SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0465/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de marzo de 2022, cursante a fs. 253 a 271, la accionante a través de su representante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Es egresada de la promoción 1998 de la Policía Boliviana, en la gestión 2021 la Dirección Nacional de Personal del Comando General de la Policía Boliviana mediante Resolución Administrativa (RA) 0320/21 de 8 de marzo de 2021, dispuso en su favor la acumulación de dos años de antigüedad en el grado, en aplicación del art. 86 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN) que establece: “El personal de la Policía Nacional que obtenga título profesional universitario a nivel superior, en provisión nacional, tendrá derecho a acumular por una sola vez dos años de antigüedad en su grado, a los efectos del ascenso”; en dicho contexto, pasó a depender de la promoción 1996.

Señaló que, cumplió taxativamente con el Memorándum Circular Fax 069/2021 de 1 de octubre, emitido por la Dirección Nacional de Personal de dicha institución, el cual dispuso que los servidores públicos policiales de las promociones 1996 y 2009 debían presentar su solicitud para el curso de complementación del Centro de Formación Técnico Superior (CEFOTES) 2022, hasta el viernes 29 de octubre de 2021.

Mediante Memorándum Circular Fax 005/2022 de 27 de enero, la prenombrada Dirección emitió oficialmente la convocatoria a diferentes cursos de postgrado y ella no fue convocada, supuestamente al no adecuarse a lo previsto en el Memorándum Circular Fax 069/2021. Ante ello, presentó recurso de apelación y se fijó audiencia presencial ante el Comando General de la Policía Boliviana para el 3 de febrero de 2022, a la que ingresó sin contar con su abogado defensor; en dicha circunstancia, los miembros de la Comisión de Apelación manifestaron que no realizarían ningún tipo de fundamentación e impidieron que haga uso de su defensa material, alegando que no correspondía aplicar la RA 0320/21 que le reconoció dos años de antigüedad, debido a que la misma tenía efecto en el ascenso y no en los cursos de pre y postgrado, conforme a la sugerencia del Asesor Legal quien manifestó que su petición no se adecuaba a lo previsto en el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE) y estaba fuera del alcance de la normativa policial; por lo cual, le pidió abandonar la sala de apelación.

La Comisión de Apelación, de forma extra petita y extraña, emitió la RA 0018 de 15 de febrero de 2022; la cual, no contenía una parte dispositiva justificada dejándola en completo estado de indefensión; contexto en el que, su recurso de apelación no fue atendido de manera integral ni acorde a una debida fundamentación, motivación y congruencia.

Alegó que, al impedirle tomar el curso CEFOTES 2022 no se tomó en cuenta que la RA 0320/21 en ningún momento restringió su derecho a asistir a cursos de pre y postgrado; en ese orden, el accionar denunciado limitó su derecho a continuar obteniendo ascensos en grado inmediato superior; específicamente, los de Suboficial Mayor y Superior, lo cual incidió de forma directa a su derecho a ser remunerada de acuerdo a su jerarquía y antigüedad que asegure un nivel de vida digna para ella y para su familia; accionar lesivo contrario a lo previsto en los arts. 251 de la CPE; 54 inc. d), 59, 61 y 79 de la LOPN; y, 25, 28 del Reglamento de Personal. En resumen, alegó que el hecho de no convocarla al curso CEFOTES impidió que cumpla con las formalidades y requisitos para obtener ascensos.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la jubilación, a la educación y al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia y defensa, citando al efecto los arts. 13, 17, 45.II y VI, 46.I y II, 78, 80, 91, 232, 233 y 256 de la CPE; XII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 13 del Protocolo Adicional a la CADH en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: a) La anulación de la                    RA 0018 de 15 de febrero de 2022; b) Se emita un nuevo fallo a través del cual se ordene que sea convocada al curso CEFOTES 2022 en el grado de Suboficial primero de la Policía Boliviana; y, c) La reparación de costas, daños y perjuicios al existir responsabilidad funcionaria administrativa.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 7 de abril de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 382 a 391, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante a través de su representante ratificó in extenso todos los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe de los demandados

Orlando Vladimir Ponce Málaga, Subcomandante General, Jefe de Estado Mayor y Presidente de la Comisión de Apelación de la Policía Boliviana, a través de su abogado en audiencia manifestó que: 1) La parte solicitante de tutela proporcionó datos incoherentes y falsos, en primer lugar no egresó de la Escuela Básica Policial en la gestión 1992 sino en 1998, de igual forma, no obtuvo su Título en Provisión Nacional el 2021; 2) El 2018, cuando se encontraba con el grado de Sargento Primero fue convocada para rendir exámenes de ascenso; sin embargo, al reprobar el mismo se desvinculó de la promoción 1998 y se rezagó a la siguiente gestión; en ese entendido, obtuvo el grado de Suboficial Segundo el 2020; 3) Según lo previsto en los arts. 32 del Reglamento de Personal y 86 de la LOPN, es posible acceder a dos años de antigüedad mediante la obtención de un título a nivel licenciatura, lo cual habilita el ascenso, más no tiene ningún efecto en cursos o temas de jubilación; 4) Lo señalado implicaba que la interesada presente su solicitud para obtener el beneficio de dos años de antigüedad en el plazo de treinta días, lo cual no ocurrió; motivo por el cual, la petición fue desestimada por su extemporaneidad; 5) Después de tres años, la referida petición fue reiterada el 23 de enero de 2019; de manera que, se concedió el beneficio para efectos de ascenso mediante RA 0320/21, norma que en ningún momento dispuso que la impetrante de tutela pasó a ser parte de la promoción 1996; 6) El Memorándum Circular Fax 069/2021, estaba dirigido a las promociones 1996 y 2009 de las cuales no era parte Eva Ruth Nina Huanca, quien al estar rezagada formaba parte de la promoción 1999; y tomando en cuenta el beneficio otorgado, pasó a la 1997; 7) La única forma de ascender al grado inmediato superior en el caso de suboficiales era mediante examen ascenso; en ese orden, mediante la Ley de Carrera de Generales y de Ascensos de la Policía Boliviana se derogó el art. 54 inc. d) de la LOPN; 8) Los requisitos para ascender al grado de Suboficial Mayor (que le correspondía a la impetrante de tutela) están previstos en los arts. 22 y 23 de la Ley de Carrera de Generales y de Ascensos de la Policía Boliviana -Ley 1387 de 16 de agosto de 2021-, los cuales son ostentar el grado del Suboficial Primero y cumplir con los requisitos del plan de carrera; norma que no establece como requiso para ascender CEFOTES 2022; toda vez que, es considerado como un curso de pregrado; 9) En relación a la supuesta lesión del derecho al salario, el mismo nunca fue vulnerado debido a que la impetrante de tutela venía percibiendo el mismo mes a mes; de la misma forma, no hubo lesión del derecho a la educación; 10) La solicitante de tutela obtuvo el beneficio de acumulación de antigüedad de dos años en el 2021, no le correspondía hacer el curso de CEFOTES debido que para ascender se requería cuatro años; en ese entendido, debió tomar el curso señalado el 2023; y, 11) La accionante era de la promoción 1998 y como hubo un rezago al reprobar el examen de ascenso pasó a la 1999 y tomando en cuenta el beneficio otorgado de dos años, su promoción fue la 1997.

Álvaro José Álvarez Griffitt, Inspector General y Vocal de la Comisión de Apelación de la Policía Boliviana, a través de su abogado en audiencia se adhirió a lo manifestado por Orlando Vladimir Ponce Málaga, Subcomandante General, Jefe de Estado Mayor y Presidente de la Comisión de Apelación.

Alex Alfaro Lujan, Director Nacional de Personal y Vocal de la Comisión de Apelación de dicha institución, manifestó que: i) Se adhería a lo expresado por Orlando Vladimir Ponce Málaga, Subcomandante General, Jefe de Estado Mayor y Presidente de la Comisión de Apelación; ii) La documental adjunta evidenció que el 24 de mayo de 2011, Eva Ruth Nina Huanca, solicitó ser convocada al curso CEFOTES 2022; es así que, acorde a lo previsto en el art. 22 de la LOPN se consideró convocarla con su promoción; no obstante, presentó un memorial alegando que atravesaba problemas familiares y económicos, petición que fue desestimada; en ese entendido, no realizó el referido curso; iii) La RA 0320/21 permitió que acumule dos años de antigüedad para efectos del ascenso y no así para cursos de grado y postgrado; con base en la referida norma, fue convocada a exámenes en la gestión 2021 y ascendió el 1 de enero de 2022; y, iv) Al momento en que interpuso la presente demanda tutelar permanecía en el grado tres meses; motivo por el cual, no cumplió lo previsto en el art. 88 de la LOPN ni tomó en cuenta que los ascensos en todas la categorías opera conforme al Reglamento de Personal que señala como requisito indispensable la antigüedad de cuatro años.

Wilber Sanga Tapia, Asesor Jurídico de la Dirección Nacional de Personal y de la Comisión de Apelación de la Policía Boliviana, se adhirió a todo lo manifestado.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 055/2022 de 7 de abril, cursante de fs. 392 a 396, concedió en parte la tutela, solo en cuanto al derecho del debido proceso vinculados en los elementos de congruencia, fundamentación y motivación; y, denegó con relación al derecho de acceso a la educación, disponiendo dejar sin efecto la RA 0018 y ordenando la emisión de un nuevo fallo, decisión asumida conforme a los siguientes fundamentos: a) La impetrante de tutela es una funcionaria policial egresada del Centro de Formación y Capacitación Policial (CEFOCAP) de la gestión 1998, posteriormente obtuvo Título en Provisión Nacional en la carrera de derecho el 4 de septiembre de 2013; en consecuencia, al amparo de los arts. 86 de la LOPN y 32 del Reglamento de Personal solicitó acumulación de dos años de antigüedad, lo cual fue materializado mediante RA 0320/21; b) Se evidenció que la autoridad policial a través de la Comisión de Apelación omitió referirse en modo absoluto sobre los cargos expuestos por la recurrente en su memorial de recurso de apelación; es decir, no observó la congruencia interna vinculada a los elementos de fundamentación y motivación; c) Orlando Vladimir Ponce Málaga, Subcomandante General, Jefe de Estado Mayor y Presidente de la Comisión de Apelación alegó que el beneficio de dos años de antigüedad no implicaba el acceso a los cursos de postgrado; que de igual forma, independientemente que la impetrante de tutela acceda al curso CEFOTES 2022, ello sería insuficiente para ascender; toda vez que, se encontraría en su primer año de Suboficial Primero, cuando la norma exige que debe permanecer cinco años en el grado; lo que supone que podría acceder al curso en la gestión 2023; d) De la revisión de la RA 0018, se evidenció que la misma no cumplió el principio de congruencia debido a que se limitó a efectuar citas normativas y de los argumentos de cargo ofrecidos, para luego concluir con la mención del art. 410 de la CPE; empero, no dilucidó los agravios expuestos por la recurrente en su recurso de apelación afectando el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; e) No correspondía atender la tutela de los derechos al acceso al grado inmediato superior y a la educación; tomando en cuenta que el hecho de acceder a los cursos de pregrado y postgrado está reglado en la vía administrativa, y que la prenombrada autoridad demandada manifestó que la solicitante de tutela no cumplía ciertos presupuestos; f) Se evidenció que todos los argumentos de descargo ofrecidos no fueron consignados en la RA 0018, objeto de la presente acción de amparo constitucional; y, g) “En consecuencia si la autoridad accionada no ha emitido aun criterio respecto a cuál el alcance, el criterio del art. 86 dela Ley Orgánica de la Policía Boliviana y el art. 32 del Reglamento de Personal, difícilmente ésta Sala pudiera efectuar en primera persona, pues ésta Sala conforme a diseño jurisprudencial cuenta con la facultad de efectuar una revisión de la actividad interpretativa que realizada la autoridad administrativa o autoridad judicial dentro de una de esas dimensiones cuando se evidencie una indebida e incorrecta aplicación del Ordenamiento Jurídico y será entonces a partir del criterio que exponga en primera persona la autoridad accionada que ésta Sala podrá abordar y/o efectuar un análisis de si esa revisión de sí ese análisis normativo es correcto o es incorrecto, es meritorio o demeritorio…” (sic).

Al amparo de lo previsto en el art. 36.9 del Código Procesal Constitucional (CPCo), mediante memorial de 8 de abril de 2022, cursante de fs. 397 a 408 vta., la accionante presentó una solicitud de complementación y enmienda solicitando:               1) Se aclare si su persona se encontraba en un completo estado de indefensión al haber ingresado a la audiencia sin un abogado defensor por instrucción de la Comisión de Apelación; 2) Si eran vinculantes las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1996/2012 de 12 de octubre y 0124/2014 de 10 de enero, la jurisprudencia relacionada al derecho al estudio y la que realizó un análisis de los arts. 86 del LOPN y 32 del Reglamento de Personal; 3) Se enmiende con relación a la lesión al derecho a obtener el ascenso inmediato superior bajo el principio de legalidad, mismo que se encuentra consagrado en el art. 54 de la LOPN; y, 4) Se aclare los daños irremediables que fueron denunciados.

En ese orden, a través del Auto de 11 de abril del referido año, cursante a fs. 409, se manifestó en relación a la supuesta lesión del derecho a la defensa, al haber concurrido a la audiencia sin su abogado la impetrante de tutela incurrió en un acto consentido; respecto a la aplicación de los precedentes constitucionales invocados, la petición no cumplió con los presupuestos y las reglas de aplicabilidad de precedentes desarrollados en la SCP 1787/2014 de 12 de septiembre; finalmente, sobre el tercer y cuarto punto supra, se alegó que se determinó que la “autoridad demandada” se pronuncie sobre la interpretación de los arts. 82 de la LOPN y 32 del Reglamento de Personal; en consecuencia, sin lugar a lo impetrado.