SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0470/2023-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y valoración probatoria, y al pago de su vacación; alegando que, pese a estar haciendo uso de sus vacaciones programadas y aprobadas conforme al Formulario 471/2020 de 14 de diciembre, que estableció un total de noventa y un días y medio pendientes a su favor, los demandados le hicieron llegar varias notas suspendiéndolas, cursando llamadas telefónicas a efectos de su reincorporación al BCB; respecto a lo que, presentó bajas médicas por COVID-19, que fueron aceptadas. En forma posterior, ante la insistencia de su restitución laboral y no teniendo ya baja médica, se reincorporó el 8 de febrero de 2021; empero, recibiendo carta de agradecimiento de servicios; en virtud a la que, por notas de 19 y 27 de abril de ese año, solicitó indicarle los días de vacaciones pendientes que tenía, así como la fecha referencial de su cancelación; cuestión respondida por Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126 de 20 de mayo, haciendo alusión únicamente a la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, sin proporcionarle la información requerida, obviando que el abono se le hizo solo por sesenta días. Contra dicha decisión, planteó recursos de revocatoria y jerárquico, que merecieron las Notas BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 de 24 de junio y BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80 de 23 de julio, declarando la improcedencia con igual fundamento referente a que la Nota cuestionada, dado que, no se constituía en un acto administrativo definitivo; lo que lesiona sus derechos, al no tomar en cuenta que sí es un acto firme, que determinó la falta de pago de sus vacaciones de manera íntegra, incurriendo en decisiones sin fundamentación, motivación y congruencia, no resuelta además por las autoridades concernientes, como el Presidente a.i. del BCB -demandado-.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como componentes del debido proceso

Al respecto, la SCP 0254/2020-S2 de 31 de julio, estableció que: “…la jurisprudencia constitucional refirió que la fundamentación y motivación que realice un servidor público a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre sostuvo: ‘…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

(…)

Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’.

Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, remarcó: ‘La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…’.

Asimismo, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, efectuando una distinción entre motivación y fundamentación, señaló lo siguiente: ‘El derecho a la fundamentación de un fallo es una garantía de legalidad que establece que todo acto de autoridad precisa encontrarse debidamente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero la obligación de la autoridad que lo emite para citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos, en que se apoye la determinación adoptada; y por lo segundo, que exprese una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué considera que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa’.

Sobre este mismo tema, la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, concluyó que: ‘…la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que solo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita’” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Sobre el principio de congruencia como elemento del debido proceso. Jurisprudencia reiterada

La aludida SCP 0254/2020-S2, refirió que: “…En relación a la congruencia como elemento del debido proceso, reiterando entendimientos jurisprudenciales anteriores, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, sostuvo que: ‘…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia”’.

III.3.  Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y valoración probatoria, y al pago de su vacación; aduciendo que, no obstante haber trabajado por varios años en el BCB, y estar haciendo uso de sus vacaciones programadas y aprobadas según el Formulario 471/2020 de 14 de diciembre, que determinó un total de noventa y un días y medio pendiente a su favor, los demandados le cursaron llamadas telefónicas e hicieron llegar varias notas, constriñéndole a su reincorporación, suspendiendo las mismas; respecto a lo que, presentó bajas médicas, acreditando que se encontraba con COVID-19, que fueron admitidas por el BCB. Ulteriormente, ante la insistencia de su reincorporación laboral y no teniendo ya baja médica, concurrió a su fuente de trabajo el 8 de febrero de 2021, ocasión en la que le entregaron la carta de agradecimiento de servicios BCB-PRES-CI-2021-53 de esa fecha; por lo que, mediante notas de 19 y 27 de abril de ese año, requirió se le indique los días de vacaciones pendientes que tenía, así como precisarle la fecha referencial de cancelación de las mismas; mereciendo respuesta por Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126 de 20 de mayo, haciendo solo alusión a la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, sin otorgarle la información impetrada con innegable transgresión de su derecho de acceso a la información, sin tomar en cuenta que el abono se le hizo solo por sesenta días, no habiéndose considerado las bajas médicas que comprendieron del 12 al 18 de enero; del 19 al 25 de ese mes; del 26 de enero al 1 de febrero; y, del 2 al 5 de febrero, todas de 2021. Contra esa decisión, formuló recurso de revocatoria y en forma ulterior, recurso jerárquico, resueltos por Notas BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 de 24 de junio y BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80 de 23 de julio, respectivamente, declarando la improcedencia de los medios de impugnación con similar fundamento relativo a que la Nota impugnada, no se constituía en un acto administrativo definitivo; lo que, transgredió sus derechos al no observar que sí es un acto firme, que dispuso el no pago de sus vacaciones de forma íntegra, incidiendo en determinaciones sin fundamentación, motivación y congruencia, no resueltas además por las autoridades concernientes, como resultaba ser el Presidente a.i. del BCB -demandado-.

Bajo ese contexto, de los antecedentes cursantes en el expediente se advierte que, por Circular Interna General CIG 56/2020 de 4 de diciembre, las Gerencias General y de RR.HH. del BCB, recordaron a los servidores públicos de esa entidad, que no estaba permitida la acumulación de vacaciones por más de dos gestiones consecutivas; en cuyo orden, quienes contaban con dicho derecho acumulado debían hacer uso del mismo como límite máximo un mes antes de la fecha que se genere otra vacación, debiendo a ese efecto los Máximos Ejecutivos de Área asumir las previsiones correspondientes para mantener la continuidad operativa de sus áreas y prever que las servidores o servidores públicos que remplacen durante el uso de vacaciones de jefes de departamento, subgerentes y gerentes, no exceda los quince días hábiles y exista rotación entre sus dependientes hasta el retorno del titular. A cuyo efecto, dispusieron dar cumplimiento estricto a la vacación programada de la gestión 2021 (Conclusión II.1). En ese marco, consta Formulario 471/2020 de 20 de noviembre, de autorización de vacaciones programadas, suscrito por los Gerentes General a.i. y de RR.HH. del BCB, quienes aceptaron la vacación del impetrante de tutela, del 31 de diciembre de 2020, al 1 de junio de 2021, consignándose un total de ciento tres días y medio de vacaciones (Conclusión II.2). De otra parte, por Formulario de solicitud de permisos o licencias de 11 de diciembre del citado año, se acreditó que se concedió al indicado doce días de licencia, del 14 al 30 de igual mes y año; por lo que, mediante Formulario 471/2020 de 14 de diciembre, de autorización de vacaciones programadas, se determinó el nuevo cómputo para el uso de noventa y uno días y medio de vacaciones; es decir, del 31 de diciembre de 2020 al 14 de mayo de 2021, debiendo reincorporarse el peticionante de tutela a media jornada de la última fecha señalada (Conclusión II.3).

Por Nota BCB-PRES-CI-2021-53 de 8 de febrero, el Presidente demandado, comunicó al solicitante de tutela que, en el marco de la Resolución de Directorio 026/2021 de esa data, fue destituido del cargo de Asesor Principal de Política Económica, a partir de esa fecha (Conclusión II.4). En forma posterior, el 19 de febrero de 2021, el prenombrado requirió al Gerente de RR.HH. del BCB, que en mérito a la carta de agradecimiento de servicios y considerando las notas que presentó, adjuntando las bajas médicas por COVID-19, del 31 de diciembre de 2020 al 6 de enero de 2021; del 12 al 18 y del 19 al 25 de enero; del 26 de enero al 1 de febrero; y, del 2 al 5 de febrero, todas de 2021, se le exterioricen los días de vacación pendientes de pago que tendría; de igual forma, la fecha referencial de pago para que pudiera preparar los descargos de facturas pertinentes (Conclusión II.5); solicitud que reiteró el 27 de abril del señalado año, ante la falta de respuesta sobre el particular, impetrando “…se indique los días de vacaciones no utilizados durante el ejercicio del cargo dentro de la entidad, adjuntando el detalle correspondiente de días de vacaciones utilizados y pendientes, días no considerados por bajas médicas, suspensiones de vacaciones dispuestas por las autoridades, y sobre esto último, las suspensiones dispuestas por su autoridad y el Gerente con el argumento de que [le] requerían debido a la carga laboral, para que asuma [sus] funciones y brinde asesoramiento especializado, a pesar de [sus] reiteradas solicitudes de continuar haciendo uso del derecho a [sus] vacaciones por lo menos hasta haber cumplido con el periodo máximo de acumulación” (sic). En ese orden, solicitó que sus vacaciones sean canalizadas para la cancelación pago respectivo, siendo de pago preferente, dejando constancia que cualquier abono efectuado por la entidad a su cuenta bancaria, no conllevaría reconocimiento de su parte en cuanto al monto hubiera sido calculado adecuadamente (Conclusión II.6).

Sobre el particular, mediante Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, Rubén Gonzalo Ticona Chique, Gerente General del BCB -demandado-, respondió a las notas presentadas por el solicitante de tutela, el 19 de febrero, 20 y 27 de abril, del año señalado (Conclusión II.7); indicando: a) En cuanto a la consulta de días de vacaciones, remitirse a la previsión contenida en el art. 49 del EFP, que regula la escala de días de vacaciones respecto a la antigüedad del servidor público; b) En relación al pedido de copia legalizada del Formulario 3310-001, certificado de obligaciones pendientes, se adjuntó la misma; y, c) En referencia a la consulta sobre el pago de vacaciones, fue efectuado en el marco de lo dispuesto por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, “vigentada” por el inc. h) de la Disposición Final Novena de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020 y el art. 26 del Decreto Supremo (DS) 4434 de 30 del mes y año, que establecen el régimen para la compensación económica de la vacación en las entidades sujetas al régimen del Estatuto del Funcionario Público.

Contra dicha Nota, el 11 de junio de 2021, el accionante planteó recurso de revocatoria, pidiendo sea dejada sin efecto, al denegar y lesionar el pago total de las vacaciones no utilizadas, certificándole el detalle del total de vacaciones pendientes, considerando las bajas médicas y acumulación generada hasta la fecha de su desvinculación (días usados, pagados y no pagados); pidiendo también, se considere que con carácter previo a una desvinculación, la entidad empleadora debe otorgar las vacaciones acumuladas pendientes de uso a la persona que vaya a ser desvinculada, en virtud al art. 34 del Reglamento Interno de Personal del BCB (Conclusión II.8). En ese sentido, a través de Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, el Gerente General codemandado, respondió al recurso de revocatoria (Conclusión II.9); señalando que, conforme al art. 56.I de la LPA, los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, considerándose según el parágrafo II de dicha norma, que estos son los que ponen fin a una actuación administrativa; no procediendo dichos medios de impugnación según el art. 57 de la indicada Ley, contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se traten de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión; citando al efecto, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo. En cuyo orden, estableció que la Nota cuestionada no era un acto administrativo definitivo, al limitarse a dar respuesta a las notas de 19 de febrero, 20 y 27 de abril de 2021; por lo que, no resultaba procedente el recurso de revocatoria formulada.

En forma ulterior, el 9 de julio de 2021, el accionante interpuso recurso jerárquico contra la Nota antes descrita, pidiendo la revocatoria total de las Notas BCB-GRH-DCR-CE-2021-126 y BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, ambas dictadas por el Gerente General demandado, obviando que la respuesta contenida en la primera emitida, sería una respuesta definitiva que lesionaría sus derechos (Conclusión II.10).

           En respuesta al recurso jerárquico, el citado Gerente General, emitió la Nota BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80, con igual contenido a la Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, haciendo referencia a los arts. 56 y 57 de la LPA y a la SCP 0249/2012, concluyendo que, la Nota impugnada no constituía un acto administrativo definitivo, determinando la improcedencia del recurso deducido (Conclusión II.11).

           Finalmente, mediante Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-349 de 28 de septiembre, la Gerente de RR.HH. y la Jefa del Departamento de Compensaciones y Registro, ambos del BCB, respondieron la nota de 16 de agosto de ese año, cursada por el accionante, adjuntando al efecto el Oficio Liquidación de Derechos, Retribuciones y Vacaciones no Utilizadas de 22 de abril de 2021, suscrito por el Jefe del indicado departamento, mismo que le fue notificado el 2 de junio del año mencionado; cursando Comprobante Contable de abono de Bs41 156.-, a la cuenta del impetrante de tutela, en el Banco Unión S.A. (Conclusión II.12).

Con carácter previo a resolver la problemática planteada, cabe aclarar que si bien el peticionante de tutela identificó a las Notas: BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 y BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80, como las que presumiblemente lesionaron sus derechos alegados en esta acción tutelar; sin embargo, el presente caso se analizará a partir del último fallo descrito, emitido por el Gerente General demandado, al ser la última decisión emitida en la vía administrativa, que ante la eventualidad de concederse la tutela, reabrirá su competencia para pronunciarse nuevamente sobre lo resuelto en la primera resolución; ello en estricta observancia del principio de subsidiariedad que informa la acción de amparo constitucional.

Bajo ese contexto, de acuerdo con el problema jurídico presentado, preciso aclarar que la génesis de la problemática planteada surge como consecuencia de la emisión de la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, mediante la cual, en citado Gerente General, otorgó respuesta a las notas presentadas por el impetrante de tutela, el 19 de febrero y 20 y 27 de abril de 2021, señalando que:

“…Referente a su consulta de días de vacaciones, agradeceré remitirse a la previsión contenida en el artículo 49 de la Ley N° 2027, del Estatuto del Funcionario Público de 27 de octubre de 1999, que establece la escala de días de vacaciones en relación a la antigüedad del servidor público.

(...) A su solicitud de copia legalizada del formulario 3310-001 ‘Certificación de Obligaciones Pendientes’, sírvase encontrar adjunto a la presente.

(…) respecto a su consulta sobre el pago de sus vacaciones enfatizar que el mismo ha sido efectuado en el marco de lo previsto por la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 233 de 13 de diciembre de 2012, vigente por el inciso h, Disposición Final Novena de la Ley N° 1356 de 28 de diciembre de 2020, y el art. 26 del Decreto Supremo N° 4434 de 30 de diciembre de 2020, que establecen el régimen para la compensación económica de la vacación en las entidades sujetas al Régimen del Estatuto del Funcionario Público.

Finalmente, (…) la normativa (…) contemplada en el ordenamiento jurídico vigente, es de cumplimiento obligatorio, y su aplicabilidad no está sujeta a la discrecionalidad de las personas o la libertad de interpretación que se le pudiera dar convenientemente como aparentemente pretende hacer su persona” (sic), en virtud a lo cual, el accionante, activo los recursos de revocatoria y consiguiente jerárquico; el primero; resuelto por Gerente General del BCB mediante Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15 de 24 de junio, que respondió al recurso de revocatoria interpuesto, estableciendo que: “…la nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126 no se constituye en un acto administrativo de carácter definitivo, toda vez que se limita a dar respuestas a sus notas de fechas 19 de febrero, 20 y 27 de abril de 2021.

Consecuentemente no es procedente la interposición del Recurso de Revocatoria” (sic [Conclusión II.9]); contra la cual, el solicitante de tutela formuló el recurso jerárquico, pidiendo la revocatoria total de las Notas referidas, ambas dictadas por la indicada autoridad; en su mérito dicho Gerente General, emitió la Nota BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80, de respuesta a la interposición del referido acto impugnatorio, con igual contenido que a la Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, determinando la improcedencia del recurso deducido; ahora bien, precisado lo anterior, impele señalar que de acuerdo con el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional “...la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, (…), y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-” (énfasis añadido [SCP 0254/2020-S2]).

En el caso concreto, el Gerente General demandado a tiempo de pronunciar la Nota BCB-GAL-SANO-DLABS-CE-2021-80, lo hizo con base en normativa inherente a los actos y recursos administrativos, así como jurisprudencia constitucional relativa a la impugnación de actos administrativos; en consecuencia, justificó plenamente las razones determinativas por la cual no sería procedente el recurso jerárquico formulado por el accionante, estableciendo concretamente que la Nota BCB-GAL-SANO-CE-2021-15, no constituyó un acto administrativo de carácter definitivo; para lo cual, no se requiere que la misma sea exhaustiva y ampulosa, o regida por una particular estructura; pues, -la motivación- se tendrá por satisfecha aun cuando de manera breve, pero concisa y razonable, permita conocer de forma incuestionable las razones que conllevaron a una determinación; por lo que, al ser clara la contestación exteriorizada por la citada autoridad, en la aludida Nota de respuesta al recurso jerárquico formulado por el impetrante de tutela contra la Nota BCB-GRH-DCR-CE-2021-126, no se advierte transgresión a los derechos alegados por el prenombrado.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, obró de forma correcta.