SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0668/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de septiembre de 2021, cursantes de fs. 119 a 139, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:  

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde la gestión 2013, ejerció funciones en la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), mediante contratos administrativos de Consultor Individual de Línea -Profesional Abogado para la Gerencia Regional Chuquisaca-, luego a partir del 16 de abril de 2014, mediante diferentes Memorándum, fue designado en el cargo de abogado correspondiente a la categoría Técnico 1 y mediante Memorándum MEN/GNA/SAA/ARH/2019-0089 de 28 de febrero de 2019, se le comunicó que a partir del 1 de marzo de 2019, quedó designado en el cargo de Abogado Senior, correspondiente a la categoría Profesional 5, Ítem 183, hasta que se inicie proceso de institucionalización; sin embargo, mediante Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2020-0352 de 15 de junio de 2020 de Agradecimiento de Servicios, emitido por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC, se le comunicó la determinación de prescindir de sus servicios en las funciones que desempeñaba.

Ante el despido injustificado del que fue objeto, a través del cual se vulneraron sus derechos laborales, el solicitante de tutela impugnó dicha determinación en sede administrativa, buscando que la máxima autoridad administrativa, el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, subsane el error cometido y lo reincorpore a su cargo, puesto que desde el inicio de la relación laboral, con ítem en el año 2014 y los varios memorándums de designación o confirmación del cargo, establecieron que su designación se encontraba sujeta a una condición o requisito “se otorga el cargo hasta que se inicie el proceso de institucionalización”, el cual nunca se ha realizado, asimismo el referido Memorándum de Agradecimiento de Servicios, no establece justificativo alguno para la determinación asumida.

Es así que en la vía administrativa, impugnó el Memorándum de Agradecimiento de Servicio, solicitando se revoque el mismo y se disponga su reincorporación al mismo cargo, más el pago de sueldos devengados; sin embargo, por dos veces se emitió Resolución Administrativa por parte de la ABC, por las cuales en la primera se desestimó su petición y en la segunda confirmó el memorándum impugnado, hecho que provocó que acuda ante el superior jerárquico, quien ante la exposición de motivos y evidenciar la violación al debido proceso, por falta de fundamentación y motivación, emitió también dos resoluciones, en la primera anuló la resolución de desestimación y en la segunda la revocó, indicándose en ambas que debe emitirse una resolución fundamentada y motivada.

La ABC pese a tener una instrucción expresa, siguió vulnerando sus derechos y dilatando emitir resolución a fin de que la autoridad jerárquica pueda ingresar al fondo del petitorio de reincorporación, existiendo un nuevo recurso jerárquico planteado el 21 de abril de 2021 contra la Resolución Administrativa ABC/PRE/069/2021 de 15 de abril, que fue resuelto por la autoridad ahora demandada a través de la Resolución Ministerial 199/2021, que determinó rechazar el mismo.

Dicha decisión de rechazo, se basó en los siguientes argumentos:

a) Que no estaba bajo los alcances de la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19-Ley 1309 de 30 de junio de 2020- al ser un servidor público provisorio;

b) Que, los servidores públicos provisorios no gozan de la estabilidad funcionaria,  que se encuentra establecida en el art. 27.II inciso a) de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 y por ello no resulta aplicable lo previsto en el art. 32 del Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001 (proceso de retiro), ya que por tal condición no se requiere alegar una causal para proceder a su desvinculación laboral, no siendo evidente la supuesta vulneración de los arts. 46, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado (CPE);

c) No se habría especificado el impetrante de tutela qué parte de los arts. 46, 48 y 49 constitucionales habría sido infringida con la determinación de desvinculación laboral a través del agradecimiento de servicios;

d) Que no se ha demostrado cuál es la disposición legal que respalde algún derecho que se haya adquirido antes de la promulgación de la Ley 2027, toda vez que estos nacen siempre cobijados al amparo de una legislación que posteriormente contraviene con un nuevo derecho cuando se introduce una disposición legal que suprime o modifica la situación precedente donde los derechos adquiridos deben ser respetados por la nueva legislación; y,

e) Que no se puede aducir un proceso de institucionalización como una condición a cumplirse para hacer efectiva la desvinculación laboral.

Al no existir otro mecanismo en la vía administrativa para la reparación del hecho que afecta sus derechos, se abre la vía constitucional mediante la acción de amparo constitucional, al existir groseras actuaciones por parte de la administración que le generan una serie de afectaciones en sus derechos y los de su familia al verse despojado de su fuente de trabajo sin que se cumpla el requisito previo como resulta ser el inicio de un proceso de institucionalización para el cargo que venía ejerciendo hasta el mes de junio de la gestión 2020; más aún si se toma en cuenta los difíciles tiempos a consecuencia de la pandemia del coronavirus Covid-19.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El solicitante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso por errónea aplicación de la legalidad ordinaria del art. 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, así como en sus elementos de fundamentación, motivación y derecho a la defensa; derecho al trabajo y justa remuneración; a la vida; a la salud y a la seguridad social; citando al efecto, los arts. 15.I, 18.I, 45, 46, 48, 49 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 23 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 6.1, 12 y 24.I del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

El accionante solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga:          1) Dejar sin efecto la Resolución Ministerial 199 de 15 de julio de 2021, que dispuso confirmar la Resolución Administrativa ABC/PRE/069/2021 de 15 de abril, que confirmó a su vez, el Memorándum de Agradecimiento de Servicios; 2) Se deje sin efecto el Memorándum de Agradecimiento de Servicios MEM/GNA/SAA/ARH/2020-0352 de 15 de junio y las demás resoluciones administrativas; 3) Se ordene la inmediata restitución al puesto de trabajo que ocupaba al momento de su desvinculación, con el mismo nivel salarial, sea con el pago de salarios devengados; así como la afiliación al seguro social y demás derechos sociales inherentes a su reincorporación, como ser la continuidad en el cómputo de su antigüedad dentro de la institución a efectos del goce de vacaciones y otros derechos; y, 4) Ordenar a la autoridad demandada, se abstenga de asumir medidas administrativas como el acoso laboral o la destitución que contravengan el mandato de reincorporación, pago de sueldos devengados y demás beneficios sociales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 26 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 174 a 199, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, por intermedio de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda de acción de tutela.  

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, por intermedio de sus representantes legales y abogado, presento informe escrito cursante de fs. 155 a 170 vta.; y, en audiencia, manifestó lo siguiente: i) No se evidenció que el ahora accionante haya logrado demostrar que como funcionario provisorio, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la ABC, tenía la obligatoriedad de señalar en el Memorándum de Agradecimiento de Servicios alguna causal para su desvinculación; ii) No se evidenció que el recurrente sea funcionario de carrera o aspirante a la carrera administrativa al momento de su desvinculación, por lo que no se advirtió la necesidad de la prosecución de un proceso administrativo previo para su desvinculación; iii) No se evidenció la vulneración de ningún derecho o garantía constitucional; toda vez que, la ABC actuó bajo el principio de legalidad previsto en el art. 4. inciso g) de la Ley 2341; iv) El recurrente no se encuentra dentro de la aplicación de la Ley 1309; por lo expuesto, pide se deniegue la tutela. 

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Silvia Eugenia Pacheco Soliz, como tercera interesada, mediante memorial cursante a fs. 172 y vta., expresó que jamás ocupó el cargo que el accionante menciona, desconoce la fuente de información, pero la misma está equivocada pues al ingreso a la Institución de la ABC ocupó el cargo de abogada (Técnico 3) conforme consta en su Memorándum de designación emitido por el Presidente Ejecutivo de la ABC, aclarando que en ningún momento ocupó el cargo de Abogado Senior, aspecto que pide sea considerado previamente a dictar resolución.     

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 137 de 26 de octubre de 2021, cursante de fs. 205 a 213 vta., denegó la tutela solicitada, debido a que la parte accionante no cumplió  con  el  principio de la inmediatez; Dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: a) Se debe precisar que la institucionalización es una atribución de la entidad, como puede iniciarla o no, lo que no reata a la misma a que pueda hacer depender a un servidor público en la entidad hasta algún proceso de institucionalización, eso en una primera circunstancia, en cuanto a la segunda circunstancia, es decir al memorándum de agradecimiento de servicios sin mencionar ninguna causal, se acomoda a lo que establece el art. 71 de la     Ley del Estatuto del Funcionario Público en razón que al considerarse funcionarios provisorios no es necesario indicar cuál es la razón del despido, sino simplemente comunicarles que se prescinde de sus servicios, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional y en concordancia con lo que establece la Ley del Estatuto del Funcionario Público, es que bajo la disposición del art. 129 del CPE refiere que; la acción de amparo constitucional debe presentarse dentro de los seis (6) meses de ocurrido los actos denunciados, es decir a partir del acto considerado como vulnerador de los derechos, que en el caso presente, se identifica el 15 de junio de 2020 que es la emisión del memorándum de agradecimiento de servicios, y que al haberse interpuesto un recurso de revocatoria en dos oportunidades en el que el primer recurso de revocatoria fue anulado, pero que se le señala respecto a la circunstancia que evidencia el ingreso como consultor individual en línea y después como abogado de planta de forma interina, al igual que los demás cargos ocupados hasta que se inicie el proceso de institucionalización, aspecto que no llegó a concretarse, no siendo aplicable en consecuencia para el mismo, el derecho establecido en el inc. c) numeral II del art. 7 de la Ley 2027, referido a la impugnación de decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro; en ese contexto en lo referente a la utilización de medios idóneos ha señalado que debe accionarse a partir de los derechos establecidos en el marco de la Ley 2027, por ello cuando se utiliza medios inidóneos no se interrumpe el plazo de caducidad en las acciones de ampao constitucional, puesto que solo las vías legales e idóneas interrumpen el plazo de los seis (6) meses; b) La Resolución Ministerial impugnada, concluyó que, en consideración con los antecedentes, en el marco del inc. c) del art. 124 del Reglamento de la Ley 2341 aprobado por el DS 27113, corresponde rechazar el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución Administrativa de 15 de abril emitida por la ABC, confirmándose en todas sus partes; de cuya determinación se deduce que el recurso jerárquico también fue una medida inidónea para la reclamación del derecho o la vulneración de los mismos, que se señala en esta acción tutelar respecto a que se hubiera vulnerado el derecho al debido proceso por errónea aplicación de legalidad del art. 71 de la Ley 2027; por lo que, no era el medio idóneo para reclamar, debido a que no está en las mismas circunstancias o condiciones que se requiere para hacer uso de los medios de impugnación que están establecidos en el art. 7.II de la misma normativa, referido a los servidores o funcionarios de carrera, al no ser un funcionario de carrera el medio para la presentación del recurso de revocatoria y posterior recurso jerárquico no le era admitido; por lo que, ha sido rechazado, y conforme a la jurisprudencia constitucional que establece que los seis (6) meses se computan desde la comisión de los actos que se consideran como vulneratorios; es decir, en el presente caso desde el memorándum de agradecimiento de servicios; por lo que, no se dio cumplimiento al principio de inmediatez.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Decreto Constitucional de 29 de julio de 2022, cursante a fs. 330, se dispuso la suspensión del plazo para la emisión de la correspondiente resolución, a objeto de recabar documentación complementaria; habiéndose obtenido esta, reanudándose el cómputo del mismo, a partir del día siguiente de su notificación con el Decreto Constitucional de 12 de junio de 2023 a fs. 440; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal establecido en el Código Procesal Constitucional.