SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0472/2023-S2

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de valoración de la prueba, fundamentación, motivación y congruencia; y, de los principios a la seguridad jurídica e indubio pro reo; alegando que, el 3 de septiembre de 2021, cumplidos los requisitos exigidos por el Decreto Presidencial 4461 de 2 de febrero del mismo año, presentó solicitud de amnistía ante la Dirección Departamental del SEPDEP La Paz, instancia que a través de la Hoja de Ruta 107 de 3 de septiembre del indicado año, en el destino 3, el demandado se limitó a señalar que la petición del aludido beneficio contaba con una observación insubsanable; por ello a través de memorial de 26 del citado mes y año, exigió se aclare los motivos de ese rechazo; a lo cual, en el destino 6 de la misma Hoja de Ruta el prenombrado le contestó en un simple párrafo que “CON RELACCION AL DELITO QUE ESTA INMERSO EN EL ART.5 PAR.II DEL D.P. 4461 Y QUE LA IMPUTACION FORMAL DATA DEL 04-11-2020 Y ESTARIA DENTRO LA EXCLUSION DEL D.P. 4461” (sic); decisión que considera arribó sin la adecuada compulsa a los elementos que puso a consideración para optar  a la amnistía.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  De la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 0611/2016-S2 de 30 de mayo, precisó que: «La Constitución Política del Estado en su art. 129.I, señala que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

En el mismo sentido, respecto al principio de subsidiariedad la SCP 0415/2013 de 3 de junio, asumiendo el entendimiento de la jurisprudencia desarrollada en la SCP 1476/2012 de 24 de septiembre, precisa que: “La acción de amparo constitucional, se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que esta acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada. Este recurso es una acción de naturaleza subsidiaria, así lo ha establecido el art. 129.I de la CPE que dispone ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’ concordante con el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que manifiesta: I ‘La acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. II Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela’.

En ese entendido, la jurisprudencia del Tribunal anterior sobre la subsidiariedad dentro la acción de amparo constitucional ha establecido mediante la SC 0273/2010-R de 7 de junio, que: ‘…El Amparo Constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable’”.

En el mismo sentido la SCP 0471/2012 de 4 de julio, respecto a la subsidiariedad, expresó lo siguiente: “…el entonces Tribunal Constitucional a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto, reiterando el entendimiento asumido por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: ‘…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…’”» (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  El principio de informalismo en el ámbito de la administración pública como parámetro de interpretación de la norma jurídica

La SCP 0614/2018-S4 de 2 de octubre, plasmó los siguientes entendimientos: “El art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), regula determinados principios generales que rigen la actividad administrativa, entre ellos, el ‘Principio de Informalismo’, que a decir del inciso l) de la norma jurídica citada, consiste en que ‘la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, pueden ser excusadas y ello no interrumpe el procedimiento administrativo’.

Este es uno de los principios rectores del procedimiento administrativo, reconocido tanto por la doctrina, como por nuestra legislación, conforme se anotó precedentemente, por ello ha sido desarrollado y analizado de manera amplia por la jurisprudencia constitucional, así, en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, cuyo entendimiento fue reiterado y asumido en la SC 0992/2005-R de 19 de agosto y la SCP 1736/2012 de 1 de octubre, se expresó el siguiente razonamiento: ‘...el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados...’.

Por otra parte, en la SC 0022/2004-R de 7 de enero, en un caso en que los recurrentes accionaron las vías recursivas administrativas en forma errónea ante una autoridad que no correspondía, se expresó el siguiente razonamiento: ‘...en base al principio de informalismo que rige a trámites administrativos, pudo asimilarse al recurso de Revocatoria previsto por las normas de los arts. 140 y 141 LM y 9.II del DS 26139, 67 y siguientes del DS 26115; luego, los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita una resolución respecto de su solicitud, presentando en forma equivocada ante una instancia incompetente como es el Concejo Municipal, el 30 de julio del mismo año, «Recurso de Revocatoria, bajo alternativa de Recurso Jerárquico», (incluso en su memorial de amparo, mencionan que interpusieron el ‘Recurso Jerárquico de Revocatoria’ que es inexistente en nuestras normas procesales administrativas), éste recurso sobre la base del mencionado principio de informalismo, pudiera asimilarse al recurso jerárquico, por lo que luego de haber declinado competencia el Concejo, el Asesor de la alcaldía, emitió informe legal en sentido de que no correspondía resolver el recurso por ser extemporáneo, siendo lo correcto que al estar formulado el recurso, se ordene la remisión de todos los antecedentes a la Superintendencia de Servicio Civil, para que ésta con jurisdicción propia defina lo que corresponda en este asunto’.

Como se tiene señalado, los antecedentes jurisprudenciales descritos son ilustrativos de que, en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; en ese sentido, la SCP 0752/2013-L de 30 de julio, estableció como manifestaciones prácticas del mencionado principio, a los siguientes: ‘...a) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones; b) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; c) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; d) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y, e) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término’.

Se señala que, el principio de informalismo rige a favor del administrado y no a favor de la administración, quien más bien está obligada al cumplimiento de todas las formalidades establecidas en las normas a ser aplicadas en su relación con las personas, pues la misma no podría invocar este principio para eludir el cumplimiento de sus obligaciones dejando así de cumplir con las exigencias que el orden jurídico le impone o para dejar de acatar las reglas del procedimiento.

Cabe puntualizar que, la Constitución Política del Estado en el modelo de Estado que proclama, tiene un carácter normativo y jerárquico, es decir, se trata de la máxima norma jurídica, que por ser la base del ordenamiento jurídico tiene preferencia en su aplicación por todas las autoridades y particulares, quienes se encuentran obligados a su observancia y cumplimiento; norma que contiene un conjunto de principios, valores, derechos fundamentales y garantías constitucionales que, en consonancia con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, conforman el bloque de constitucionalidad y que son de aplicación directa para la resolución de los casos concretos, emergentes de la tensión que pudiera existir entre los órganos estatales, entre el Estado y los particulares o, inclusive, de estos entre sí.

Podemos señalar entonces que, la Constitución Política del Estado, en la medida que contiene normas jurídicas de aplicación directa y de cumplimiento obligatorio, es una de las fuentes indispensables del Derecho en general, lo que hace que se constituya en la base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico, dado que contiene las reglas fundamentales que estructuran el sistema jurídico y que actúan como parámetro imprescindible de validez formal (de procedimiento) y material (de contenido) de todo el orden normativo del Estado.

En ese sentido, lo descrito en el art. 25 del Decreto Supremo 26237 de 29 de junio de 2001 -que incorpora modificaciones al Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado por el Decreto Supremo 23318-A de 3 de noviembre de 1992–, que dispone: “Contra la decisión que resuelve el recurso de revocatoria, podrá interponerse recurso jerárquico ante la misma autoridad que resolvió la revocatoria, quien concederá el recurso en efecto suspensivo ante la máxima autoridad ejecutiva de la entidad”, concretamente en cuanto a la frase resaltada, en aplicación al principio de informalismo ya referido precedentemente así como a los principios de tutela judicial efectiva como parte del debido proceso y pro actione, comprendidos en los arts. 115.II, 109.I, 256 y 410 de la Norma Fundamental, deben ser interpretados favorablemente para el administrado, de manera que, la frase “ante la misma autoridad que resolvió la revocatoria”, debe interpretarse en un sentido amplio, de manera que, la presentación del recurso jerárquico ante otra instancia o repartición de la misma entidad de la cual forma parte el sumariante, sobre todo, cuando ésta se encuentra vinculada con la recepción de la correspondencia general de la entidad, no afecta en absoluto su validez, estando por ello obligada la autoridad sumariante, una vez conocido o advertido de la presentación del recurso, a concederlo cuando corresponda y remitirlo ante la autoridad superior competente para resolver su contenido” (el resaltado nos corresponde).

III.3.   Análisis del caso concreto

De antecedentes remitidos a este Tribunal, cursa memorial presentado el 28 de septiembre de 2021, a la Dirección Departamental del SEPDEP La Paz, por el cual, el accionante solicitó pronunciamiento expreso respecto al rechazo de su solicitud de concesión de amnistía de 3 de igual mes y año (Conclusión II.1); en respuesta a esas pretensiones, se tiene la Hoja de Ruta 107 emitida por la aludida institución que en el “DESTINO 3” de 6 de septiembre de 2021, dirigido al solicitante de tutela consigna: “Observación Insubsanable. Delito en cuestión, se encuentra excluido según el art. 5 parágrafo II, núm. 4 del D.P. Nº 4461” (sic); asimismo en el “DESTINO 6” de 6 de octubre del mismo año, se plasmó que: “CON RELACION AL DELITO QUE ESTA INMERSO EN EL ART.5 PAR.II DEL D.P. 4461 Y QUE LA IMPUTACION FORMAL DATA DEL 04-11-2020 Y ESTARIA DENTRO LA EXCLUSION DEL D.P. 4461” (sic) firmando y sellando al pie de tales afirmaciones el demandado cuyo receptor era el prenombrado (Conclusión II.2).

El impetrante de tutela señala como lesionados sus derechos al debido proceso en sus componentes de valoración de la prueba, fundamentación, motivación y congruencia; y, de los principios a la seguridad jurídica e indubio pro reo; señalando como el hecho generador las respuestas expresadas por la autoridad demandada en la Hoja de Ruta 107; siendo que, las mismas no explicaban las razones por las que se le negó el beneficio de amnistía, más aun si dio cumplimiento a todos los requisitos.

Ahora bien, conforme la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la presente acción tutelar se constituye en un mecanismo eficaz de defensa, que tiene como prerrogativa salvaguardar los derechos de las personas ante la restricción, supresión o amenaza de los mismos, siempre y cuando se superen las reglas y subreglas de improcedencia por subsidiaridad para el análisis de fondo de la problemática traída a revisión.

Bajo ese marco, se tiene que el 3 de septiembre de 2021, el accionante formaliza una solicitud de amnistía que fue rechazada afirmando el demandado que existía una observación insubsanable en la misma; ante esa situación, el peticionante de tutela presenta escrito cuestionando tal decisión y solicitó una explicación de por qué no se consideró la ultractividad de la ley; en cuanto, a la data del hecho investigado y la fecha de creación del delito endilgado, mereciendo la contestación de 6 de octubre de igual año, ratificando la negativa a concederle tal beneficio, ambas respuestas fueron plasmadas en la Hoja de Ruta 107 por la autoridad demandada, ante esa situación el peticionante de tutela manifiesta no contar con mayores recursos a activar; por lo que, interpuso esta acción tutelar; sin embargo, no impugnó ante el inmediato superior del demandado, aspecto que es posible conforme la naturaleza administrativa del trámite de amnistía; ya que, en un caso similar donde se negó tal beneficio se impugnó esa decisión a modo de recurso jerárquico al cual no se le dio el trámite correspondiente; empero, este Tribunal razonó que: “La solicitante de tutela no compartió esa decisión y presentó una impugnación contra el acto administrativo, argumentando que los delitos vinculados a la corrupción no se encuentran dentro de las exclusiones previstas en los citados Decretos Presidenciales, la que igualmente fue tramitada mediante el SEPDEP y fue contestada mediante la Nota CITE D.D.R.P.-IND-155/2018 de 1 de noviembre, que ratificó el Informe impugnado, reiterando sus argumentos; ante esa situación, la peticionante de tutela presentó el memorial de 13 de noviembre de 2018, solicitando un pronunciamiento fundamentado y motivado, el cual siguió la misma tramitación para finalmente ser respondido por la Nota CITE D.D.R.P.-IND-192/2018 de 10 de diciembre, en la cual la autoridad demandada volvió a ratificar lo decidido.

(…)

…la autoridad demandada omitió considerar el principio de informalismo en materia administrativa previsto en el art. 4 inc. l) de la LPA y sus subreglas desarrolladas a partir de la jurisprudencia constitucional, situación confirmada con el informe presentado en la presente acción tutelar, cursante de fs. 136 a 140 vta.; puesto que, no se consideró el último memorial interpuesto por la accionante por no cumplir con los formalismos establecidos en el art. 66 de la misma Ley para la tramitación del recurso jerárquico; siendo que, debió interpretar las impugnaciones realizadas por la demandante de tutela de acuerdo a la intención de la misma, no pudiendo observarse errores formales como su calificación o la equivocación del destinatario; toda vez que, los recursos finalmente llegaron a su conocimiento a través del SEPDEP, entendiendo que si no consta una notificación del acto impugnado, el recurso incoado debe tenerse por presentado dentro de término; por lo que, corresponde conceder la tutela en lo que respecta al derecho a impugnar o recurrir, vinculado a los principios de informalismo, pro actione y el derecho de acceso a la justicia...” (SCP 0576/2019-S3 de 9 de septiembre).

En ese sentido, conforme lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional respecto al principio de informalismo que rige a favor del administrado, el sector público esta constreñido a dar respuesta en el fondo a los reclamos o solicitudes, en tuición del derecho de acceso a la justicia y del principio pro actione, habiéndose fijado a ese fin las siguientes subreglas: a) No es preciso calificar jurídicamente las peticiones; b) Los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; c) La administración tiene la obligación de corregir evidentes errores formales; d) La equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y, e) Si no consta la notificación del acto impugnado, debe entenderse que el recurso fue interpuesto en término.

Por lo expuesto el rechazo a la solicitud de amnistía del accionante plasmada en la Hoja de Ruta 107, “DESTINO 6” fue producto de una primera observación efectuada el 28 de septiembre de 2021, en la que impetró una explicación y pronunciamiento expreso sobre la negativa a brindarle el aludido beneficio; no obstante, el demandado mantuvo su decisión; por lo que, ante esa postura el peticionante de tutela estaba facultado a realizar una impugnación a través de recurso jerárquico, solicitando se remita la misma ante la autoridad superior correspondiente, poniendo en conocimiento las observaciones que efectuó a dicha negativa, de acuerdo al informalismo en la vía administrativa que rige a favor del encausado; lo que, no aconteció, por ello, opera el principio de subsidiariedad en una de sus causales consistente en: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…” (énfasis añadido [SCP 0471/2012 de 4 de julio]), en ese entendido resulta inviable ingresar al análisis de fondo de la problemática propuesta para revisar los alcances de la Hoja de Ruta 107 que contiene la negativa a su petición de amnistía.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no obró de forma correcta.