SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0470/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 19 de noviembre de 2021 y 7 de febrero de 2022, cursantes de fs. 245 a 256 y 263 a 268 vta., el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 2006 hasta el 8 de febrero de 2021, desempeñó el cargo de Asesor de Política Económica en el BCB; desde la gestión 2006, en virtud a la designación efectuada por Resolución de Directorio 067/2006 de 29 de agosto, y por ese tiempo adquirió el derecho al goce de vacaciones, que fueron debidamente programadas y aprobadas por un total de ciento tres días y medio acumulados, fijándose como inicio el 31 de diciembre de 2020 al 1 de junio de 2021; en forma posterior, con autorización y bajo licencia adelantó doce días de vacación; por lo que, en mérito al Formulario 471/2020 de 14 de diciembre, se estableció un total de noventa y un días y medio, pendientes a su favor.

No obstante de encontrarse haciendo uso de sus vacaciones, los demandados le hicieron llegar cartas notariadas suspendiendo las mismas; a lo que, respondió que se encontraba con COVID-19, a cuyo efecto presentó las bajas médicas respectivas, pidiendo comprensión para que no se proceda a la paralización abrupta de su derecho a la vacación, a efectos del restablecimiento de su salud y el cuidado de su familia, que también fue contagiada; empero, por una nueva carta notariada advirtió que si bien tomaron en cuenta las bajas médicas exhibidas, “…señalaron la suspensión de [sus] vacaciones…” (sic); indicando de su parte que, no obstante las bajas médicas suspendían el plazo del periodo de vacación ya estipulado, este debía reiniciarse a partir de la fecha de alta por el tiempo restante; derecho que fue interrumpido por el Presidente demandado a través de la Carta de Agradecimiento de Servicios BCB-PRES-CI-2021-53 de 8 de febrero, manifestando que el saldo de vacaciones que le incumbían, serían canceladas conforme a la disponibilidad presupuestaria.

Mediante notas de 19 y 27 de abril de 2021, pidió se le indique los días de vacaciones pendientes, así como, el pago de las mismas, considerando las suspensiones por bajas médicas a causa del COVID-19; constando como respuesta la emisión de la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126 de 20 de mayo, señalando únicamente que el pago fue realizado en el marco de lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 de 13 de diciembre de 2012, que regula el régimen para la compensación económica de la vacación sujetas al régimen del Estatuto del Funcionario Público; siendo evidente que no se le proporcionó la información requerida, indicando solo que el pago fue efectuado en el marco de lo señalado; empero, el abono materializado en su cuenta fue solo por sesenta días de vacación, obviando que se encontraban reconocidos noventa y un días y medio, autorizados a través del Formulario 471/2020; que las fechas de sus bajas médicas comprendieron del 12 al 18 de enero; del 19 al 25 de ese mes; del 26 de igual mes al 1 de febrero; y, del 2 al 5 del mismo mes, todas de 2021, mismas que presentó cuando las autoridades demandadas le enviaron notas suspendiendo sus vacaciones.

Contra la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, planteó recurso de revocatoria ante la citada entidad bancaria, cuestionando que la misma denegaba y transgredía el pago total de los días de vacaciones no utilizadas, pidiendo nuevamente se detalle el total de los días de vacaciones no empleados, así como, el de vacaciones pendientes, aludiendo falta de fundamentación y congruencia al respecto. Sobre el particular, el BCB expidió la Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 de 24 de junio, declarando no procedente dicho medio de impugnación, afirmando que la Nota cuestionada no se constituía en un acto administrativo de carácter definitivo. Contra esa determinación, formuló a su vez recurso jerárquico, respecto al que el BCB pronunció la Nota BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80 de 23 de julio, determinando igualmente la no procedencia del recurso, aduciendo igual fundamento al antes indicado.

En ese marco, denunció que los demandados emitieron notas carentes de fundamentación, motivación y congruencia, limitándose a señalar que el acto impugnado o vulneratorio de derechos sería uno de mero trámite, sin considerar que es una actuación firme que determina el no pago de sus vacaciones de forma íntegra; por lo que, la Nota expedida a consecuencia de la interposición de su recurso jerárquico, que sería el último acto ilegal cometido, no consignó el análisis ni la motivación necesaria para declarar la improcedencia de los recursos planteados, no guardando tampoco congruencia con los antecedentes del proceso, al no responder la petición de fondo que sería el pago íntegro de sus vacaciones, que fueron autorizadas por los Formularios 471/2020 de 20 de noviembre y 471/2020 de 14 de diciembre, así como por la Circular Interna General CIG 56/2020 de 4 de diciembre, suscrita por los Gerentes General y de Recursos Humanos (RR.HH.) del BCB, siendo interrumpidas en forma posterior por instrucción de las autoridades demandadas; por otra parte, no se tomó en cuenta la falta de competencia de la autoridad que firmó las notas; por cuanto, el pedido de respuesta como los recursos de revocatoria y jerárquico fueron formulados al Presidente demandado, según jerarquía y normativa; sin embargo, fueron respondidas por el Gerente General codemandado, no resultando competencia de dicha autoridad la atención de ese tipo de peticiones; por lo que, se transgredió su derecho de vacación, sobre el que la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 1075/2013 de 16 de julio, estableció que no es un sobre sueldo, sino el derecho a un descanso remunerado; estando por ende, la compensación prohibida por ley, salvo algunas excepciones previstas como en el caso que un trabajador se desvincula del servicio o de su fuente de trabajo por causas ajenas a su voluntad, sin haber gozado de su derecho a la vacación remunerada; resultando aplicable en su asunto, lo dispuesto en el Estatuto del Funcionario Público y la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, que determina la compensación económica, también por destitución de funcionario; en ese sentido, al no informarle sobre las vacaciones no utilizadas según requirió en sus solicitudes, se le impidió el ejercicio de su derecho de acceso a la información, lo que fue impugnado en el recurso jerárquico, no mereciendo pronunciamiento alguno al respecto; desconociéndose el saldo a pagarle de veinticinco días y medio de vacación.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación, congruencia y valoración probatoria; y, al pago de su vacación, citando al efecto los arts. 48.I, II, III y IV; y, 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto las Notas: BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80, BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 y BCB-GRH-DCR-CE-2021-126; y, b) Se ordene a los demandados la cancelación total de sus vacaciones correspondientes a veinticinco días y medio.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 28 de marzo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 521 a 525 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de sus abogadas, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

A los cuestionamientos de los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, precisó que, el 26 de noviembre de 1985, ingresó a trabajar al BCB, institución en la que prestó servicios treinta y dos años, ocho meses y veintisiete días, trabajando como Asesor de Política Económica mediante designación efectuada por Resolución de Directorio 067/2006, cumpliendo catorce años, cinco meses y diez días en ese cargo. Precisó por otro lado que, el objeto de la demanda tutelar es el pago íntegro de sus vacaciones; por cuanto, el BCB solo efectuó el desembolso por sesenta días, sin considerar que la propia entidad reconoció el pago de noventa y un días y medio, no habiéndose tomado en cuenta la suspensión de las bajas médicas.

I.2.2. Informe de los demandados

Roger Edwin Rojas Ulo, Presidente a.i.; y, Rubén Gonzalo Ticona Chique, Gerente General, ambos del BCB, a través de sus representantes, presentaron informe escrito el 28 de marzo de 2022, cursante de fs. 511 a 520, solicitando se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) El accionante identificó como uno de los demandados a Roger Edwin Rojas Ulo, Presidente a.i. del BCB, autoridad que no suscribió las Notas BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80; BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 y BCB-GRH-DCR-CE-2021-126; por lo que, careció de legitimación pasiva, considerando que la acción de amparo constitucional debe ser dirigida contra la autoridad que expidió el acto o resolución vulneratoria de los derechos reclamados; siendo en el caso de examen, el citado Gerente General, quien es responsable de la gestión y administración interna del BCB, conforme a lo previsto en el art. 65 de la Ley del Banco Central de Bolivia -Ley 1670 de 31 de octubre de 1995-, concordante con el art. 44 del Estatuto de dicha entidad. De otro lado, el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), regula que el recurso de revocatoria debe ser planteado por la o el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció el fallo cuestionado; evidenciando con ello nuevamente la falta de competencia de la citada autoridad para la suscripción de las Notas antes mencionadas; 2) Al momento de emitir la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, el BCB únicamente respondió a la solicitud efectuada por el impetrante de tutela, en relación a los días de vacación pendientes que tendría a la fecha de su desvinculación y el pago de sus vacaciones, indicándole en relación a la compensación económica de las mismas, que se efectuaría en aplicación a la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233; contra dicha determinación, el peticionante de tutela planteó recurso de revocatoria que mereció el pronunciamiento de la Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, estableciendo que en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo, la decisión cuestionada era de mero trámite, no constituyéndose en un acto administrativo de carácter definitivo, lo que hizo inviable el recurso, debiendo considerarse que la precitada Nota no contempló el pago de sus vacaciones, siendo una respuesta a una petición; en ese marco, el accionante formuló recurso jerárquico el 9 de julio de 2021, fuera del plazo instituido por el art. 66 de la LPA; empero, se dio respuesta al mismo mediante la Nota BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80; 3) En virtud al punto antes expuesto, el impetrante de tutela omitió que la fundabilidad de la acción de defensa debe ser de hecho y de derecho, precisando los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales denunciados de transgredidos, compeliendo la existencia de una relación de causalidad entre el hecho que sirve de fundamento y la lesión causada; aspecto que no fue cumplido por el mencionado, en transgresión del art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), al tratarse los actos impugnados de respuestas a pedidos de mero trámite, no así a un acto definitivo que declare o constituya algún derecho; careciendo por ende, de relevancia jurídica, quedando privada de impugnación la emisión de la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, según el art. 57 de la LPA; 4) Las Notas BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80 y BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, que respondieron a su turno los recursos jerárquico y de revocatoria planteados por el peticionante de tutela, fueron emitidas conforme a la lógica jurídica, según el art. 57 de la LPA, que reiteran o establecen su procedencia contra resoluciones o actos administrativos de carácter definitivo. Además de ello, el accionante obvió interponer los recursos a las mismas autoridades que dictaron el acto administrativo, considerando que el recurso de revocatoria fue dirigido al Presidente del BCB, sin considerar que la nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, fue dictada por el Gerente General demandado; 5) El impetrante de tutela pide el pago de sus vacaciones; no obstante, el ente emisor procedió a la cancelación de las mismas, conforme se acreditó en la liquidación de derechos, retribuciones y vacaciones “no utilizadas” de 22 de abril de 2021, recibida por el peticionante de tutela el 2 de junio de ese año, contándose con el comprobante contable S 10005123 de 23 de abril de igual año, acreditando el depósito efectuado a la cuenta 10000021553397, por la suma de Bs45 156.- (cuarenta y cinco mil ciento cincuenta y seis bolivianos); actos administrativos que extinguieron la relación jurídica con el prenombrado y que no fueron objeto de ningún recurso ulterior, incurriendo en actos consentidos que impiden el reclamo en la vía constitucional, según lo dispuesto en el art. 53 del CPCo. Pago que se efectuó en aplicación de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, que prevé excepcionalmente la compensación económica de la vacación; 6) El accionante tenía conocimiento de lo dispuesto en el art. 44.I inc. b) del Reglamento Interno de Personal del BCB, determinando que la vacación no puede ser acumulada por ningún motivo por más de dos gestiones; por lo que, el pago que se le realizó incumbió a las dos últimas gestiones, según determina igualmente el art. 50 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), el cual prevé que no se permite dicha acumulación y como institución pública, la ley prohíbe el pago por más de dos gestiones; 7) En el marco de lo establecido en el art. 109.II de la CPE, los derechos fundamentales no son absolutos; en ese orden, el art. 50 del EFP, en concordancia con el art. 12 de la Ley Financial del Presupuesto General del Estado, gestión 2012 de 23 de diciembre de ese año, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, establece una limitante a la posibilidad de acumulación de vacaciones para servidores públicos, no siendo posible extenderla; en dicho orden, las autoridades del BCB no incurrieron en acción ilegal alguna, mucho menos en omisiones indebidas al adecuar sus obras a las limitaciones determinadas por ley, conforme al principio de legalidad regulado en el art. 232 de la Norma Suprema; 8) En relación a la falta de fundamentación, motivación y congruencia denunciadas de vulneradas, la limitación a la posibilidad de acumulación de vacaciones, conforme a la normativa antes indicada, no generaría un efecto modificatorio en el fondo, no siendo viable la tutela requerida; y, 9) Respecto a la falta de competencia del Gerente General demandado, para suscribir las comunicaciones externas de respuesta dirigidas al peticionante de tutela, los arts. 65 y 67 inc. a) de la Ley 1670, en coherencia con el art. 44 del Estatuto de dicha entidad financiera, denotaron que la autoridad referida sí cuenta con la debida competencia al ser responsable por la gestión y administración interna.

En audiencia de garantías a través de sus representantes, refirieron que mediante la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, el Gerente General demandado respondió a las misivas de 19 de febrero, 20 y 27 de abril de 2021, en las que el impetrante de tutela solicitó respuesta sobre los días de vacaciones pendientes que tendría; siendo una simple petición que fue respondida por la autoridad señalada estableciendo “…cuales serían los días que tendría (…) pendientes desde la fecha de su vacación desde su desvinculación (…) y el pago de las vacaciones comunicándole (…) que se debe aplicar lo establecido en el art. 49 de la Ley No.2027 del Estatuto del Funcionario Público en donde se establece la escala de días de vacaciones con relación a la antigüedad del Servidor Público; así mismo se adjunta una, la solicitud de copia legalizada del formulario 3310 certificación de obligaciones pendientes se le adjunta en la respuesta que se cumple con esa petición y finalmente con relación a la consulta sobre las vacaciones se señala de manera clara y textual que se debe aplicar lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley No. 233…” (sic); no siendo evidente que la misma carezca de fundamentación ya que fue clara en la normativa aplicable. Añadió que, conforme a la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, los actos de mero trámite no son susceptibles de impugnación; constituyendo la respuesta señalada un pronunciamiento de mero trámite,  en relación a la consulta de cuántos días le correspondían de vacación; por lo que, no se generó con ello ni con la respuesta a los recursos de revocatoria y jerárquico, la lesión al pago total de su vacación, al no causar estado dichos actos administrativos; al respecto, la liquidación de derechos y atribuciones de vacaciones no utilizadas, el 2 de junio de 2021, fue puesta en conocimiento del solicitante de tutela por parte del BCB, haciendo precisamente el citado cálculo, documentación que sí causaba estado y que no fue objeto de impugnación alguna, pese a que en ella se consignó “…el monto de líquido pagable que le corresponde en virtud a estos derechos y como también el análisis del cálculo de su antigüedad…” (sic).

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 60/2022 de 28 de marzo, cursante de fs. 526 a 530, denegó la tutela solicitada, por no haberse cumplido, según se afirmó, los presupuestos de validez exigidos por la norma constitucional, procesal y la jurisprudencia constitucional, decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: i) El pedido efectuado en la demanda tutelar fue dejar sin efecto una serie de notas, considerándose a la Nota BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80, como la última emitida que respondió al recurso jerárquico administrativo planteado contra el fallo dictado en recurso de revocatoria, en el cual el accionante pidió dejar sin efecto la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, que negó el pago total de sus vacaciones no utilizadas. No obstante, al dar una lectura íntegra a la nota de 20 de mayo de 2021, refirió no haber advertido donde se le negó el pago total, “…lo que se le hace es decir que en apariencia se habría cumplido con el pago entonces la impugnación sería la denegatoria o la modificación del acto que aparentemente fuese administrativo, esta no es una diferencia arbitraria, no es una diferencia sesgada es una diferencia es una observación de contenidos de fondos importante, porque tiene que ver con lo que se pide, el objeto de la pretensión…” (sic); ii) Teniendo en cuenta lo señalado en el punto anterior, si el presumible acto que causó lesión al derecho, no tiene relación con el objeto recursivo, “…en materia jurisdiccional es improponible en materia constitucional es absolutamente denegable, no pueden haber presunciones de que al decir la nota, manifestarse a la Administración con que se ha cumplido con el deber de pagar, esto implica la negativa a pagar, aunque (…) es una técnica de falso contrario, cierto, como refiere esto, pretende negar, no es la técnica más afortunada en materia administrativa y menos en materia Constitucional…” (sic); iii) El impetrante de tutela atacó una nota que aparentemente le hizo conocer que se le pagó conforme a ley, cuando el acto idóneo “…para impugnar el pago no es esta nota, sino es el pago propiamente dicho o el documento donde se advierta cual ha sido el pago, cómo ha sido el pago, el depósito, etc., ese es el acto que se debe impugnar, para que sobre esa determinación, la decisión del pago, le tocaban veinte, le tocó diez e impugnó los restantes diez, ese es el hito impugnatorio, porque ahí el accionante podría haber hablado del principio de igualdad y efectivamente respecto al pago propiamente dicho, la impugnación hubiese sido trascendente…” (sic); y, iv) En el caso, la impugnación realizada es “altamente intrascendente”, máxime en sede constitucional, porque en caso de dejarse “…sin efecto la nota a la que hace referencia el accionante y le obligamos a fundamentar y (…) motivar (…) el resultado va a ser el mismo, porque (…) se está impugnando una nota de un pago ya realizado, que tiene que ver con un acto consentido, (…) la cualidad impugnaticia ya es defectuosa…” (sic); no teniendo mérito conforme al principio de trascendencia, “…la decisión, siempre será la misma y en vez de hacerle a un favor a la Administración de Justicia Constitucional y a las partes y en particular al accionante [se le hará] un grave daño” (sic).

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.