 29 de septiembre, impetró a la prenombrada Gerencia la restitución del crédito fiscal no depurado (Conclusiones II.3 y 4); aspecto que fue respondido por la Administración Tributaria a través de las Notas 062050002158 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/655/2020; y 062050002159 CITE: SIN/GDPT/DRE/NOT/656/2020, donde comunicó que dicha solicitud no fue aceptada en mérito lo dispuesto por la RND 10-0021-05 (Conclusiones II.5 y 6); por lo que, el 16 de noviembre de 2020 la parte peticionante de tutela interpuso ante la ARIT Chuquisaca, recursos de alzada contra las supra citadas respuestas emitidas por el SIN (Conclusiones II.7 y 8); impugnaciones que a través de Autos de Admisión de 3 de diciembre del mismo año fueron admitidas (Conclusiones II.9 y 10).

Empero, dichos recursos fueron objeto de anulación por parte de los Autos de 26 de febrero de 2021 (Conclusiones II.11 y 12); disponiéndose posteriormente el rechazo de los mismos mediante Autos de 10 de marzo del señalado año (Conclusiones II.13 y 14); aspecto por el cual, la parte impetrante de tutela interpuso contra ellos recursos jerárquicos el 23 de idéntico mes y año (Conclusiones II.15 y 16); no obstante, ante la presentación de dichas impugnaciones la Responsable Departamental de Recursos de Alzada de la ARIT Chuquisaca emitió los Proveídos Sujeto-Pasivo de 29 del mes y año referidos, correspondiente al Expediente: ARIT-PTS-0059/2020; y de 30 de idéntico mes y año para el Expediente: ARIT-PTS-0060/2020, declarando en ambos casos “no ha lugar” al recurso jerárquico planteado (Conclusiones II.17 y 18); circunstancia por la que, la parte solicitante de tutela, a través de escritos presentados el 8 de abril de 2021, solicitó a la Directora Ejecutiva General de la AGIT se avoque competencia conforme al art. 9 de la LPA a efectos de disponer la admisión de los señalados recursos jerárquicos (Conclusión II.19); no obstante esa, petición fue respondida por Nota AGIT-0859/2021 pronunciada por la mencionada Directora Ejecutiva, quién manifestó que al no advertirse circunstancias de índole técnica, económica o legal que justifiquen la pretendida avocación, la misma no es factible procedimentalmente (Conclusión II.20).

Conforme lo esgrimido en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que la inmediatez es uno de los principios que rige la acción de amparo constitucional; la cual, consiste en que la misma debe ser planteada de forma inmediata o dentro del plazo máximo de seis meses computables a partir de la comisión del acto ilegal u omisión indebida alegada o de la notificación con la última decisión, ya sea administrativa o judicial, siempre que no exista otro recurso inmediato para la protección del derecho o garantía constitucional que resultó lesionado.

En ese marco, de la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, y teniendo en cuenta todas las actuaciones procesales desarrolladas, se llega a constatar que los Proveídos Sujeto-Pasivo de 29 y 30 de marzo de 2021 emitidos por la Responsable Departamental de Recursos de Alzada de la ARIT Chuquisaca, concerniente a los Expedientes: ARIT-PTS-0059/2020; y, ARIT-PTS-0060/2020, mismos que fueron notificados el 31 del mismo mes y año; los cuales declararon “no ha lugar” a los recursos jerárquicos planteados por la parte impetrante de tutela, en virtud a que dicho medio de impugnación solamente es admisible contra la resolución que resuelve el recurso de alzada y no así con otros actos procesales; se constituyen en la última decisión pronunciada en fase administrativa y por ende en los actos vulneratorios de derechos; consecuentemente, es a partir de la notificación con las mencionadas determinaciones que debe computarse el plazo de los seis meses para la interposición de este mecanismo de defensa, el cual habiendo sido presentado el 26 de octubre de 2021; es decir, seis meses y veintiséis días después de la señalada notificación, se tiene que el mismo fue interpuesto fuera del término previsto para su formulación.

Consecuentemente, en el caso en estudio se advierte la concurrencia del principio de inmediatez; debido a que, la parte peticionante de tutela asumiendo conocimiento de los aludidos Proveídos, dejó transcurrir el plazo para interponer la presente acción de amparo constitucional, formulándola después de fenecido el término de los seis meses, desnaturalizando de esta manera con dicha demora el mencionado principio que caracteriza a la acción de amparo constitucional; por cuanto, este mecanismo tutelar tiene por objeto proteger de forma inmediata los derechos y garantías fundamentales de las personas que consideren que fueron vulnerados por actos ilegales u omisiones indebidas de funcionarios públicos o particulares, conforme a los razonamientos jurisprudenciales glosados en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 del presente fallo constitucional.

III.4.  Otras consideraciones

En grado de revisión, corresponde referirse respecto a la figura jurídica de la “avocación”, que fue invocada por la parte accionante en el presente caso, señalando que la misma, en el marco doctrinal, se constituye en una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia administrativa, que consiste en la facultad que posee el titular de un órgano superior de conocer y resolver un determinado asunto de competencia del inferior, la cual deberá ser desarrolla con anterioridad o simultáneamente a la resolución que se dicte, y que por regla general será procedente siempre que una norma de manera expresa no dispusiera lo contrario, instituyéndose de esa forma en un mecanismo transitorio de transferencia de competencia decisoria, siendo de carácter general y en razón a la materia, misma que “…tratándose de competencias del órgano inferior que han sido establecidas en función a su idoneidad específica. En consecuencia el superior en grado no podría avocarse al conocimiento de asuntos de competencia del inferior que ha sido establecida en función de su especialidad” (sic [Martínez Juan Alberto, 2018, p.97]); aspecto que, refiere el aludido autor citando a Francisco Linares, “…se trata de un procedimiento poco usado, porque la propia jerarquía permite al superior indicar al inferior la decisión que crea procedente” (sic [Martínez Op. cit. p.97]). Circunstancia que a su vez, se encuentra contemplada en la Ley de Procedimiento Administrativo, la cual dispone en su art. 5 que la competencia atribuida a un órgano administrativo es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio y solo puede ser delegada, sustituida o avocada conforme a lo previsto en la norma, haciendo referencia que la avocación instituida en el art. 9 de la citada Ley, establece que las autoridades administrativas jerárquicas podrán avocar para sí la competencia de conocer asuntos que correspondan a sus órganos o autoridades administrativas dependientes, y que la misma se realizará mediante resolución expresa y motivada, siempre y cuando concurran circunstancias de índole técnica, económica o legal que así lo justifiquen, estableciendo en conclusión que la autoridad administrativa avocante será exclusivamente responsable por el resultado y desempeño de las funciones, deberes y atribuciones emergentes de la misma; no siendo aplicable la citada figura jurídica en las relaciones administrativas de tuición ni en los sistemas de regulación.

Circunstancia que en el presente caso fue debidamente entendida y establecida por la Directora Ejecutiva de la AGIT, quien al momento de dar respuesta a la solicitud presentada por la parte impetrante de tutela, a través de la Nota AGIT 0859/2021, manifestó que en el supuesto caso de dar curso a la avocación, disponiendo al efecto la admisión de los recursos jerárquicos planteados por la parte accionante, dicha acción “…no es factible procedimentalmente, debido a que en el marco de las disposiciones contenidas en el Código Tributario, el Recurso Jerárquico solamente es admisible contra la Resolución que resuelve el Recurso de Alzada y no así contra otro tipo de actos administrativos, al margen de que atendida la solicitud, la tramitación de los Recursos de Alzada se retrotraería[n] hasta su admisión; etapa en la que aún no existe pronunciamiento de primera instancia (Resolución de Recurso de Alzada) impugnable en la vía jerárquica” (sic); por consiguiente, al haberse rechazado dichas impugnaciones presentadas por la parte accionante, se establece la conclusión de la fase recursiva, siendo esa definitiva; toda vez que, en virtud a la normativa tributaria, no existe un medio o recurso ulterior que haga efectivo reclamo alguno, no constituyendo materia justiciable en sede administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no obró de forma correcta.