SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0420/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 de mayo de 2022, cursante de fs. 1; y, 15 a 22, y de subsanación de 11 de igual mes y año (fs. 25 a 26 vta.) la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ante el fallecimiento de su esposo Demetrio Aguilar Escalier, tramitó la renta de viudedad que le correspondía ante el SENASIR, cumpliendo con todos los requisitos y los trámites pertinentes conforme manda el Código de Seguridad Social y su Reglamento; sin embargo, la Comisión de Calificación de Rentas del SENASIR, a través de Resolución 00002019 de 14 de marzo de 2013, resolvió suspender definitivamente la renta única de viudedad otorgada a su favor; así también, la recuperación de lo indebidamente cobrado, Resolución que por su falta de conocimiento o tal vez ignorancia no la impugnó conforme manda el Reglamento del Código de Seguridad Social “Recurso de Reclamación, Apelación o Casación”, quedando ejecutoriada mediante Resolución 00005334 de 27 de junio de 2013; empero, al revisar minuciosamente la Resolución 00002019, que resolvió suspender su renta de viudedad, se percibió varias anomalías, que ameritó el correspondiente reclamo ante dicha entidad en la vía administrativa; porque los recursos especiales (reclamación, apelación y casación) para el efecto ya estaban cerrados; y además, ya no correspondía por la naturaleza del hecho; por lo que, quedaba expedita la instancia administrativa ante una decisión de la administración pública; sin embargo, como en el presente caso, SENASIR se rehusó a darle una respuesta a su reclamo, por consiguiente acudió a la jurisdicción constitucional, inicialmente por el derecho a la petición para lograr una respuesta a su reclamo, que le fue otorgado; para después, continuar e interponer otras acciones de amparo constitucional por las irregularidades en la suspensión de su renta de viudedad; siendo, concedida la tutela solicitada, en la que además reconoció que la vía administrativa era la idónea para el reclamo que viene peregrinando.

Así, por determinación de la Resolución Constitucional 107/2021 de 22 de noviembre, dictada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, se dispuso la nulidad de la Resolución Administrativa (RA) 126/2021 de 22 de julio; y consecuentemente, la emisión de una nueva resolución que ingrese al fondo y resuelva el recurso de revocatoria, considerando la valoración razonable y adecuada de la prueba presentadas que incluye jurisprudencia vinculada al caso, el análisis contextualizado, razonable, motivado, fundamentado de los presupuestos postulados por su persona, de la existencia de partidas de matrimonio, frente al periodo de convivencia, con base al componente de valoración y ponderación de ambos presupuestos, y el grado de concurrencia y afectación en la determinación de cesar la renta de viudedad de la que es beneficiaria; en cuanto, a la existencia de los hijos, vinculados además a la necesidad de contar con un informe social contextualizado y adecuado a la realidad social de su persona, determinando si esos elementos son suficientes o no para lograr la restitución de su mencionada renta que venía anteriormente gozando.

A tal efecto, SENASIR dio cumplimiento a la Resolución Constitucional 107/2021, emitiendo un nuevo fallo, la RA 224/2021 de 29 de noviembre, que aunque equivocada y carente de valoración probatoria y jurisprudencial; empero, se dio la respuesta de fondo a lo dispuesto por la Sala Constitucional prenombrada; sin embargo, de manera contradictoria y confusa, la entidad hoy demandada concluyó que, no correspondía la interposición del recurso de revocatoria ni el recurso jerárquico, determinando en consecuencia, la improcedencia del recurso de revocatoria; sin considerar que, ya el SENASIR había dado respuesta de fondo, que hace a una resolución de recurso de revocatoria; conforme mandó la citada Sala Constitucional; antecedentes y hechos que el ahora demandado no quiere entender o pretende soslayar, para justificar equivocadamente su rechazo al recurso jerárquico que interpuso, apoyando su decisión en la Disposición Primera (Procedimientos Especiales) del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003 y en la SCP 0110/2017-S3 de 24 de febrero; que van dirigidos a la tramitación de las rentas de vejez y de viudedad, entre otros, de la seguridad social, aclarando que tienen su propia norma especial y medios de impugnación, como ser los recursos de reclamación, apelación y casación; si bien, en el presente caso, no se está intentando la tramitación de una renta de viudedad, sino la restitución de dicha renta que es muy diferente a la primera; ya que este intento de restitución de renta de viudedad no está regulada en la mencionada Ley especial; por lo que, ante ese vacío legal, correspondía recurrir a la Ley de Procedimiento Administrativo, en consideración a que la suspensión de su renta de viudedad, fue un acto administrativo; por esa razón el Tribunal de garantías, ordenó la emisión de una nueva resolución que resuelva el recurso de revocatoria.

Por lo que, emitida que fue por el SENASIR la Resolución de recurso de revocatoria, su persona formuló recurso jerárquico en contra de dicho fallo, esto de conformidad a lo establecido en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002– dictándose al efecto la RA CITE: SENASIR.U.J./PROC.JUD.1222/2021 de 16 de diciembre; por la que, se resolvió rechazar dicho recurso, con el fundamento de que en materia de seguridad social, más concretamente en las solicitudes o tramitación de rentas de vejez, viudedad, orfandad entre otras, éstas tienen su propia Ley especial que es el Reglamento al Código de Seguridad Social; tal como, lo establece el DS 27113; justificativo que no se adecúa a los antecedentes del caso ni a la aplicación objetiva de la norma; ya que, su persona no se encuentra tramitando la renta de viudedad; sino, la restitución de la misma. Al efecto, si bien el Código de Seguridad Social y su Reglamento contemplan la tramitación y/o petición de rentas en materia de seguridad social; sin embargo, esa Ley especial no puede ser aplicada al caso concreto; sino, que al existir una resolución administrativa emitida por una entidad pública como es SENASIR, este acto debe ser tramitado bajo la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo; por lo que, el rechazo al recurso jerárquico generó la lesión de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, que además desde la suspensión de su renta de viudedad no cuenta con ingresos para su subsistencia y atención médica.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la impugnación, y a la doble instancia, citando al efecto los arts. 115.I y II, 180.II y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

La accionante solicitó se conceda la tutela impetrada; y se deje sin efecto la RA CITE: SENASIR.U.J./PROC.JUD.1222/2021; en consecuencia, la autoridad demandada admita el recurso jerárquico; para que, acorde a procedimiento se sirva resolver el fondo del mismo, conforme a derecho.

I.2. Audiencia y Resolución de la sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 18 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 59 a 62 vta., presentes la impetrante de tutela y los representantes legales de la autoridad demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso su demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Jorge Álvaro Trigo Torrico, Director General Ejecutivo del SENASIR, por informe escrito presentado en audiencia el 18 de mayo de 2022, cursante de fs. 52 a 58 vta., manifestó lo siguiente: a) El 16 de septiembre de 1999, la Comisión Nacional de Prestaciones del Sistema de Reparto, emite Resolución 012542; por el que, resolvió otorgar en favor de Adriana Avendaño Vda. de Aguilar, una Renta Única Viudedad, a partir de noviembre de 1998; b) Posteriormente, por Auto 00002019, la Comisión Nacional de Prestaciones del Sistema de Reparto; al establecer que, el derecho habiente no contaba con libertad de estado al momento de contraer matrimonio con el causante Demetrio Aguilar Escalier, ni durante los dos últimos años previos a su fallecimiento, de conformidad a lo establecido en el art. 32 del Manual de Prestaciones del Sistema de Reparto en Curso de Pago y Adquisición; procede a suspender la renta de derecho habiente, Resolución con la que es notificada Adriana Avendaño Vda. de Aguilar el 7 de mayo de 2013, en forma personal; advirtiéndole que, contaba con treinta días calendario para interponer recurso de reclamación, quedando ejecutoriado dicho fallo por Auto de 27 de junio de 2013, al haberse presentado fuera de plazo el recurso de reclamación; decisión contra la cual, la interesada plantea recurso de reposición bajo alternativa de apelación, en cuya respuesta se emitió el CITE: SENASIR/JSCC/14/2014, refiriendo nuevamente que el recurso de reclamación en contra la Resolución 00002019, fue presentado fuera de plazo; mismo que, se encontraba ya ejecutoriado; c) Al evidenciarse la existencia de un cobro indebido de Bs331 289,41 (trescientos treinta y un mil doscientos ochenta y nueve 41/100 bolivianos), por el periodo de septiembre/1999 a febrero/2013, el 15 de octubre de 2015, el SENASIR emitió la Nota de Cargo 175/2015, por Bs351 442,48 (trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos cuarenta y dos 48/100 bolivianos), en consecuencia el 24 de diciembre de 2015, se dio inicio a la demanda coactiva social en contra de la citada, en cuyo trámite la ahora impetrante de tutela, presentó incidente de nulidad de obrados, sosteniendo que la mencionada Nota de cargo, no tenía fuerza coactiva para ser utilizada como título de cobro; ya que, carecería de veracidad de los hechos; dictándose al efecto el Auto 36/2019 de 3 de julio; por el que se estableció que la coactivada tenía todos los recursos a emplear en contra de la Resolución 0000219 y evitar su ejecutoria, procediéndose a rechazar el incidente planteado por Adriana Avendaño Vda. de Aguilar hoy solicitante de tutela; d) Resolución contra la que interpuso recurso de apelación; mismo que, fue resuelto por Auto de Vista 287/2021 de 11 de mayo, que confirmó el Auto 36/2019, señalando en lo principal que, la ahora accionante, una vez notificada con la Resolución 00002019, tenía la oportunidad de oponer los recursos que prevé el Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición mediante recurso de reclamación, luego la impugnación ante la instancia jurisdiccional mediante el recurso de apelación y finalmente recurso de casación, lo que no aconteció en el caso de autos, pues la coactivada dio su conformidad tácitamente, consintiendo la decisión adoptada en ella, al no haber activado los mecanismos idóneos de impugnación conforme disponen los arts. 9, 10 y 14 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición ante la Comisión Nacional de Prestaciones del Sistema de Reparto; e) El 21 de abril de 2021, se notificó al SENASIR con el auto de admisión de la acción de amparo constitucional presentada por Gustavo Víctor Bascopé Téllez en representación legal de Adriana Avendaño Vda. de Aguilar, emitiéndose posteriormente la Resolución 34/2021 de 4 de mayo, por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, que resolvió conceder parcialmente la tutela solicitada por la accionante; disponiendo la nulidad de las Resoluciones Administrativas CITE SENASIR U.J./PROC.JUD. 69/2020 de 15 de enero y CITE. SENASIR UJ./PROC.JUD. 1254/2019 de 13 de noviembre, emitidas por el SENASIR y ordenando se dicte una nueva resolución respetando el debido proceso y respondiendo adecuadamente a todos los reclamos que ha hecho conocer la impetrante de tutela a objeto de absolver todos los cuestionamientos, exhortando que la misma resolución cuente con una debida fundamentación y motivación, además de ser congruente con lo pedido y lo otorgado. En cumplimiento a lo dispuesto, la entidad administrativa emitió la RA 126/2021 de 22 de julio, dando respuesta a cada uno de los puntos requeridos en el memorial de recurso de revocatoria, asimismo, se consideró la prueba presentada; f) De manera ulterior, se notificó al SENASIR con el auto de admisión de otra acción de amparo constitucional, presentada por Gustavo Víctor Bascopé Téllez el 20 de noviembre de 2021, en representación legal de Adriana Avendaño Vda. de Aguilar, contra la suscrita autoridad en su condición de Director General Ejecutivo de la referida entidad; pronunciándose la Resolución 107/2021 de 22 de noviembre, mediante la cual, la Sala Constitucional Segunda resolvió conceder la tutela impetrada, disponiendo la nulidad de la RA 126/2021, y ordenando la emisión de una nueva que ingrese al fondo y resuelva el recurso de revocatoria presentado por la misma, conforme a los parámetros establecidos en dicha Sentencia; g) En cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal de garantías, el SENASIR emite la RA 224/2021 de 29 de noviembre, debidamente motivada y fundamentada, dando respuesta a cada uno de los puntos requeridos en el memorial de recurso de revocatoria, asimismo, se consideró la prueba presentada, señalándose de manera expresa que contra la citada Resolución Administrativa, no cabe recurso ulterior; toda vez que, se encuentra en cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 107/2021 del Tribunal de garantías; no obstante esa aclaración, el 13 de diciembre de 2021, Adriana Avendaño Vda. de Aguilar, interpone recurso jerárquico contra la RA 224/2021; mereciendo el CITE: SENASIR U.J./PROC. JUD. 1222/2021 de 16 de diciembre; por la que, se estableció que contra la RA 224/2021, no cabe recurso ulterior, por lo que no correspondía la interposición de un recurso “jerárquico”, que se encuentra regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo; el cual, no es aplicable en materia de otorgación de prestaciones en el Sistema de Reparto, al poseer normativa propia y especial en el Código de Seguridad Social, el Reglamento al Código de Seguridad Social, el Manual de Prestaciones del Sistema de Reparto y demás normas, cuya aplicación encuentra su asidero legal en el Reglamento a la citada Ley; h) Mediante CITE: SENASIR U.J./PROC.JUD. 1128/2021 de 25 de noviembre, el SENASIR señaló que el 9 de marzo de 1958, Adriana Avendaño Vda. de Aguilar contrajo matrimonio con Jorge Aguilar Escalier, con fecha de nacimiento 19 de julio de 1937; posteriormente, el 23 de noviembre de 1974, la referida contrae nuevo matrimonio con Demetrio Aguilar Escalier (titular de la renta), con fecha de nacimiento 22 de diciembre de 1940, tratándose de dos personas completamente diferentes; sin embargo, Adriana Avendaño Vda. de Aguilar procede a rectificar y corregir la partida de su primer matrimonio con Jorge Aguilar Escalier, introduciendo los datos de Demetrio Aguilar Escalier (segundo matrimonio); del que, se solicita renta de derechohabiente; irregularidad que fue reclamada ante el Servicio de Registro Cívico (SERECI); ya que, no correspondía proceder a la cancelación de la partida por doble registro ni la rectificación realizada por servidores públicos de SERECI-Oruro, en cumplimiento al Reglamento de Rectificación, Complementación, Ratificación y Cancelación de Partidas de Registro Civil por la vía administrativa. En respuesta, mediante CITE: SERECI JNRC 0423/2022 de 18 de febrero, el Jefe de Departamento de Tecnología y Registro Cívico de la Dirección Nacional del SERECI, refirió que por RA DIR-SERECI-OR. 01/2022 de 2 de febrero, se dejó sin  efecto todos los actos administrativos realizados dentro de los registros correspondientes a Demetrio Aguilar Escalier y Jorge Aguilar Escalier, disponiéndose que las partidas retornen al estado previo a los trámites administrativos realizados el 17 de enero de 2013 y 30 de abril de 2013, en la Partida de Matrimonio 196, Libro 1-56, con fecha de inscripción 9 de marzo de 1958, dejando vigente la Partida de Matrimonio 180 con fecha de inscripción de 23 de noviembre de 1974; documentos que confirman lo dispuesto mediante Resolución 00002019; de lo que se infirió que la ahora impetrante de tutela no interpuso su recurso de reclamación; toda vez que, era evidente que en esa fecha contaba con dos partidas de matrimonio, tiempo en el que procedió a corregir la partida de matrimonio con Jorge Aguilar Escalier, insertando los datos del titular de la renta de vejez, Demetrio Aguilar Escalier, y ante ese supuesto saneamiento de documentación es que interpuso los recursos de revocatoria, jerárquico e incluso acciones de amparo constitucional; i) En el presente caso, existen tres acciones de amparo constitucional en los que la solicitante de tutela pretende la restitución de la renta de vejez, a través de la consideración del recurso de revocatoria; la primera con número de expediente 35094-2020-71-AAC, presentada el 14 de septiembre de 2020; la segunda con número de 44202-2022-89-AAC; presentada el 3 de enero de 2022; y la tercera la presente acción tutelar; todas contra el Director General Ejecutivo del SENASIR; encontrándose dichas acciones a efectos de su revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; en ese entendido su autoridad podrá establecer que no es evidente la supuesta vulneración de derechos que refiere la impetrante de tutela; j) Debe considerarse que cuando se interpone una acción de defensa contra decisiones emergentes de un anterior medio de defensa tutelar, corresponde que el Tribunal o Juez de garantías declaren la improcedencia de dicha acción, sea con las formalidades de rigor; y, k) De aceptarse el recurso jerárquico, se aperturarían vías de impugnación no previstas en el ordenamiento jurídico en materia de seguridad social; lo que, ocasionaría inseguridad jurídica, considerando además que en su momento, no hizo uso de todos los recursos contenidos por ley.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución 44/2022 de 18 de mayo, cursante de fs. 63 a 65 vta., concedió la tutela solicitada; dejando sin efecto el CITE: SENASIR.UJ. /PROCJUD. 1222/2021 y disponiendo que la autoridad hoy demandada dicte resolución sobre el recurso jerárquico interpuesto contra la RA 224/2021, ingresando al fondo de lo pretendido, sin observar aspectos netamente formales, resolviendo en uno u otro sentido la petición de la restitución de la renta de viudedad de la hoy accionante, sea en el plazo de cinco días, debiendo hacer conocer al Tribunal de garantías la emisión de la resolución dispuesta; decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: 1) La autoridad ahora demandada en el CITE: SENASIR U.J./PROCJUD. 1222/2022, manifestó que en la RA 224/2021, se advirtió a la hoy impetrante de tutela que contra esa resolución no cabría recurso ulterior, en vista de que se encontraría en cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 107/2021, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; sin embargo, en remisión a lo determinado en la parte dispositiva del referido fallo constitucional; se tiene que, en ninguno de sus acápites se hubiera señalado que la nueva resolución administrativa a ser dictada y, que en el caso resulta ser la RA 224/2021, sea inimpugnable; y, 2) En el referido Cite, se hizo alusión a que también no sería procedente el recurso jerárquico planteado, porque el mismo tendría su sustento jurídico o se encontraría regulada por la Ley de Procedimiento Administrativo; aspecto que, se considera resulta ser de carácter netamente formal, ya que lo que interesa y merece una respuesta, pronta, fundamentada, motivada y congruente por parte de la autoridad jerárquica que va a resolver el recurso, son los agravios que estuviera sufriendo la ahora impetrante de tutela con la emisión de la RA 224/2021; por lo que, bajo el principio pro actione correspondía a la autoridad demandada interpretar la norma procesal señalada por la recurrente de manera más amplia y no restrictiva, buscando la vigencia plena del derecho de acceso a la justicia; ya que, si bien el recurso jerárquico fue planteado invocando una norma que no le corresponde, nada le impedía aperturar su competencia a efectos de dar respuesta a los agravios denunciados; puesto que, no es posible entender como causal suficiente para denegar o rechazar la pretensión, por el solo hecho de respaldar esa su pretensión invocando de manera involuntaria una normativa errada, al ser éste un yerro formal que no compromete el fondo mismo de la impugnación; más aún si la impetrante de tutela forma parte de un grupo o sector vulnerable de la sociedad, por ser la misma de la tercera edad; por lo que, merece un trato diferenciado y preferencial; siendo, entonces que la exigencia de las formalidades requeridas deben ser en la medida que sea estrictamente necesarias.